行政管理学-第七章至第十二章.ppt

第七章行政管理行为,主讲人：,第一节行政管理行为的含义与基本类型,一、行政管理行为的含义（一）行政管理行为的理论1.古典管理理论2.行为科学理论,1.古典管理理论（1）有关管理行为的研究是随着行为科学的发展而发展起来的。在行为科学产生以前，管理学中占支配地位的理论是泰勒的古典管理理论。,（2）古典管理理论认为，人只是一种被动的受驱使的“机器人”，或者是一种完全为了谋生而劳动的“经济人”。该理论无视人的社会属性，更不关心工人的心理要求。从这一理论前提出发，在管理实践中，管理者对被管理者奉行“胡萝卜加大棒”的信条。由于过度对工人进行压榨，不但不能调动工人的积极性，反而导致工人的反抗，极大地制约了劳动效率的提高。,2.行为科学理论相对于古典管理理论而言，行为科学是一门新的管理科学。所谓行为科学，一般意义而言，就是研究人的行为，特别是研究管理者如何影响被管理者的行为，以调动他们的工作积极性进而提高工作效率的科学。自从行为科学产生以来，作为管理科学中的一个重要学派，它受到广泛关注。,（二）管理行为1.管理行为的含义所谓管理行为，就是指管理者为了调动被管理者的工作积极性并使之努力工作以有效实现管理目标而进行的一系列组织、领导、沟通以及指挥、协调等一系列活动的总和。,2.管理行为的特点（3方面）一是管理行为是管理者作用于被管理者的行为，因此在管理行为中存在着管理者与被管理者两方，缺少其中的任何一方管理行为就不能存在。,二是管理行为是管理者调动被管理者积极性的行为，它特别强调通过满足被管理者的社会需求来调动被管理者的积极性。,三是管理行为的行为主体是管理者，但被管理者也不是被动的，它强调管理者行为与被管理者行为的相互作用，特别是强调管理过程中被管理者的积极参与。,（三）行政管理行为1.行政管理行为的含义所谓行政管理行为，就是指行政管理者为了调动下属的工作积极性并使之努力工作以有效实现行政管理目标而进行的一系列组织、领导、沟通以及指挥、协调等行政活动的总和。,2.行政管理行为的特点一是行政管理行为是行政管理者作用于被管理者的行为。二是行政管理行为是行政管理者调动被管理者或其下属积极性的行为。三是行政管理行为的主体是行政管理者，但在行政管理行为过程中也离不开下属的积极参与。,二、行政管理行为的基本类型,（一）行政管理行为的分类（二）行为科学中的管理行为学（三）群体行为中基本的行为主要是群体中的组织行为、领导行为和沟通行为。,（一）行政管理行为的分类1.如果从行政层级的角度来进行分类，可以将行政管理行为分为:中央政府行政管理行为地方政府行政管理行为,2.如果从行政过程的角度来进行分类，可以将行政管理行为分为:行政决策行为行政执行行为行政监督行为还可以将行政执行行为细分为:行政指挥行为行政协调行为等；,3.如果从行政管理者与被管理者关系的角度来分，可以将行政管理行为分为:行政组织行为行政领导行为行政沟通行为,（二）行为科学中的管理行为学1.行为科学中所说的管理行为学，有人又将它称之为管理心理学或组织行为学，而作为管理心理学或组织行为学所研究的管理行为主要可分为两大类:一类是个体行为另一类是群体行为。,2.所谓个体行为，是指个体所进行的一切外在形式的活动。这里所说的个体，即社会中单独活动的个人，是单个有机体所固有的自然属性和社会属性的总称。虽然在行政管理行为中，离不开个体行为，但显然不能把它归结为个体行为。因为单个的个人，既不能构成行政，也谈不上管理。,3.所谓群体行为，是指由两个以上具有共同行为目标的个体按一定方式组成的人群结合体为实现共同目标而进行的一系列相互影响、相互作用或一致行动的一系列活动的总和。在群体行为中，首先是群体成员具有共同的需要和目标；其次，群体成员具有共同的规范和行为模式；再次，群体成员具有共同的归属感；最后，群体成员要相互作用。显然，行政管理行为也具有上述群体行为所具有的这些特征。因此，行政管理行为当属于群体行为。,（三）群体行为中基本的行为主要是群体中的组织行为、领导行为和沟通行为。(3点）第一，群体行为所要实现的目标是群体成员共同的目标。为此，群体成员必须行动一致，否则就无法实现共同目标。行动一致必须以有效的组织为前提，所以组织行为当然是群体行为最基本的行为之一。,第二，在群体行为中要实现群体成员的行动一致，就必须要有人进行指挥、协调的工作，即要有领导行为，所以，领导行为也是群体行为的最基本行为之一。第三，由于群体行为不是一个人的单独行为，而是多个人为了一个共同目标而进行的行为，因此离不开有效的沟通。只有通过有效的沟通，才能统一行动。所以，沟通行为同样被视为群体行为的最基本的行为之一。,第二节行政组织行为,一、行政组织行为的含义与特点（一）行政组织行为的含义1.组织的定义“组织”一词最早出自英文中的器官，是指生物系统具有特定功能的细胞结构，后来随着社会的发展，“组织”逐渐演变成专指由人组成的群体和集合体，专指为了达到共同目的，人们依据自身意愿结成的完整有机体。,2.静态行政组织所谓静态行政组织，是指为了有效对社会进行管理、行使国家权力，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政体系，也就是通常所说的政府行政机关，在我国包括中央人民政府和地方各级人民政府。,行政组织通常由四个要素组成：（1）行政职位。（2）行政人员。（3）行政体制。（4）精神要素。,3.