探析当前规划评审过程中的问题及应对策略

探析当前规划评审过程中的问题及应对策略论文作者ONLYZYHTQ1314中文摘要随着我国改革开放和现代化建设的不断深入，现代化建设不断提速，新建、扩建改建的项目不断增多，各种项目规划不断增加，对规划评审工作的要求也不断提高。规划工作内容丰富，有法定的需要履行审批程序的规划；有适应城市现实工作需要而尚未定出批准程序的新种类；还有专业性很强艺术性要求很高的规划等。正因为如此，规划评审工作也变得极为丰富。有的是由政府组织，为的是按程序审查报上级政府的；有的是部门组织，只是为征集方案评出伯仲的。规划评审的目的不同，其评审的方式也就各不相同。在当前特定的历史经济条件下，规划评审过程中存在的问题也越来越突出，分析和解决规划评审过程中存在的问题，具有较强的现实意义。关键词规划评审策略ABSTRACTWITHTHEDEEPENINGANDACCELERATINGPROCESSOFCHINASREFORMINGANDOPENINGUPPOLICYANDMODERNIZATIONDRIVE,THENEWLYBUILTORREBUILTOREXTENDEDPROJECTSHAVEBEENRISINGWITHASIGNIFICANTSPEED,THEINCREASEDPROJECTPROGRAMMINGRAISEDTHEDEMANDSOFPLANNINGANDASSESSMENTTHEPROGRAMMINGJOBHASAQUITERICHCONTENT,INCLUDINGTHEONETHATNEEDSTOPERFORMTHELEGALEXAMINATIONANDAPPROVALPROCESSTHENEWCATEGORIESTHATHAVENTBEENAUTHORIZEDWHENADJUSTEDTOTHENEEDSOFPRACTICALWORKASWELLASTHEONETHATPOSSESSESHIGHDEMANDS,PROFESSIONALLY,ANDAESTHETICALLYBECAUSEOFTHIS,THEPLANNINGANDASSESSMENTJOBBECOMESEXTREMELYPLENTIFULSOMEOFTHEMAREORGANIZEDBYTHEGOVERNMENTSOASTOSUBMITTOTHESUPERIORSAFTERINVESTIGATINGANDSOMEOFTHEMAREORGANIZEDBYTHEDEPARTMENTSINORDERTOJUDGETHECOLLECTEDSCHEMEDIFFERENTPURPOSESOFPLANNINGANDASSESSMENTENDOWEDWITHDIFFERENTWAYSOFASSESSMENTUNDERTHISPARTICULARCONDITIONOFHISTORYANDECONOMY,THEPROBLEMSEXISTINGAMONGTHEMAREBECOMINGMOREANDMOREPREDOMINANT,SOANALYZINGANDSOLVINGTHEPROBLEMSOFITISPROVIDEDWITHMUCHREALISTICSIGNIFICANCEKEYWORDSPLANNINGEXAMINATIONSTRATEGY1、引言在经济快速发展的今天，人们会发现几乎每天都有规划评审的相关信息。所议项目大到国家宏观规划，小到村庄的发展安排。参会人员上至院士，下到村民。由此可想规划评审与我们的生活是多么的息息相关。随着规划评审环境日益复杂多变，由于缺乏对规划评审工作过程的有效规范，使得规划评审工作中存在的随意性破坏了规划评审工作的严肃行。在规划评审日渐频繁的今天，规划评审地位、完善规划评审制度、提高规划评审实效等体制上的问题也越来越突出，分析和解决规划评审过程中存在的问题，具有较强的现实意义。2、规划评审过程中存在的问题1、规划评审的现状，“三不”明确（1）规划评审的地位不明确尽管规划评审活动广泛开展，但在城市规划法和城市规划编制办法在中都没有关于规划评审的相应条款。