试论公共管理中的公众参与机制构建的路径

试论公共管理中的公众参与机制构建的路径论公共管理中的公众参与发布时间:2014-05-19来源:毕业论文网摘要：公共管理整体水平的提高是我国社会发展的必然要求，而公众参与是提升公共管理效能的关键环节。研究、分析公众参与在公共管理中的现状及存在的问题，并寻求不断提高公众参与程度的有效途径，是提升公共管理效能的重要手段。关键词：公共管理; 公众参与; 公共政策公众参与是现代公共管理的基础，公众参与的广泛性、深刻性和科学性同社会公共管理的有效性是成正比的。近年来，我国公众参与社会生活的基础在不断扩大，公众的参与热情逐日高涨。如何推动有序的公众参与成为学界、政界共同关注的一个热点。公众参与意味着社会成员对社会责任的分担和成果的共享，它使每一个社会成员都有机会向政府表达意见，以维护自己的利益，都有机会为谋取社会共同利益而施展和贡献自己的才能。一、公众参与公共管理的必要性分析广泛的公众参与，是搞好公共管理的重要方法和基础。以人为本的现代公共管理的任何一项活动都离不开社会成员的积极参与。这是因为:1. 公众参与是公共管理发展的内在动力。公共管理是一项造福于广大社会成员的系统工程，其根本目的在于社会和人的全面发展，即通过整合社会资源、强化社会功能、增强社会活力等活动，使社会成员与社会之间建立起协调发展、和谐有序的平衡关系。要达到这一目的，就离不开社会成员积极而富有成效的参与。在以人为本 的社会发展理念蔚然成风的今天，公众广泛主动参与公共管理、共享资源、共建家园，已成为新世纪公共管理改革和实现社会现代化的深层动力。动员社会成员的直接参与，发挥社会成员的主动精神，是保证公共管理目标实现的持久动力。2. 公众参与是公共管理科学性的必然要求。为社会成员提供参与机会是公共管理的重要功能之一。强调社会成员参与公共管理，意味着社会成员不仅是公共管理的对象，同时也是公共管理的积极行动者; 不应把社会成员当作公共管理被动的接受者，而应向他们提供参与公共管理的各种机会; 不应只让社会成员仅仅了解公共管理的结果，而应让他们参与公共政策的制定、实施、监督的全过程。只有社会成员的广泛参与，才能培养起现代公民应有的社会意识，形成有效的公共管理组织结构和运作机制，切实发挥好公共管理所固有的各项功能。3. 公众参与公共管理程度的不断提高，是现代公共管理发展的总体趋势。在现代社会生活中，社会成员积极参与公共管理事务和活动已变得越来越重要，它是公共管理的基本原则和方法。在实践中，虽然各国公共管理的侧重点有所不同，但也存在着一致性的地方，即都倡导参与、分享 这一社会发展的基本精神。也就是说，通过公共管理中公众参与机制的建设，形成一种公众自主、积极参与的精神，实现公共管理的目标，从而享受共同创造的成果。4. 公众参与是社会成员履行义务、承担责任、寻求利益保障的有效途径。公众参与反映了社会成员与社会之间的权利、义务和责任关系。社会是一个复杂的系统整体，在这一系统内，社会成员之间的权利和义务是统一的，平等分享社会发展成果的同时必须承担相应的责任。公众参与的过程既是分享权利的过程，也是履行义务的过程，每一个社会成员，无论是成员个体，还是作为组织的单位，都有义务承担起自己应负的责任，为社会建设出一份力量、尽一份责任。从行动目标上看，公众参与是为了促进社会与人的共同发展。通过社会成员的广泛参与，以人为本建设社会，可以不断满足成员在物质、文化、精神、环境等方面的要求。因为，在一个社会中，只有社会成员自己才最了解自身的现实需求，也只有通过协商和争取才能平衡各自的利益关系，维护其共同的价值观念和利益追求。