行政组织行为行政组织行为，即动态的行政组织活动及过程，是指政府为管理社会公共事务、行使国家行政权力而进行的组织活动和运行过程，包括行政组织的设计和维护、行政运行过程中的冲突及其解决，以及对行政组织进行的改革。,（二）行政组织行为的特点（1）政治性。（2）法制性。（3）持续性。（4）系统相关性。,（1）政治性。行政组织行为是为了管理社会公共事务、行使国家权力而进行的活动和过程，与国家国体、政体密切相关，是统治阶级为维护本阶级利益、巩固其政治地位、实施政治统治的具体表现.因此具有明显的政治性。,（2）法制性。行政组织的设计和变更都必须以宪法和法律为依据，按照法定程序进行。同时，行政组织中的工作人员维护行政组织、解决行政冲突的行为也必须在宪法和法律允许的范围内进行。,（3）持续性。行政组织行为是一个持续的过程，并不是一个静止的活动，为了使行政组织能够处于良好的运转状态，对行政组织进行维护、对行政冲突的及时解决都必须是持续不断的。,（4）系统相关性。行政组织行为并不是一个孤立的行为，和其他行政管理行为如行政领导行为、行政沟通行为总是密切相关的，不仅如此，对行政组织所做的每一次变革，都必须结合行政组织的内外部环境进行系统分析，因此行政组织行为具有系统相关性。,二、行政组织的设计所谓行政组织的设计，就是国家权力机构或政府对行政组织结构及其运行体制进行规划和确立的过程。行政组织的设计过程在本质上也是对行政组织的各个要素进行资源配置的过程，是把任务、责任、权力和利益进行有效组合和协调的过程。合理的行政组织设计可以提高行政组织绩效。,（一）行政组织设计的影响因素1.行政组织的目标、职能与环境2.行政组织的技术特征3.行政组织目标、职能与环境和行政组织技术特征的匹配性,1.行政组织的目标、职能与环境（1）目标是行政组织生存的依据，也是行政组织的合法性基础。（2）行政组织的职能由组织目标来决定，而组织的职位、职权、责任、结构等基本要素则由职能等因素来决定。任何一种行政职能都需要有相应的行政组织机构来承担。（3）行政组织生存的时间长短和生存质量与组织环境具有很大关系。判断组织的生存状态如何，一个很重要的因素是看行政组织的结构能否与组织环境互相适应。,2.行政组织的技术特征行政组织的技术特征包括行政组织的结构、规模、权力配置，运行机制等。其中，组织结构涉及到行政组织的构成要素及其组合方式；规模涉及到行政组织的人员多寡、机构大小及数量等；权力配置涉及到行政组织内部的权责关系；运行机制则涉及到包括行政组织成员的行为规范在内的各要素以及实现行政组织整体功能的各种方式。这些因素都会影响行政组织的设计。,3.行政组织目标、职能与环境和行政组织技术特征的匹配性行政组织的目标、职能与环境和行政组织的技术特征之间存在着一定的匹配关系。某种组织结构适合于具有某种行政职能的组织，而另一种行政组织结构更适合于具有另一种行政职能的组织。某些技术特征有利于特定的行政组织目标的实现，某些技术特征可能不利于特定的行政组织目标的实现；某一个技术特征可能有利于不同的职能，而某一职能也可以适合于不同的技术特征。,所以，行政组织设计要建立在对历史、文化和现实环境，组织目标，组织职能等因素的充分考虑的基础上，尽可能地关注行政组织目标、职能与环境和行政组织技术特征的匹配性。,（二）建立合理的行政组织结构1.行政组织结构的含义行政组织的结构是指行政组织中各部门之间、各层次之间所构成的权责关系的排列方式。建立合理的行政组织结构，是行政组织设计的重要内容之一。,2.行政组织的结构的类型（1）行政组织的纵向结构。（2）行政组织的横向结构。（3）行政组织的直线一职能结构。,（1）行政组织的纵向结构。行政组织的纵向结构又称为直线结构。纵向结构指的是行政组织的纵向权责关系，是行政组织内部各层级之间的纵向等级关系。根据实际需要。在行政组织各机构内设立若干层次，这样就产生了行政组织的纵向结构；纵向结构内上下层次之间构成领导与被领导的垂直关系，如我国中央政府和地方政府的权责关系就属于纵向结构。纵向结构的特点是单一垂直领导，结构简单，权责关系明确。,（2）行政组织的横向结构。行政组织的横向结构又称为职能结构。横向结构是指行政组织的横向分工，是行政组织内在水平方向按照职能不同进行分工之后而形成的组织结构。如我国国家各部委之间的分工协作关系就是横向结构。横向结构反映的是同级行政组织之间以及各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。横向分工是由于行政工作的日益复杂、行政组织的日趋庞大所造成的。,（3）行政组织的直线一职能结构。直线一职能结构是在综合直线结构和职能结构的基础上形成的一种组织结构形式。各级部门之间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。从结构上解析，直线一职能结构是两个系统交织在一起的结构，一个是按命令统一原则组织的指挥系统，即直线系统；另一个是按专业化分工原则组织的管理系统，即职能系统。,直线一职能结构的优点是，保证了每一层级内部既能统一指挥，又能使指挥系统和职能系统相互配合、相互协调，在纵向和横向两个方面同时发挥行政组织的整体效能。,3.管理层次与管理幅度的关系（1）所谓管理层次，是指纵向结构的等级层次，即行政组织中设置多少层级的组织机构；管理幅度是指一级行政组织或一个行政领导者所直接控制和指挥的下级单位或人员的数目。