而仅仅在城镇体系规划编制审批办法第十条中规定“城镇体系规划上报前应进行技术经济论证。”也就是说，从法律的角度讲，在城市规划全过程中只有对规划编制与规划审批的相应规定。而没有对规划规划评审做出具体的规定。规划评审处于无法可依的阶段。从严格的角度上讲，规划评审仍是一个可有可无的环节。（2）规划评审的责任单位不明确正是由于规划评审的地位与作用不明确，究竟该由谁来组织规划评审也存在着争议。目前，时常出现的情况是由规划委托方、编制方、中介机构以及审批方组织评审。由于各组织的评审目的、要求标准及技术水平存在很大的差异，其规划评审的效果比如与预期相差甚远。（3）规划评审的操作程序不明确规划评审组织单位的的多元化导致规划评审的操作程序也各不相同，甚至有效时候在一些地方的规划评审错误“走过场、搞形式”，成为对外宣传的阵地。领导致辞时间与专家评审时间错位，造成专家对项目的了解不够深刻，限于时间因素，评审草率收场，规划评审的质量与效果可想而知。2、规划评审过程中的问题表现（1）对规划评审的重视程度不够规划评审是为政府和主管部门选出最优的规划方案。但是在实际操作中，规划评审工作得不到足够的重视，进而出现一些消极现象，主要表现在某些评审会，为满足个别领导者的意志或者开发商通过个别领导者表述的意志，忽视专家成员的意见，使某些争议性的项目规划或技术方案，借助于“评审会”得以顺利通过。（2）规划的利益相关方组织评审规划评审的独特地位决定了其不宜由规划的利益相关单位来组织进行。目前，规划评审的专家大多数为评审单位的人员，即便是非评审单位的专家，大多数也是由评审单位邀请自己熟悉或经常有学术交流的专家。因此，应避免由规划的利益相关方组织评审，杜绝产生人情因素的偶然性，为评审带来负面影响。（3）评审人员组成结构不合理，缺乏对评审专家的有效管理当前规划评审一般由政府组织，有时会因为专家缺乏而不得不让整个政府班子全部出席，甚至邀请“朋友”来捧场，虽然使得评审通过率高，但其忽视了规划评审还应该考虑专家和公众的意见，在规划评审过程中只有三部分人的意见得到充分的表达，才有利于提高规划评审的科学性，才有利于政府发挥高效的宏观调控功能，才有利于照顾弱势群体的利益，维护和谐的社会环境。为了规划评审工作的需要，各地都建有自己的专家库。专家大多数由评审单位的人员和评审单位邀请自己熟悉或经常有学术交流的专家组成，在进行管理时，无法避免人情因素，不合格评审人员和机构无法及时进行淘汰，降低了专家库的质量。（4）规划评审的组织模式单一目前规划评审的方式较为单一，基本上都是采取会议评审方式进行，难以保证在评审会议期间所请专家全部到场参加，而且受会议时间所限，专家也难以查阅相关资料、进行实地考察，进行全面分析与论证。目前的单一会议评审模式不能有效解决评审过程中遇到的问题。目前，我国处于向社会主义市场经济转轨的历史时期，多元化的城市投资主体带来了多元化的利益主体，投资主体在谋求利益的最大化时，使得作为资源配给的城市规划面临多方利益的博弈，而与规划设计方案的评标相结合的规划评审受到了冲击。在不能形成统一意见时，如何能正确反映少数不同意见特别是涉及方案性分歧意见，以及“评审意见”对政府等决策者在决策时的约束机制等问题都有待通过创新规划评审过程进行化解。（5）规划评审的包容性、公开性不足主要是编制过程中存在一定程度的信息限制，造成规划编制过程一定的排他性，这实际上是在规划决策过程中限制了竞争。规划信息往往被大量积累后一并公开，没能做到及时、适时公开；征求意见具有随意性。由于各省市区的情况不同和程序上的不严格，各地征求意见的范围、程度、对象、形式等随意性较大，公众意见不能很好地包容到规划中去。3、规划评审过程中存在问题的原因分析1、长期计划经济体制的影响我国以编制和实施国民经济和社会发展五年计划为基本框架的规划体制已有50多年的历史，伴随着的规划评审也走过了50多过春秋。在向社会主义市场经济体制的过渡中，规划评审的制度建设日渐落后于经济建设的需要。