毫无疑问，社会公众的积极参与将在未来的公共管理中占据主导地位，成为影响公共管理发展方向的重要因素。二、公众参与公共管理的现状及原因分析社会成员自愿参与公共事务管理的程度，是社会开明程度、健全水平和活力效度的综合反映。近年来，公众参与已得到愈来愈多的人的接受与支持，形成了前所未有的全新格局。但不可否认的是，我国公众参与的总体水平较低，公众参与公共管理事务的广度和深度都还不够，基本上还处于决策后实施阶段的参与，即属于较低层次的参与，与公共管理的发展、构建和谐社会的客观需要不相适应。具体表现在以下方面:1. 公众参与的普遍性不足，参与的广度与深度均有限，而且参与效果欠佳。目前，真正出于自主意识自愿参与的公众参与行为很少，一般都具有随大流的从众性。实践中，相当一部分社会成员的公众参与意识比较薄弱。同时，我国原有的公共资源配置机制对一般公众利益并无直接影响，无形之中培养了 与我无关 的思想，大多数人只意识到自身是公共管理的对象，却没有意识到自身也是公共管理主体中不可或缺的一部分，缺乏公民责任感。与此同时，公众参与的内容缺乏深度和广度,导致参与效果十分有限。就当前而言，公众参与的效果几乎完全取决于掌握公共管理权限的主政者的价值取向和综合素质。公共政策能不能反映或能在多大程度上反映社会成员的利益诉求，社会成员无从知晓，更无法落实及进行有效的监督。再加上社会成员的力量有限，公众参与还比较多地属于自发的个人行为，对公共管理政策制定、决策的价值取向及其具体贯彻实施的影响力轻微。2. 公众参与的制度化渠道不够畅通，随意性很强，特别是缺乏可操作的程序规范。我国的基本社会制度为公众参与提供了根本保证，但关于规划参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施的制度却不够健全，普遍缺乏社会公众参与的制度规范，谁来参与(参与的主体)、参与什么 (参与的内容) 和怎样参与 (即参与的途径或者参与的形式是什么) 均没有相关的规范和条例加以明确规定，致使许多公众参与以非制度化的形式出现。3. 公众参与的能力不足。由于受到社会成员的自身素质，对资讯的掌握程度、理解程度及对政策目标实现的可能性和途径的认识等诸多因素的影响，使得现实中公众参与的能力与参与要求不相符合，参与效率低微。此外，一些政府官员的官僚主义思想也不利于公众参与的正常发展。4. 公众参与成本偏高。公众参与社会公共事务需要付出一定的时间、精力、体力和金钱，同时还可能要放弃一些机会或闲暇，这些构成了公众参与社会公共事务的成本。虽然也有不计成本、热心公益、无私奉献的人，但大多数人在决定是否参与社会公共事务之前都会有意无意地考虑成本问题。事实上，目前公众参与程度偏低的重要原因之一就在于公众参与成本偏高。上述状况之所以会存在，除了公众参与意愿受到其个人背景、个人性格特征等因素的影响之外，还受到更为复杂的社会因素的影响。具体包括: 一是社会成员所处的社会环境因素的影响。目前社会成员之间普遍缺乏沟通的客观环境，而社会环境的影响力在一定程度上远远高于个人生活背景的影响力。二是由于事不关己高高挂起、少管闲事的价值观念的盛行，使得一些社会成员对公共管理并不寄予厚望，同时也缺乏社会责任感。三是政府行政权力过于强大，即使在市场经济发展到一定阶段的今天，这种状况仍然未发生根本性的动摇，这便促使公众对政府机构产生长期依赖心理，导致公众参与的观念非常淡薄。四是陈旧的工作形式和内容，使公众个性化、多元化的需求在公共管理过程中无法得到充分满足，因而在客观上也造成公众参与公共事务管理不多的结果。