（2）在条件不变的情况下，管理层次与管理幅度成反比关系。管理层次越多，则管理幅度越小，反之亦然。在设计行政组织结构时，管理层次的多少与管理幅度的大小应以提高行政效率为前提，适当控制管理幅度，尽量减少管理层次。,（三）建立科学的行政组织体制行政组织体制是指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形式。各个国家的政府应该根据本国的实际情况科学地选择自己的行政组织体制。,行政组织体制可以从不同的角度来进行分类，主要有以下3种分类方法：1.依据行政决策和担负行政责任的人数来划分：（1）首长制，又称独任制、一长制。指行政组织的法定最高决策权和管理权由行政首长一人行使并负责的组织体制。（2）委员会制，又称合议制。指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。,2.按照行政权力在上级与下级之间分配的不同，可以分为集权制与分权制（1）集权制是指行政组织的一切事务的决定权力集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事都依据上级指示办理的组织体制。（2）分权制是指行政组织中的下级机关在其管辖范围内有较大自主权，处理问题，不必事事请示上级，上级对下级在权限范围内的事不加过多干涉的组织体制。,3.依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的数目来划分，可以把行政组织分为完整制和分离制（1）完整制又称集约制或一元统属制。它指同一层次的各行政组织或同一行政组织的各机构只受同一上级组织或同一行政首长的统一指挥、控制与监督的组织体制。（2）分离制又称独立制或多元统属制。它指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构受两个以上的首长或上级机关的指挥、控制与监督的组织体制。,三、行政组织中的冲突及其解决途径,所谓行政组织的冲突，是指人们用来描述发生在行政组织内部的成员之间、成员个人与行政组织之间、行政组织中不同群体之间的由于目标不同、对事实的解释存在分歧、在行为期望方面的不一致以及利益方面的不一致等而造成的彼此抵触、争执和攻击的组织行为。,（一）行政组织冲突的类型1.根据冲突主体的不同对组织冲突进行分类：（1）组织中个人之间的冲突（2）组织中个人与团体之间的冲突。（3）组织中团体之间的冲突。（4）正式组织与非正式组织之间的冲突。,2.根据组织冲突功能分类（1）功能正常的冲突。这种冲突属于建设性的（2）功能失调的冲突。功能失调的冲突是指那些对于行政组织绩效的实现有阻碍作用的冲突，这种冲突属于破坏性的，最终导致行政组织绩效降低。,（二）解决行政组织冲突的主要方式1.谈判2.调处3.服从权威,1.谈判谈判是不经过第三者介入，两个或两个以上的决策代表解决彼此存在或未来预见冲突的协商沟通过程。双方就共同关注事项所发生的分歧，通过对争议问题及利害关系进行说教、说服，并产生替代方案，再协商这些选择方案的接受性，最后取得一致认识、采取双方均能接纳的措施。,2.调处调处是在冲突当事人自愿参与前提下，调处人帮助有争议双方去解决彼此之间的分歧的过程。3.服从权威服从权威是指服从行政领导的安排或上级行政组织做出的决议。,四、行政组织的变革趋势（一）行政组织结构的变革趋势（二）行政组织权力分配关系的变革趋势,（一）行政组织结构的变革趋势1.在横向结构上，行政组织的变革主要有以下两方面：一方面是职能部门之间的地位由不平衡走向平衡。另一方面，随着政府职能的调整，相应的部门有减有增。限制政府的权力，变无限政府为有限政府，已经成为政府改革的目标之一。2.在纵向层级上，行政组织结构有从尖塔型结构向扁平型结构发展的趋势。,（二）行政组织权力分配关系的变革趋势1.在行政组织体制内部，既出现了横向分权趋势，又出现了纵向分权趋势。2.行政组织部分权力向社会组织转移。行政组织存在的价值就是在社会的发展变化中不断调整自身角色，以适应社会和服务于社会。,第三节行政领导行为,一、行政领导行为的含义与特点（一）行政领导的含义1.什么是领导所谓领导，就是指领导者在一定的环境下，通过示范、说服、命令等途径，对被领导者进行指挥与指导以实现组织目标的行为过程。,2.领导的构成要素（三点)一是领导者。领导者是指具有特定领导职位、行使领导职权并承担领导职责的个人或群体，是领导活动的主体。职位是指领导者在一个特定组织中的工作岗位；职权是指由职位所产生的法定权力；职责是由职位所产生的法定责任。三者的有机统一，是领导者成其为领导者的重要前提。,二是被领导者。被领导者是相对于领导者而言的，是指被领导者所指挥、引导的个人或组织。在一个领导活动或过程中，某个人或某个组织是被领导者，但是在另一个组织活动中，可能就成了领导者，是一个相对的概念。三是客观环境。客观环境指的是领导者和被领导者共同作用的客体，包括一切机构和行业及其他社会环境。,领导者和被领导者是现实的社会人，所有工作和活动都离不开社会历史这个客观环境，他们的活动既要符合社会发展的客观规律，又在改变着客观环境，在领导活动过程中，三要素相互联系、相互作用，缺一不可。,（二）行政领导的特点1.统一性。2.权威性。3.服务性。4.综合性。,1.统一性。