2、规划管理法制化进程滞后社会主义市场经济也是法制经济，要求人们必须依法办事，规划评审部门更应该建立、健全法制化的管理体制。一些地方“以言代法”、“权大于法”的现象仍然存在，其主要原因是过分强调规划管理的行政手段，忽视法制手段作用，“人治”代替“法治”，体现在主要领导长官意识、本位主义浓厚，法制观念淡漠或者知法犯法，在评审过程中，出面讲人情、批条子，一些人在利益的驱使下，丧失规划工作人员职业道德，贪污、受贿、渎职，让国家和公众利益蒙受损失。3、对规划评审的重视程度不够表现在以下三个方面（1）在促使城市规划的编制更加符合城市本身的发展规律，符合大多数市民的意志和公众利益，符合我国国情的认识不足。（2）对严格规划评审能否节约我国有限的资源，如城市用地资源、水资源及生物资源等，使有限的资源能够被合理使用，因地制宜，科学规划，长远规划，走可持续发展的道路，为子孙后代造福的认识不足。（3）节约我国的人力资源、物力资源和财力资源，使有限的资源得到最大化的利用，资源用在“刀刃”上，尽量避免各个城市重复建设，在对避免投资浪费或低效上认识不足。4、丰富，创新规划评审模式1、现行专家评审制度（1）专家评审制度产生与优势我国的城市规划学科主要从建筑学发展而来，城市规划成果的专家评审制度也是基于建筑学的传统，即直接通过专家对于建筑设计构图与直观形象的审美形成最终评价。在城市规划主要侧重于物质形态层面的设计时，城市规划与建筑设计的对象在表征上是一样的，因此适用于建筑设计成果的专家评审制度当然也适用于城市规划成果的评审。城市规划成果的专家评审制度是一种通过集体智慧，形成集体意见，帮助最终决策的制度。来自不同领域、地域的专家组成的群体，通过审阅规划成果、听取汇报、提问和讨论，最后形成集体评审意见，并将评审意见呈交最终决策主体。这种方式可在技术层面帮助决策主体形成判断。至于最终的取舍，在于决策者的综合考虑，其中除了技术问题外，往往还要取决于经济、社会以及政治上的判断或权衡。专家们深厚的学术素养和丰富的实践经验是规划评审绩效的根本保证，而他们的个体智慧及民主集中过程也正是这一制度的优势所在。（2）现行专家评审制度的缺陷专家评审制度的产生既有其必然性、也有其优势，这是事物的一方面。但根据城市规划实践的特点与发展趋势，可以发现这一制度也存在着很明显的缺陷，归纳起来主要是信息缺失、评价不当、约束软化。由于现行专家评审方式的种种局限性，即便出现判断不准确、评价不全面等不当，也不应该指责专家。责任应当在于这一制度设计。在现实中，专家们是清醒的，在评审发言中专家会先声明对情况不够了解，发表的意见仅供参考；而在发言的内容上，往往只涉及自己所熟悉的领域和有把握的问题，甚至基本脱开所要评审的成果而只谈自己的见解，有意无意地将评审会当作咨询会，从而可以不受约束及摆脱自己应负的技术责任。2、专家作用的重新定位与制度改进城市规划成果专家评审制度的某种失效不是源于专家作用的失效，而是对专家作用的不当应用。因此，对于专家评审制度的改进不是否定专家的作用，而应当是对专家作用的重新定位及准确定位，从而真正发挥专家的长处。专家们作为各个领域的精英，他们的长处在于专业知识和经验，以及对重大问题的判断能力，而对规划对象的基础信息收集和规划成果的全面详尽技术审核既非是他们力所能及，也不应当由他们来承担。由此引出的问题是，在规划成果的评审中存在着一个分工的问题，即对规划成果的全面、详细的技术审核及要点梳理，与对重大问题的判断及取舍定夺。3、评审制度的创新与丰富规划评审制度的改进方向应当是引入具有全面技术分析、评价能力的评审主体，并给予时间、信息、经费等资源保证；将评审专家从过于具体的技术审核工作中解脱出来，从而将精力集中于对重大问题的分析和判断上。（1）通信评审模式在今天，网络技术应用已趋完善，借用网络这一平台，网上评审的优势就显现出来了，它不受制于时间和空间，又能使专家免受不必要的干扰，潜心进行规划设计方案的审查与评论。通信评审。在评审过程中，专家彼此互不相识、互不往来，这就克服了在会议评审中经常发生的专家们不能充分发表意见、权威人物的意见左右其他人的意见等弊病。