关于土地整治中农村公共基础设施建设体制的调研报告[范本]

关于土地整治中农村公共基础设施建设体制的调研报告 为落实省发改委关于开展农村公共基础设施建设管理体制及村民自建情况调研的通知精神，根据省国土资源厅有关批示要求，3月2-4日，我们组成专题调研组，先后赶赴明光、天长等地，召开了乡村干部座谈会和农民座谈会，走访了部分农户，考察了部分项目现场和农民安置小区，对农村土地整治工作中涉及的土地平整、桥涵路渠配套、农民住房和相关公共基础设施建设等进行专项调研。现将调研情况报告如下： 一、基本情况 通过调研和查看相关资料，国土资源管理部门目前主要实施的公共基础设施建设相关项目、主要任务、重点工程集中体现为以下几个方面： （一）主要项目。一是整体推进农村土地整治示范建设项目。全市共申报示范建设项目30个。其中，重大工程项目为淮河流域基本农田整理，主要集中在明光、凤阳两市、县，共11个项目；示范项目集中在全椒、定远、南谯三个县、区，共19个项目。30个项目总建设规模万亩，项目总投资约亿元。其中申请省级以上配套农地整理资金亿元，县级配套农地整理资金亿元，地方筹措村庄整治资金亿元。目前，部分项目已经按计划启动实施。二是建设用地置换项目。全市已申报实施项目达195个批次12万亩，目前已实施完工8万多亩，总投资30亿元左右，主要为地方筹措。三是增减挂钩项目。全市共申报获批万亩。项目资金为自筹。四是土地整理项目。全市共申报实施15个项目，建设总规模万亩，总投资亿元。目前，已经通过验收项目1个，已完工并正在申请验收的项目8个，正在实施的项目6个。 （二）主要任务。一是严格落实耕地保护责任，增加有效耕地面积，提高耕地质量和粮食单产能力，因地制宜地改善土地生态环境。*市现有农村居民点3万多个，占地约150万亩，户均占地约亩，少数村庄户均占地3-5亩，如果按人均占地150平方米进行村庄归并，全市可新增耕地约50万亩。同时，平均每户农民承包地分散为10多块，通过土地整理，减少不必要的沟、渠、路、埂等占地，按新增耕地3%的比例匡算，可增加耕地30多万亩。二是完善农业基础设施，改善农村生产生活条件，提高农田灌溉率。新（修）建小型灌溉水源设施和灌排配套设施，提高旱涝防灾能力；合理布局田、村、路网建设，满足项目区机械化耕作，促进农民增收。整理后的耕地，由于基础设施配套到位，规模明显增大，抗灾能力增强，便于机械耕作，便于采用良种良法，为发展现代农业奠定了基础。三是加强对旧村和“空心村”用地的改造，推进农村建设用地整治，合理引导农民住宅相对集中建设。对农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施强化管理，促进新农村建设和农村土地集约节约利用。四是改善农村公共基础设施。加快农村饮水、道路、能源及供电等基础设施建设，改善农村环境和村容村貌，促进文明乡风建设。五是引导和规范农村宅基地和集体建设用地依法依规、合理流转，推进农村土地管理制度改革。加强农村宅基地管理，开展农用地权属调整，理顺土地权属关系。鼓励农民以多种形式流转土地承包经营权，促进农用土地规模经营，提高农业产业化程度。 （三）主要工程。一是土地平整工程。土地平整工程主要包括土地平整、田坎修筑、表土收集与复原等，同时还通过对建设区内未利用地、废弃坑塘水域、低效率利用的园地等进行规整田块、退园还耕、道路取直等土地整理工程措施，增加耕地面积，提高耕地质量。二是灌溉与排水工程。修建田间灌排系统工程，包括（水源）取水枢纽、输水配水管渠、排水泄水沟道、灌溉排水系统上的建筑物等。三是田间道路工程。