行政领导是政府运行过程的核心部分，是对社会公共事务以及机关内部事务进行有效管理的保证，对国家社会的各种问题包括突发事件、危机事件必须能迅速有效地做出反应，因此行政领导行为必须高度统一、令行禁止。,2.权威性。行政领导行为的权威性来自于行政领导行为的合法性，虽然行政领导行为具有一定的自由裁量权，没有统一的模式和方法，但是行政领导行为也必须在宪法、法律和行政规章的规定范围内进行，合法性赋予了行政领导行为权威性。另一方面，行政领导行为是由行政领导者发出的，行政领导者的地位和权力是宪法法律赋予的，所以法律规章所配置的权力就是行政领导合法性的主要来源。同时领导者的个人魅力也是领导者权威的一个重要来源。,3.服务性。行政领导行为从本质上说是一种以公共利益为价值取向的公共活动，这种特性决定了行政领导行为必须为公共利益服务。,4.综合性。行政领导行为是一项高级的管理活动，不同于一般的纯技术活动，要以经济、政治、文化等各方面的理论知识作为基础。同时，现代社会是一个高度发达的多元化社会，各种各样的信息需要搜集、甄别，各种各样的利益需求需要综合考虑，这导致行政领导行为一方面需要综合知识作为基础，另一方面其中存在着各方利益的冲突和矛盾，在行政领导行为过程中需要对不同的利益进行综合。,二、行政领导方式（一）按照行政领导者运用行政权力的不同方式或程序划分1.专断式行政领导方式2.民主式行政领导方式3.放任式行政领导方式,1.专断式行政领导方式专断式行政领导方式是把行政决策权、决定权集中于领导者一人手中的领导方式。在这种行政领导方式下，任何事情都由行政领导个人做出决定，用强制命令推动工作，下级一味服从上级领导，被动开展工作。这种领导方式容易造成被领导者失去工作积极性和热情，主动性不高，而对于领导者来说，由于决策没有下级和他人的参与，因此决策民主化程度低，质量不高，还会造成领导者高高在上、主观武断，造成官僚主义。,2.民主式行政领导方式这种方式是指行政领导和被领导者以及群众互相沟通，共同参与决策的一种领导方式。其特点是上下级关系密切，多方相关主体参与到决策过程中，决策具有民主性和开放性，在政策执行过程中，行政领导充分放权、授权给下级行政人员，充分调动发挥其积极性主动性，能够齐心协力、团结一致地完成工作任务，达到预定目标。,3.放任式行政领导方式这是行政领导将很大部分的行政决策权力下放给下级行政机构或行政人员，让其充分享有行政管理权限的一种行政领导方式。在这种领导方式下，行政领导放权让下级发挥职责和功能，自己只进行必要的指导和监督，而下级此时则充分掌握了权力，做起工作相应地会有主动性和决定权。但是这种方式缺乏严格管理，遇到问题容易出现上下级之间责任不明确，互相推诿的情况，且上级对下级丧失了严格的控制，不利于工作任务完成。,（二）根据行政领导工作重心的不同来划分1.重人式行政领导方式2.重事式行政领导方式3.人事并重式行政领导方式,1.重人式行政领导方式这种方式以人为中心，行政领导者在工作过程中比较民主、宽容，平易近人，体贴关心下属，领导者强调建立领导者与部属之间的互相尊重、互相信任的关系，倾听下级意见和关心下级。,2.重事式行政领导方式这种方式以任务为中心，领导者对任务的关心胜于对下属的关心，把任务的完成放在工作首位，以完成工作任务为目的，只注意工作是否有效地完成，只重视组织设计、职权关系、工作效率，而忽视部属本身的问题，对部属严密监督控制，以任务完成情况作为评价下属的标准。,3.人事并重式行政领导方式这种方式是一种中间型领导方式，他们对人的关心度和对工作的关心度保持中间状态，既关心工作，又关心人，领导者通过协调和综合各种活动，促进工作的发展，他们会鼓舞士气，使大家和谐相处，发扬集体精神。,三、行政领导艺术,行政领导艺术是行政领导者在领导活动中为达到一定的领导目标而灵活运用各种领导理论、方法而形成的技能和技艺。艺术既是一门学问，有其规律可循，又是一种技巧，变化无穷。行政领导艺术也是如此。现就行政领导授权、用人、处事、用时的艺术简介如下：,（一）授权艺术授权是指由行政领导者授予直接被领导者一定的权力，使其在领导的指导监督下，享有在本职范围内的处理事务的自主权。授权之后，授权者对被授权者保持指挥、监督、检查的权力，被授权者负有完成任务、进行报告的责任和义务。,行政领导对被领导者的授权应该是全面的、系统的，包括人、财、物各方面，但是，关系全局目标、政策方针的制定等自身主要的权力不能全部授予，必须保留对下级的监督权、检查权和纠正权。,1.授权的原则（1）权责统一原则。行政领导在授权时，必须逐级明确授权，从上而下形成一个权责分明的权责系统。有责无权会出现下级不敢做主、无法完成工作任务的情形；而有权无责则会形成任人唯亲、推诿扯皮的情况。（2）视能授权原则。这一原则要求权力与能力相适应，要根据所授事项的性质、特点和难易程度来选择能力适合的下属，力求授权对象与拟授之权对应，即能力相当，职能相近。,（3）信任与监督相统一的原则。这一原则要求行政领导者在对下属授权时必须对下属给予充分的信任，以发挥其工作的积极性和创造性；但同时这种信任是有条件的，必须对其加以严格监督，防止其滥用权力。（4）单一隶属原则。这一原则要求一个人在一件事情上只能对一个上级负责，上级授予下级的权力是确定的。如果隶属关系不清，就容易形成多头领导，造成矛盾，从而影响工作任务的完成。,2.授权的方式（1）充分授权。充分授权是指行政领导在进行授权时，允许下属决定行动方案并自行创造所需条件，给予其充分的自主权。