各位专家能真正充分地发表自己的意见。从而使得规划评审更为客观、公正。（2）“匿名”评审模式匿名”评审指专家评审会采用评标专家评审会的形式，专家与编制方隔离，通过一些技术手段，编制方讲解规划方案，专家与评审方可以通话但不能见面。可以有效解决不必要的干扰，使评审人员（3）“N1”评审模式所谓“N1”模式，就是在N家规划设计研究单位（如果是委托性质的城市总体规划，N为1，如果是开放性的规划研究或方案竟标，N大于1）的基础上再引入一家专业评审单位。专业评审单位可起到规划成果与评审专家之间的桥梁。评审单位一方面专业可以将评审的前期工作做完，并承担起基本的技术评审责任，另一方面专业评审单位对承担规划设计和研究任务的单位构成“鲶鱼效应”，从而促使规划质量的进一步提高。这一评审单位可以是一家有声誉的规划设计研究单位，也可以是具备相应专业能力的专业评审公司，在实践中甚至可以直接从N家当中演化出来，而N一般在3左右基本可以满足需要，所以这一模式的运作具有很大的灵活性。这一家评审单位和N家规划单位可同时接触项目，并同时开展现场调查和基础资料收集，在整个规划编制或研究过程中，在整个规划编制或研究过程中，“N1”家单位基本保持同步（见表1）。表1“N1”模式运行的基本流程阶段规划设计研究单位评审单位1根据规划任务进行现场调查和基础数据收集进行全面现场调查和信息收集，理解问题，并为专家准备背景信息2研究规划对象，按任务书完成规划成果的编制深入分析规划任务，明确需要解决的重点及关键问题3递交成果。同时规划组织者将成果转交评审单位4研究规划单位所递交的成果。全面详细分析各种技术要求，形成评审意见5将规划成果向专家和领导汇报提交评审意见，向专家和领导报告规划单位根据规划任务书开展深入和富有创意的工作，形成完整的规划成果。评审单位依据规划任务书，并通过必要的调查研究，在技术层面上对N家规划成果进行全面详细的审核和分析论证，特别是要找出关键问题及各家成果中分歧较大的问题，形成内容全面和清晰的评审意见，提交委托方，并与规划成果一同向评审专家汇报。而专家群体作为最终决策者的智囊，则在规划成果汇报和技术评审意见的基础上，进行综合分析并形成集体判断。评审单位作为规划成果审查的主体，一方面要承担技术责任，同时对评审专家组的高层次技术审核和判断提供技术服务。因此，无论何种规划类型，评审单位的技术评审意见大体需要具备这样几大部分，即基础信息综合分析；规划单位任务完成情况的详细评价；规划成果的主要结论与创新点总结分析；规划成果中的主要分歧点及有待判断定夺的重大问题归纳。5、解决规划评审过程中存在问题的策略1、明确规划评审的地位和作用要从法律法规上明确规划评审的地位和作用，使规划评审真正成为城市规划的一个重要的环节。随着我国现代化建设的起飞，市场经济下，投资体制的多元化带来了规划编制的社会化，行政体制的改革也要求规划管理高效和便捷。在计划体制下，规划编制与审批主要用政府组织，但这种方式已经难以适应现代经济发展的需要，必须加强规划评审环节的工作。透视规划编制与实施的全过程，不难发现，规划评审担负着规划编制与规划审批之间的桥梁作用。对于规划编制而言，规划评审是最后的“把门人”，借助社会各界专家的评审能发现和弥补规划编制中存在的不足，及时进行修正。对于规划审批而言，规划评审又是门卫，是入门的“验票人”，同样借助社会各界专家的评审能为规划审批创造良好的审批基础。因此，规划评审是规划编制的延伸、规划审批的前置，是规划编制与规划审批的衔接点，是城市规划过程中不可或缺的重要环节。因此，在新的城市规划法中，规划评审应该有其地位，和相应的条款对规划评审的地位、作用、责任单位以及操作程序作出明确的规定，使规划评审有法可依。2、积极推进规划评审体制改革规划评审走过了50多过春秋，在经济建设的不同时期，对加强农业的基础地位，建立比较完整的工业体系，消除基础设施瓶颈制约，增强综合国力，提高人民生活水平，推动社会进步，促进可持续发展等发挥了重要作用。随着经济体制的变化，规划体制也进行了许多有益探索和积极改革，积累了许多经验。