三、促进公众参与公共管理的若干对策要充分发挥公众参与在公共管理中的作用，必须大力培育公众参与意识，鼓励公众参与立法，架设公众参与公共事务的桥梁和提高公众参与公共事务的成本收益率。1. 培育公众的参与意识。首先要让公众知道自己有权参与公共事务，这是在合法地履行自己的参与性权利。在传统计划经济体制下，公众基本不参与公共事务，即使在响应党和政府的号召参与特定公益性活动时，往往也认为自己是在尽义务而不是在履行权利，因此，我国公众普遍缺乏公众参与意识，大都不能主动参与公共事务。为了适应构建和谐社会的需要，可以倡导公众参与文化，增强公众参与意识，让每一个人都认识到参与公共事务既是自己的义务，更是自己的权利，使公众把参与公共事务当成为一种习惯。总体而言，公众参与公共事务侧重于履行权利,例如公众有权要求政府维护公共安全、支持基础教育、保障充分就业、完善基础设施和提供社会保障,有权检举破坏环境的单位和个人。但与此同时，公众参与公共事务也往往表现为履行义务，例如公众有义务保护环境卫生。培育公众参与意识，不仅要提高公众的权利意识，也要增强公众的义务观念。2. 鼓励公众参与立法。依法治国、依法行政的大背景下，公众可以通过参与立法来促进那些有利于维护公众利益和保障公众对社会公共事务的参与权的法律条文出台。立法过程实际上是对 权力资源 和权利资源 进行制度化配置的过程。在这个过程中，只有各个利益主体都有机会充分参与博弈，才能制定出平衡各方利益的法律。只有立法民主化，允许公众参与立法过程，才有可能避免制定出来的法律过度保护起草人的利益而忽视公众的利益。2000年开始施行的!中华人民共和国立法法赋予了公众参与立法的部分权利，确立了立法工作由封闭立法 向 开门立法 转型的方向。立法不再是立法机关内部的事情，包括国家机关、社会团体、企事业组织、专家、公民在内的广义上的公众都可以在一定程度上参与立法活动。从全国层面来看，公民作为一般意义上的公众，可以参与的立法范围仍然比较有限，主要是参与行政法规而非法律案的起草过程。从地方层面来看，自!中华人民共和国立法法颁布实施以来，公众参与地方立法取得了比较明显的进展，立法论证会、听证会等公众参与地方立法的形式已经开始被广泛采用。在立法实践中，公众参与立法的渠道比较多，可以参加征求意见的讨论，可以向立法机关提交立法建议，可以在媒体公开发表意见，也可以向人大代表提出建议。3. 架设公众参与公共事务的桥梁。民间组织(NGO ) 是公众参与公共事务的重要桥梁和纽带。20世纪90年代末以来，我国民办非企业单位从无到有，逐年增加。截至2007年底，全国登记注册的民间组织共有38. 7万个， 1 考虑到2007年末全国总人口为13219万人，我国每十万人口约拥有29. 29个民间组织。相比之下，西方发达国家的社团密度远远高于我国。例如，德国每十万人口的社团数量已从1960年的160个增加到1990年的475个，瑞典则创建了一个每十万人口就有2300个社团的稠密的社会网络。 2 总体来看，包括那些获准登记成立的民间组织在内，我国民间组织大都处于边缘化 的生存状态。要充分发挥民间组织桥梁和纽带作用,民间组织就要从边缘 进入 主流 ，这一方面需要政府的支持。另一方面，民间组织也要加强自身的能力建设和诚信建设，通过提升自身的社会公信力来获得公众的认可和支持。4. 提高公众参与公共事务的成本收益率。虽然有一部分理想化的公众在参与公共事务时只重参与、不重结果，也不太考虑个人的利害得失，但大多数公众在参与公共事务时都符合理性人 的假设，在决定是否参与、如何参与和参与到什么程度之前，他们往往要对参与行为进行成本收益分析，良好的成本收益率能有效地激励他们保持持续的参与热情。一般来说，公