（2）不充分授权。这是一种相对保守的授权方式，在此种情况下，由下级提出解决问题的方案并对领导者进行汇报，上级同意之后才能开始执行。,（3）弹性授权。弹性授权是指动态授权，在执行一项任务的不同阶段，采取不同的授权方式。对于复杂的任务，或者下属能力、水平无法把握时，适宜采用这种授权方式。弹性授权机动灵活，能根据实际情况的变化随时做出调整，避免因为授权不当带来的差错。,（4）制约授权。制约授权是指把某项任务的职权分别授予给两个或多个子系统，使系统之间产生相互制约的作用，避免出现疏漏的授权方法。财务工作中的会计、出纳的相互制约就可视为一种制约授权。在实施制约授权时要注意相互制约的系统不宜过多，否则会导致管理效率低下。,（二）用人艺术1.知人善任2.任人唯贤3.用人所长4.敢用新秀,1.知人善任在选人用人问题上，要以科学的选人用人方法和制度为保障，把人选准用准。要善于用人，首先必须“知人”，即对人的了解。也就是说，要合理使用人才，首先必须善于发现人才。知人的过程就是一个发现人才的过程。发现人才的方法很多。,2.任人唯贤要做到任人唯贤，就必须反对任人唯亲。任人唯亲就是在用人问题上不是出以公心，唯才是举，而是从个人恩怨、好恶出发，以亲疏作为取舍标准。从本质上讲，任人唯亲是封建社会的产物。,3.用人所长金无足赤，人无完人。人才的优点和缺点往往是并存的，甚至才能越高的人，其缺点往往也越明显。所以在选拔人才时，一定要用人所长。,4.敢用新秀要开拓新的事业，就应大胆启用新人。一要打破论资排辈的陈旧观念，树立不拘一格选用人才的新思想。二要克服四平八稳，怕担责任的用人观。三要破除神秘化、封闭式的思想观念和选人方式，要注意发现那些埋头苦干、任劳任怨、政绩突出而不事张扬的新人，并大胆地启用这些新人。,（三）处事艺术行政领导者有条不紊地办事是一种艺术。在行政组织中，有时有这样一些领导，整天忙忙碌碌，但事情处理不好，这就是不会处理事情，所以要学会处事的艺术.学会处事艺术往往要学会当机立断，不得犹犹豫豫，不能光凭老经验办事。,（四）用时艺术一方面，行政领导要运筹好自己的时间，首先要有计划地安排时间，使工作有计划，时间有安排。其次，要有重点地利用时间。另一方面，行政领导不要浪费他人的宝贵时间。首先行政领导应减少下级的等待时间；其次减少研究的时间；再次，要减少会议时间。,第四节行政沟通行为,一、行政沟通行为的含义与特点（一）行政沟通行为的含义行政沟通行为是政府机关组织及其工作人员在政府系统内部以及政府系统与其他社会系统之间，凭借一定的媒介，交流传递政策信息、思想观点，以达到相互理解、协同合作，最终实现政府管理目标的一种管理活动和过程。,行政沟通行为既可能存在于行政系统内部行政机构与行政机构之间，也可能存在于行政人员与行政人员之间；既可能存在于行政领导者与被领导者之间，也可能存在于同级别的行政机构或行政人员之间。行政沟通的目的是为了达到相互理解、协同合作，以共同实现行政管理目标。行政沟通对于任何一个行政组织及其运行来说是非常必要的。,（二）行政沟通行为的特点1.交互性。2.媒介性。3.目的性。,1.交互性。在行政沟通过程中，任何一个行政机构和行政人员既是行政沟通信息的发出者，又是行政沟通信息的接受者，都在不同程度地履行这双重活动，这是行政沟通行为交互性的体现。,2.媒介性。任何行政沟通行为的发出和实现都必须借助一定的媒介，包括语言、文字、体态、光信号等，在因特网迅速发展的今天，网络也成为行政沟通的一种重要媒介。,3.目的性。行政沟通行为的发出总是具有一定目的和意义的，这既是提高政府机关行政效率的必然要求，也是服务于社会公共利益的需要。,二、行政沟通的种类与基本形态（一）行政沟通的种类1.正式沟通与非正式沟通2.上行沟通、下行沟通与平行沟通3.单向沟通和双向沟通,1.正式沟通与非正式沟通按照行政组织的系统，可以将行政沟通划分为正式沟通与非正式沟通。（1）正式沟通是指依照行政组织的层级设置或组织的权力路线，在明文规定的正式渠道里进行的信息传递与交流。如由上至下的传达制度、由下至上的汇报制度，组织间的公函往来与会谈，定期或不定期的会议制度等。,（2）非正式沟通是指不按组织结构中的正式沟通系统和方式进行的沟通，是一种不为官方正式承认的信息传递活动。非正式沟通一般可分为两大类：一是具有补充正式沟通不足的作用的非正式沟通，如谈心、私下交流等，这种沟通多是积极的，一般来说有助于弥补正式沟通的缺陷。二是对正式沟通和组织有一定的副作用的非正式沟通，如传言、小道消息或谣言。,2.上行沟通、下行沟通与平行沟通按照沟通方向，可以将行政沟通划分为上行沟通、下行沟通和平行沟通。（1）上行沟通，也称之为向上沟通，是指在行政组织中下级向上级汇报情况、反映意见、表达态度的程序。（2）下行沟通，也称为向下沟通，是指在行政组织中，行政领导向下级传达组织目标、方针、规章、程序、通知等的过程。,（3）平行沟通，即行政组织内部同级之间或者不相隶属的各单位之间的横向沟通程序，它可使办事程序简化、节省时间、提高效率，并增强合作，能比较迅速地处理工作事务。,3.单向沟通和双向沟通（1）单向沟通是指发信者向接受者发出信息，发信者与接受者的方向和地位不变，双方不存在任何反馈的沟通过程。其优点是沟通快捷，发送信息的一方不会受到另一方的批评或挑战，可以维护行政领导的尊严。