田间道路的建设一般以现有道路为基础，结合建设区自然、社会、经济状况进行规划设计。按其主要功能和使用特点分为田间主道、田间次道和生产路。四是农田防护与环境保护工程。工程内容包括建设农田防护林，提高建设区的植被覆盖率，建设小流域农田防护堤岸，防止水土流失。五是村庄建设工程。主要包括农民住房、村庄道路、供排水、垃圾收集等基础设施建设工程，美化村容村貌，改善居住条件。目前，全市共拆迁老旧村庄3105个，搬迁农民5万户，拆除破旧建筑物505万平方米。全市共新建集中安置点802个，计划安置万户，已入住2万多户。 （四）主要费用。一是工程前期费：指开发项目前期规划、设计、项目可行性研究、勘探、测绘等费用。二是土地平整和安装工程费用：指列入项目区的土地平整费用和村庄主体房屋建设安装费用。土地平整费用一般在1800-2300元/亩，村庄房屋建设费用一般在700-900元/平方米。三是公共基础设施费：指为住房配套建设的道路、供水、供电、排污、照明、绿化、环卫等公共基础设施费用。每个集中居住点配套工程费用一般在50-80万元。四是管理费用：指建设单位或组织从事土地平整和农民集中居住区住房建设所发生的直接管理费用，一般在项目总开支的5-10%左右。 二、比较分析 在涉及土地整治项目的公共基础设施建设中，投资最大、牵涉最广、群众最关注的两项工程是“田”和“村”。“田”，主要是土地的平整和配套工程建设；“村”，主要是农房建设和居住小区配套工程建设。 （一）统建的利弊分析： 在农村公共基础设施建设中，涉及农田整理、设施配套部分以统建为主。有些地方，农民住房也以统建较多。如在明光市石坝镇调研，发现该地农村外出打工较多，农村相对富裕，但劳动力明显不足。该地区的农村公共基础设施建设主要是基层组织代建，甚至土地整治项目中的农民住房的统建比例也高达70%左右。 统建的优势为：一是统建设计水平高。对土地整理来说，由农民自建不太可行。对于大面积的农田改造工程，需要专业的技术人员进行科学的勘测研究，认真的规划设计，如果由农民自建，设计难以达标，很难达到施工目的。统规统建是由政府委托有较高资质的设计单位，按照布局合理，功能齐全的原则进行较高水平的设计，而且采用比选方式，经过审核和把关后选择最优方案进行实施，从而使规划更科学。二是统建的工程质量优。大面积土地平整需要专业机械，而农民自身一般无法拥有这些机械。统规统建采取的是招标的方式优选建房企业，同时质检、监理、纪检和审计部门共同参与管理和监督，而且要通过最终的综合质量验收，其工程质量能够得到保证。三是统建的设施配套全。自建工程的基础设施配套从设计到建设水平都非常低下，没有进行人性化考虑，农民的生产和生活非常不方便。统建对田、水、路、林、村等相关基础设施进行了充分考虑，对居住点的道路、供电、给排水、垃圾处理等进行周全的安排。四是统建总体成本低。由于通过批量采购，施工材料价格、施工人员开支等都可以有效降低。如来安县舜山镇和平村，通过集中批量采购，农民理事会参与，建材价格普遍比农民自建费用降低了20%左右。 统建的劣势为：一是农民参与的积极性不高。在调研中，很多以前安置点选址、基础设施配套没有充分征求群众意见，少数群众不太满意，还不能积极参与到新农村建设中，个别安置点路做好了、电架好了，但是进去建设的农民不多。二是造成建设成本的增加。政府在代建过程中，要按照规定的程序组织实施，会增加一些招标费用、监理费用、以及一些管理费用，造成成本的提高。三是不利于建管分离。政府做为项目实施主体，即当运动员，又当裁判员，容易滋生腐败。 四是为资金截留挪用提供了方便。很多项目资金不能足额用于项目建设，造成质量达不到预期效果，资金的最大化效应没有充分发挥。