改革规划体制，就是要按照完善社会主义市场经济体制的总体要求，理顺各级各类规划之间以及规划编制过程各环节、各方面的关系，借鉴市场经济国家的成功经验，对我国的规划体系、规划性质、规划内容、编制程序、规划期限、决策主体、规划实施、评估调整等提出改革方向及原则，按依法行政的要求，推动规划工作走上法制化轨道，重塑社会主义市场经济条件下规划应有的地位，发挥规划应有的作用。创造性地走出一条规划与市场有机结合的道路。3、有相对独立的第三方机构来组织和安排规划评审规划评审的独特地位决定了其不宜由规划的利益相关方来组织进行，而应该由于规划编制、审批没有直接利益关系的第三方机构来组织实施更为妥当。原因在于第三方机构不被规划编制利益所限，可以更为客观、公正地组织专家对规划成果进行全面深入地分析、论证；第三方机构不被规划审批事物所束缚，可以更为细致、周密地进行规划评审的组织与实施，使规划评审能收到实效。当然，对第三方机构的选取也有相应的规范和要求。目前，重庆电力公司正着力筹建设计评审中心，设计评审中心作为公司本部实施建设职能管理的技术支撑机构，将对工程建设过程中设计评审、结算监督、依托工程新技术研究、质量监督、定额管理等关键环节管控提供技术支撑。设计评审中心的成立，将开展项目设计评审、技术经济研究、工程造价评价等工作。能够做到加强设计方案管理，合理确定工程造价，进而有效防范公司工程项目投资风险。这不失为规划界的一大尝试。4、规划评审专家应有专业针对性，并可能全过程参与评审规划评审专家是规划评审的主体，对规划评审专家的选择与管理是否得当讲直接影响规划评审的质量和效果。在实际工作中，往往会由于规划审批的不规范性导致规划评审专家选择上的随意性和盲目性。常见的情况是，规划评审组织者就某一具体项目邀请了一大批知名专家，但这些专家或不了解实情，或非相关专业，或无暇坐下来研究，故只能泛泛而谈，对规划提出一些原则性意见，对规划的后续推进没有提出解决的意见。规划评审专家需要一定的权威性，更要有专业针对行、指导性，从而对规划有全面的了解，能对规划提出可行性意见，真正达到规划评审的目的。目前，各地较为有效的优化评审专家组成的办法是建立专家库，亦或成立规划委员会专家组，聘请一批专业学者、专家。优化专家系统，加强规划评审专家资格的认定和管理应进一步严格建立规划评审专家库，以及加强规划评审专家库的入库资格认证，全面实行专家年度审核制度，及时淘汰不合格评审人员和机构，对专家的评审资格也应相应地做出明确规定和严格管理。进一步明确规定评审人员的组成方式，实行具体评审工作时，临时抽取专家组成专家组。5、城市规划评审要扩大公众参与，增强公开性和透明度要改进城市总体规划编制的内容和方法，充分发挥专家在规划论证、评审等工作中的技术把关作用，并在规划编制的各个阶段广泛征求有关部门意见，扩大公众参与，增强公开性和透明度。要切实加强城乡规划效能监察，实行城乡规划执法责任制，规范城乡规划执法行为，检查落实情况。各地要建立和完善城乡规划专家咨询、联席会议、公众参与等制度。省级行政区基本建立全面推行规划委员会制度和派驻城乡规划督察员制度。完善城市规划动态监测系统，扩大城乡规划动态监测试点范围。完善城乡规划工作汇报、执法检查和举报制度。引入第三方机构，聘请监督员对规划评审过程进行全过程监督，确保规划评审工作公正性与公开性。加强立法、执法等法制工作，其中尤以立法为重，使规划评审程序得到有效的保障，让规划评审工作有法可依。对涉及城市性质、规模、发展方向等城市规划重大问题，必须按照相关法律规定的程序办理。6、建立合理的评价体系建立规划评审组织实施的考核责任制和责任追究制度是规划评审成功的重要保证。但是，目前对各类规划评审组织实施过程中的考核工作较为薄弱，多数没有建立起实施过程中的责任制。有少部分建立了责任制，但考核体系不健全。原因在于一是规划评审组织工作需要从定量和定性两个方面进行考核，难度较大，而不作为考核重点，甚至根本不列入考核范围。二是对规划组织实施情况进行考核的责任落实不到位，往往有责任单位而无责任人。并且落实到责任单位的