（2）双向沟通是指发信者和接受者的方向和地位不断互换，双方进行信息交流，得到信息反馈的沟通过程。其优点是对沟通意见可以获得比较正确的了解。,（二）行政沟通的基本形态行政组织中行政人员互相沟通的基本形态可以分为五种：环式、链式、轮式、Y式和全通道式，如图71所示。另外，还有两种由此衍生的形态，即变形链式和倒Y式。,每一种沟通形态都既有优点，也有缺点。在具体行政管理过程中，究竟采用哪种沟通形态，需要依具体情况而定。,三、行政沟通的方式与过程（一）行政沟通的方式沟通是信息在两个或两个以上的个人或组织中传递交换的过程，其方式多种多样，在行政组织中主要有以下几种沟通方式：1.口头沟通2.文字沟通3.非语言沟通4.电子沟通,1.口头沟通这是指以语言、声音为媒介进行的沟通方式，包括面谈、会议演讲、广播以及电话联络等。,其优点是：可以使信息接受者感到信息的真实，当面获知对方的反应，同时可以借助手势、语调或面部表情来增强沟通的效果，比其他沟通方式直接、快捷。其缺点是：容易滋生谣言或者误传；在沟通时夹杂个人感情和态度从而影响信息的客观性；如果不及时记录，则无法保存下来，难以确定法律责任；不如其他沟通方式正式、规范。,2.文字沟通这是指通过人的视觉来达到沟通目的，以文字、图片或各种符号为媒介的沟通方式。这种行政沟通方式以文字为主，包括对内和对外两种。对内文字沟通通常表现为备忘录、训令、通知、公报、刊物、工作手册、工作说明书、专题报告、工作建议书、调查问卷等。对外的文字沟通有广告、公告、新闻发布、新闻、年鉴等。,文字沟通的优点是：沟通正式，不容易产生误差、误传，可以长期保存；法律责任明确，防止推诿扯皮。其缺点是：受信息接受者教育水平的影响，对文字的理解程度直接影响沟通效果，不如口头沟通来得直接、形象；文字可能产生歧义，从而影响沟通效果。,3.非语言沟通这是指以声、光信号和体态等为媒介的沟通，包括旗语、服饰、标志、手势、肢体语言、语调等进行的沟通。,4.电子沟通这是指以传真、闭路电视、计算机网络为媒介进行的沟通。这种沟通方式传递快速，信息容量大，可以远程对多人同时进行，廉价高效。其缺点是单向传递，缺乏面对面交流的亲切感。在行政组织的正式沟通中，以上四种沟通方式都是非常必要的，四种方式通常结合在一起使用。,（二）行政沟通的过程行政沟通的过程就是信息发出者将信息传递给接受者的过程，不仅是一种逻辑的传递，还是一种理性与感性的混合交流过程，包括以下8个阶段：1.信息发送者意愿的形成。2.发送者选择信息传递的媒介。3.发送者将信息编译成接受者可以理解的符号，这些符号包括文字、图表、照片等。,4.确定发送信息的时间、途径和方式。5.接受者接受信息。6.接受者将信息再编译为具有特定含义的信息，即对信息的再理解。7.接受者采取行动。8.发送者通过信息反馈来了解所传递的信息是被接受并准确无误。,四、行政沟通过程中的行政信息（一）行政信息及其在行政沟通中的地位行政信息是指反映行政管理过程中各项活动、任务以及目标的各种信息、文件、指令、预测、情报、数据资料、建议等的总称。在行政管理过程中，行政信息是行政决策的依据和控制的手段，是提高行政管理效率和引导社会经济发展的重要保证。,1.行政信息的特征行政信息具有以下几个方面的特征：客观性、时效性、共享性、政治性。2.行政信息在行政沟通过程中的地位行政信息在行政沟通过程中的地位主要体现在以下两个方面：一方面，行政信息是行政沟通的物质基础；另一方面，行政信息的质量是行政沟通高效、畅通的依据和保证。,（二）行政信息的公开化及其作用行政信息公开化的作用主要表现在以下几个方面：1.行政信息公开化有助于促进民主行政的发展；2.行政信息公开化有利于人民的生活和工作；3.行政信息公开化有利于防止行政权力的腐败；4.行政信息公开化有助于促进行政效率的提高；5.行政信息公开化有助于我国政府更好地适应WTO的要求。,第八章行政管理过程,第一节行政管理行为的含义与基本阶段,一、行政管理过程的含义与特点,指在一定的行政管理体制下，行政管理机构或行政管理人员按照行政管理的基本原理，运用行政权力和行政管理方法来实现行政管理目标的活动过程。,（一）行政管理过程的含义,（二）行政管理过程的特点,1、行政管理过程是由一系列行政管理活动构成的一个动态系统。2、行政管理过程是管理过程的一种特殊形式，因而它与管理过程有着共同的特点。3、行政管理过程是行政权力运用的过程，或者说是行政管理机构或行政管理人员行使行政权力以实现行政管理目标的过程。,二、行政管理过程的基本阶段,系统理论认为，管理过程是管理系统的动态表现。它回答了做什么，有谁做与按什么程序做，以及怎么做的问题。所以，行政管理过程包括三个基本阶段：行政决策、行政执行和行政监督。,为什么说行政决策、行政执行和行政监督是行政管理过程的基本内容和基本环节?,1、行政决策是行政管理活动作为一种有目的的活动的根本标志，也是行政管理过程的第一个阶段。2、行政执行是将行政决策的主观意图变为客观现实的必经阶段。3、行政监督是保证行政管理不偏离行政决策目标的一个重要阶段。,1行政决策是行政管理的起点.2行政决策是行政执行和行政监督的依据。3行政执行是行政决策得以成为客观现实的必要手段。4行政监督是确保行政执行不偏离行政决策目标的根本保证。5三者有机统一，构成一个完整的行政管理过程。,行政决策、行政执行和行政监督三者之间的关系。