五是容易滋生政绩工程。农村基层政府在政绩考核和经济利益驱动下，很容易成为既垄断权力又追求利益的行为主体，因此，对见效慢、期限长、具有战略性的农村基础设施等农村公共产品缺乏投资的热情，而热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期项目，其行为目标和农民追求目标往往互相冲突，不可避免地带来农村公共资源筹集和使用失衡。 （二）自建的利弊分析 在调研中，对于一些小型工程或农民自家住房，交由农民自建，可以利用一些充分发挥当地材料、劳动力优势，既能增加农民收入，又能降低建设成本。如在明光市苏巷镇调研，当地劳动力资源在丰富，经济发展落后，农民自建愿望强烈。很多农房均由农民自建。 自建的优势为：一是可以利用部分旧材料。农民在村庄整治过程中，将大量拆除下来的旧建筑材料加以二次利用，可以有效节约材料开支。二是可以让别人带资建设或分步建设。对于新房建设，如果农民手中没有足够的资金，自建中能够赊购材料，暂欠工程款方式加以建设。也可以分步建设，先建底层或先建主体工程，待有资金后再续建或再装修。在明光市苏巷镇，农民建房时往往是分期投入建设，比如上半年下房屋基础，下半年完成房屋主体，第二年把房屋粉齐，第三年进行装修，他们很多户自己都能参与到建设房屋中，就能省去不少人员工资，加上每年阶段性进行投入，一栋房屋共需投入13万元，这样他们经济上也能周转过来，建设房屋时间也比较宽裕，又不耽误生产劳动。三是可以利用廉价劳动力。家中如果有较多劳动力，在建设过程中可以全部参与，节约大量人力成本。四是结构更适用。农民在自建过程中，对于新房屋、新设施的要求，可以将建设意图有效贯彻进去，从而使工程更切合自身实际。 自建的劣势为：一是规划不科学。对农民建房来说，过去，划地自建房屋为了节约成本，自行委托设计，设计方案没有经过审核和把关，其设计的风格不协调，档次和品位相对低下，功能配置不合理。有些甚至一幢房屋中不同农户的屋面、墙面“风格”各异，色调不同，相互不协调。二是质量无保障。如果由农民将工程包给当地一些个体包工头承建，为了获取最大的利润，部分没有进行地勘，没有通过严格的质量监督和检查。农民建房施工队伍无资质、无正规设计图纸、无施工合同现象较为普遍。大部分农村住宅是由个体工匠拼凑成的小施工队凭经验施工，质量难以保证，存在较大安全隐患。这几年，全市因受台风暴雨袭击而倒塌的农房其中就不乏新建的房屋，农村建房拆了建、建了拆的现象非常普遍，改造周期短。三是建设管理难。许多村庄“只见新房、不见新村”，“只见新村，不见新貌”，农村居民点布局分散，没有形成集中布局的势态。农民根据自己喜好，自行零散建设，建设无序，往往或呈“线性扩张”，公路、村内道路建到哪里，新房建到哪里，临路临街搭建生产性、经营性用房比较普遍；或呈“环状扩张”，新建住宅不断向村庄外围延伸，村庄四周新楼林立，村内破破烂烂，农民建新不拆旧，农村废弃地、闲置地及空置房屋不断增多。四是设施配套差。道路、给水、排污、电力、通信、绿化都缺乏规划布置，配套性与共享性差，普遍存在路面不硬、污水乱排、电线乱拉、管道乱铺等现象，环境质量差。五是实际成本高。农民自建工程，材料零星采购价格较高，加上自身和亲朋好友大量劳动力投入没有计算在内，墙体不能共享，设施不能共用，实际成本大大增加。六是安全风险大。工程交由不具备资质的个体施工队伍施工，虽然较大地降低了建房成本，但安全设施不健全，甚至是完全缺乏，施工人员一旦发生意外事故致伤致亡，双方就要产生纠纷。 （三）调研初步结论：在调研中，我们发现推行农村公共基础设施村民自建虽然有很大的优越性，但当前要完全实现所有项目村民自建时机还不成熟，还是要循序推进、先易后难、稳步实施；先把村民能够实施的项目交由村民实施，在积累经验的基础上扩大范围。理由有下： 一是很多村民推选的理事会还不具备项目管理的水平。在金集镇土地整理项目实施调研中，我们就发现，通过宣传，群众虽然知道土地整理要达到的具体目标，但是要合理的安排施工计划，组织调度工程实施还有很大的困难；更不要说看懂项目的规划图件、单体设计图例，这样怎么能有效的进行管理？是个问题。 二是项目财务管理缺乏专业人才。国家投资的项目总要进行核算审计，财务健全是保证资金规范使用的基础，专业财务会计是有效监管的重要方式，但是村民自建行为不能保证资金规范运用。 三是项目质量监管不能有效控制。村民自建虽然能够节省一些费用，但是工程质量、以及材料进场，在没有检测报告的条件下，谁能保证质量一定过关。 四是施工技术薄弱以及设备不足。很多施工工艺、技术以及机械村民还是不能自己拥有，还是要进入市场选聘人才、租用设备；这样并不能节约投资，甚至还会影响工程进度。 五是施工安全存在隐患。村民自建虽然在管理上能减少一些费用，但是有关的安全防护措施缺少监管，容易产生隐患，一旦发生安全事故，责任主体不明确，谁来为造成的安全事故买单不容忽视，这样容易造成社会不稳定，影响和谐。 综合以上理由，我们认为自建虽然是引导农民参与建设是提高新农村建设水平的有效途径之一，如组织管理得当能降低建设成本、增加农民收入，但如果组织管理不当也可能给乡土风情、自然风貌带来不良影响，甚至会损害农民利益，引发社会矛盾。当前全部把新农村建设的自主权给农民还不合时宜，要区分不同的项目逐步拓展，并不断加大人才的培养，以适应管理的需求；当前应该在农民的知情权、参与权、决策权、监督权上发挥村民的作用，以使项目实施达到最佳效果。 三、相关建议 当前，在推进土地整治过程中，对于任何工程，必须重点把握好三点：一是重视基层意见。无论统建自建，必须尊重农民意愿；二是必须规范。自建要加强管理，放手不放任，自建不乱建。统建要压缩成本，节约开支。三是必须实事求是。有些项目不适于农民自建的，应当以统建为主，有些工程农民可以实施又有实施愿望的，可以在强化管理的前提下交由农民来做。我们通过调研提出以下几点建议： （一）按照建管分离的原则，逐步转变政府职能。真正让政府从具体的事务中分离出来，承担监管和服务的职能，具体的事务该交给中介公司的交给中介公司，该由相关事业单位承担的给事业单位，这样才能履行好自己的职责，才能提高服务功能。 （二）注重吸纳群众意见。项目实施，不是简单的说，全部交给村民办了就能办好办实；在市场经济条件下，村民理事会也要有相应的工作经费和工作报酬，关键是项目实施要公开、阳光、透明，项目实施结果要取得群众的满意，只有群众满意才是衡量工作好坏的唯一标准。统建中也可让广大农民充分参与，从规划设计、招投标、监理到工程验收，都可农民全过程参与。 （三）严格控制建设和配套费用。承接建设任务的施工企业，要通过公开招标投标形式确定，工程招投标过程中的收费按规定标准的下限执行；农民集中居住区的配套设施标准应根据当地实际情况和农民的承受能力合理确定，避免因片面追求高档化而增加农民负担；水、电等配套建设的工程收费从紧掌握，定额有上下限的，执行下限收费标准，定额有下浮空间的，应尽量下浮。对于服务性收费，实行政府指导价的服务性收费，有浮动幅度的，一律按下限执行。 （四）加强农村基层组织建设。充实一批年富力强，勇于创新的后备力量。创造更加宽松的环境，吸引高校毕业生到农村基层进行锻炼，增强农村基层管理的各项水平，逐步适应村民自建管理所需要的专业人才