,第二节行政决策,一、行政决策的含义与特点,所谓决策，就是人们在正确地认识客观规律的基础上为自己的行动确定目标和选择行动方案的过程，即做出决定的过程，既是人们的一个理性思维的过程，又是一个决断过程，因而也是人们意志活动的过程。,（一）行政决策的含义,所谓行政决策则是行政机关或行政管理者在管理政府内部行政事务或社会公共事务过程中，为促进社会公共利益的实现，依法运用行政权力作出决定的过程。,（二）行政决策的特点,1、行政决策的主体是行政机构或行政人员，尤其是行政领导者。2、行政决策的内容是行政事务。3、行政决策过程是一种行政权力的运用过程。在行政权力的行使和运用的过程中，决策是一个基本的、也是首要的环节。4、行政决策的目标在于追求公共利益的最大化。,二、行政决策的理论模式,决策模式的含义：是指决策理论家对决策过程的本质、程序、方法的一种理论概括。,有代表性的理论模式有：理性决策模式、有限理性决策模式、渐进决策模式和混合扫描决策模式。,（一）理性决策模式,这一理论认为，决策过程必须遵循系统的决策程序。决策程序包括的内容大致有六个步骤：发现问题、提出目标、设计方案、预测后果、分析比较、选择最优方案。,（二）有限理性决策方式,所谓满意决策的决策准则就是在决策时，确定一套标准，用来说明什么是令人满意的最低限度的替代办法（即备用方案）。如果考虑中的替代办法满足了或者超过了所有这些标准，那么这个替代办法就是令人满意的。,有限理性决策方式理论的代表人物是赫伯特。西蒙。,（三）渐进决策模式,林德布洛姆认为，渐进决策过程并非理性决策理论所说的是一个科学分析和理性思考的过程，而是一个理性分析与党派分析相结合的错综复杂的、不断探索的过程。,（四）混合扫描决策模式,混合扫描决策模式，又称综视决策模式，是由美国社会学家阿。埃佐尼提出来的，他认为无论理性决策模式理论还是渐渐决策模式理论都有各自的片面性。理性决策模式主要适用于根本性决策，渐进决策方法适用于非根本性决策。,埃佐尼认为，理性决策就像是一台对全部空间作穷尽一切观察的摄像机，代价高昂；渐进决策只对熟悉地区进行大致观察的摄像机，代价低但准确度不够。因此，混合扫描决策模式则要求同时使用两种不同的摄像机摄像，既有多角度观察，又有某些部位的细微观察，既全面、又重点，有利于综合考虑以便决策。,三、行政决策的基本程序,决策程序的含义：是指决策运行过程的次序或基本阶段。,行政决策的基本程序,1、信息的收集和处理。2、决策方案的设计。3、决策方案的分析、论证与选择。4、决策方案的实施。,1、信息的收集和处理,这是决策过程的第一个基本程序。决策的正确与否，与信息的准确性和全面性直接相关。要做出正确的决策，首先必须进行情报活动，以得到比较准确和全面的信息。,2、决策方案的设计,决策方案的设计即是在掌握大量较为准确和全面信息的基础上，设计出较高质量的决策方案。一般来说，决策方案的设计过程，既有领导者的思维创新，更有专家的智力投入。,3、决策方案的分析、论证与选择,包括对决策方案的分析评估，也包括对决策方案的比较论证；既要有专家的参与，也要有相关利益代表的参与，既要有决策方案科学性的评估，也涉及利益的平衡分配。是一个科学化的过程，也是一个民主化的过程。,4、决策方案的实施,在决策方案通过之后，还必须进入实施阶段，只有经过实施，决策才能达到最终目的，决策方案的正确性才能得到检验。,湖南邵阳计生官员抢婴儿牟利，每名3000美元外销。,四、我国政府在行政决策程序上存在的问题和完善措施,1、决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真的问题。（一、有的领导对信息工作不重视。二、获取信息的方法不科学。三、专业性的信息机构不足。）2、决策方案的设计存在着“粗而不细”和专业化程度低的问题。3、决策方案的评估存在着“论而不证”的问题。4、决策方案的选择存在着民主化程度低的问题。,存在问题：,1、强化行政决策过程的信息工作。2、强化行政决策过程的咨询工作。3、强化行政决策的民主参与。4、强化行政决策的制度建设。,完善措施：,第三节行政执行,（一）行政执行的含义行政执行的含义：是指行政管理机构在其权力和职责范围内依法实施行政决策方案以实现行政决策目标的过程。,一、行政执行的含义与特点,1、行政执行是由行政管理机构进行,（二）行政执行的特点,行政管理结构是行政执行的基本主体，只有行政管理机构才具有行政执行的法定权力。,非行政管理机构有没有行政执行的权利呢？,2、特定的行政管理机构只能在其特定的权力与职责范围内从事行政执行工作。,行政管理机构有职能上的分工，所以，每一特定的行政管理机构的的权力与职责都是有限的，都有特定的范围的。,3、行政执行活动必须在行政政策的指导下进行。,行政执行活动的目的是实现行政决策目标，其全部工作内容是围绕着实施行政决策的方案进行的。因此，行政执行的全部活动必须在行政决策的指导下进行。,4、行政执行过程是行政管理机构对人、财、物的有机组合过程。,在任何一个行政执行过程中，都离不开人、财、物这三个基本因素。,5、行政执行的结果必然导致原有客观环境或客观状况的改变。,由于行政执行是一种客观操作过程，因而它必然是一种改造客观环境的活动。,深圳警方称经过“百日行动”的排查清理，目前已有8万余名治安高危人员受到震慑主动离开深圳。从7年前的“梳理行动”，到3年前的“城中村”整治，再到“百日行动”，这座城市已经不再欢迎进城的农民群体和“问题人士”。,二、行政执行的主要环节,行政执行的环节：计划、动员、指挥、协调与控制。,计划,计划是一种事前安排，行政计划是在行政活动未开始之前对行政活动所做的一种预先安排。计划一般分为三个层面：战略计划、策略计划、工作安排。,如何做好行政执行计划？,一、考虑分配决策方案的全部工作量。二、注意子目标与总目标的一致。三、考虑时间因素。,动员,所谓动员，就是指行政执行机构及其领导者积极向行政执行人员以及与行政执行有关的人员解释和宣讲行政决策的内容及其重要意义，布置行政执行任务，调动执行者参与积极性的过程。,动员时需要注意的事情：1、动员工作必须要围绕目标进行，为了实现行政决策目标。2、动员工作要有利于调动执行者与有关人员的积极性。3、动员的方式多种多样。宣传标语、个别谈话，思想工作。,指挥,指挥涉及的内容：1、发布命令、命令要清楚、完整，并在下属有可能完成的范围内。2、是一种培训活动，用以教导下属，使其能完成当前的任务。3、包括对工作人员的激励，使他们能够满足管理人员的期望。4、维护和奖励执行情况良好的人员。,指挥是执行工作的关键。执行工作的好坏取决于指挥是否得当。,协调,实现协调畅通的方法：1、信息沟通法：即通过对与行政执行有关的各方进行信息沟通的方法。2、利益调节法：通过调节与行政执行有关的各方利益矛盾来实现行政协调的方法。3、行政命令法：通过与行政执行有关的各方采用必要行政命令来实现行政协调的方法。,控制,控制的过程就是为了不偏离原来目标的过程。,行政控制系统包含的四个因素：1、衡量行政执行是否符合要求的正常标准。目标、法律、政策和上级机关的规定。2、衡量当前行政执行情况的标准。3、将当前的行政执行情况与标准相比较的方法。4、校正当前的执行情况以便达到标准的方法。,第四节行政监督,行政监督的含义：是指对国家行政机关及其工作人员的行政管理活动依法所进行的监督，既包括国家行政机关内部上级行政机构对下级行政机构的监督、专业行政监督机构对其他行政机构和行政人员的监督、行政领导者对被领导者的监督和被领导者对领导者的监督，也包括行政机关以外的政党组织、社会团体、大众媒介和公民对行政机关及其工作人员的行政管理活动依法所进行的监督。,一、行政监督的特点及其重要意义,（二）行政监督的特点,1、行政监督的实质在于对行政权力运用的限制和对行政管理机构与人员的督促。2、行政监督的对象是行政管理机构和行政管理人员及其行政管理活动。3、行政监督的主体具有广泛性，既包括行政机关内部的监督主体，也包括行政机关外部的监督主体。4、行政监督是一种依法实行的法定行为。,（三）行政监督的重要意义,1、一方面，加强行政监督，是防止行政权力被滥用的一项十分有效的措施。2、另一方面，加强行政监督有利于提高行政效率。,二、行政监督的方式,行政监督的方式：合理性监督与合法性监督;事前监督、事中监督与事后监督;长期监督与暂时监督。,(一)合理性监督与合法性监督,合法性监督是指对行政管理机构所作出的行政决策、裁决、行为和制定的规章、制度、条例等是否合乎宪法与其他法律的监督。西方国家的司法审查制度就是典型的合法性监督。合理性监督则是对行政管理机构的行政行为，特别是具体行政行为的合理性进行监督。行政复议制度就是一种主要的合理性监督。,（二）事前监督、事中监督与事后监督,事前监督是指在行政管理机构进行行政决策、开展行政行为之前进行监督。最典型的事前监督是听证会制度。事中监督是指在行政管理机构决策与执行过程中所进行的监督。事中监督是为了防止执行和决策过程中出现偏差。事后监督是指行政决策或者行为作出之后，相关监督主体进行的监督活动。最典型的事后监督是国政调查。,（三）长期监督和暂时监督,长期监督是由常设的行政监督主体对行政管理机构和人员进行的监督活动，上下级之间的日常监督和行政监察监督都是属长期监督。暂时监督是指为某一项特别行政事务、行政决策或者突发事件进行的监督和调查。权力机关的质询是一种典型的暂时监督。,三、行政监督系统,所谓行政监督系统就是行政管理机构内外的监督主体对行政管理进行监督的全面性、综合性和多元性的监督系统。,国家为什么设立食品药品违法侦查局？“食药警察”机构设置在哪里？,1、权力机关的监督。2、政党的监督。3、司法机关的监督。4、公民及社会团体的监督5、新闻舆论的监督。,（一）行政系统的外部监督系统：,一般监督(它又分为：上下级监督、职能监督、主管监督)专门监督(它又分为：行政监察、审计监督),（二）行政系统的内部监督系统：,一般监督：,上下级监督：实行自上而下和自下而上的双向监督。上级对下级以检查和指示，下级对上级以请示、汇报、总结的方式，是一种最基本、最主要的行政监督模式。,职能监督：行政管理机构的职能部门就其所主管的工作，在自己的职能范围内对其他部门进行监督。如财政部对其他职能部门的财政收支和财务活动进行的监督。,主管监督：上级主管部门对下级工作部门的监督和管理。如省级的卫生厅对市级和县级卫生局的监督和管理。,专门监督是政府内部专门设立具有专门监督职能的结构对所有部门的行政工作以及公务员的行政行为实行专业性分工的监督。包括对人事管理的行政监察和对财务管理的审计监察。,行政监察：我国的行政监察机构包括国家监察部、监察部派出机构、地方行政监察机关。职权：检察权、调查权、建议权、行政处理权。审计监察：政府审计是由政府审计机关依法进行的审计，在我国一般称为国家审计。1983年成立的中华人民共和国审计署，由国务院总理直接领导，依法独立行使审计检察