农村社区建设的客观要求和要防止的几个偏误

农村社区建设的客观要求和要防止的几个偏误摘要农村社区是农村居民的生活共同体，建设农村社区必须从国情和农村的实际状况出发，脱离了农村社区建设的客观要求，就会出现工作偏误。现阶段农村社区建设的客观要求主要表现在：政府是主导力量，社区建设模式多样化，改善基础设施和公共服务体系是重点，尊重农民的权利和意愿等方面。推进农村社区建设，必须遵从其客观要求，努力防止政府角色错位，“一刀切”和急躁冒进现象，增加农民负担，忽视农民主体地位等偏误。关键词农村社区建设，客观要求，偏误中图分类号C916文献标识码A文章编号1004-4175（2013）01-0106-03自2006年民政部在全国开展农村社区建设实验工作至今已经历时6年，各地纷纷摸索出一些工作经验，形成了各具特色的农村社区建设模式，但是在推行社区建设的过程中也存在不少问题。明确现阶段农村社区建设的客观要求，有利于防止和纠正工作中的偏误，不断完善体制创新和组织创新过程，开创农村社区建设的新局面。现阶段我国农村社区建设的客观要求主要表现在以下几个方面：（一）政府是主导力量。我国从2006年开始的农村社区建设实验工作，是国家民政部门牵头、多部门协作共同参与的政府行为。这项工作包含了国家多层次的政策目标，是一种自上而下的政策过程，因此在农村社区建设中，政府是主导力量。、国务院办公厅为此专门下发文件，明确由国家民政部牵头，公安部、建设部、农业部等部门参与，共同抓好城乡和谐社区建设工作，各级地方政府按照中央文件精神要求，部署本地区的农村社区建设工作。据华中师范大学中国农村问题研究中心调研数据显示，省、市政府制定农村社区相关政策的达到84.38%，县级政府制定政策的达到77.44%，由此说明，规划和宣传农村社区建设是省、市政府的工作重点，执行上级政策和参与社区实践则是县乡一级政府的工作重点。1各级政府不断加大对农村社区建设的投入力度，将农村社区建设专项资金列入年度财政预算，确保农村社区建设的资金投入，为改善社区基础设施条件、增加公共服务资源起到了决定性作用。为提高政府主导能力，县乡两级政府在社区规划设计、土地流转以及安置补偿等方面发挥了重要作用，通过舆论宣传，使农民了解新型农村社区建设和自身利益的密切关系，并能积极参与新型农村社区建设。因此，从现阶段的实际情况来看，政府不仅是农村社区建设的倡导者、规划者，而且是农村社区建设的具体推动者和投入者。（二）社区建设模式多样化。我国幅员辽阔、各地自然条件和经济社会发展水平差异较大，比如东部农村与中西部农村之间、城中村与远离城市的乡村之间、同一地区的村与村之间等，这种客观上的不平衡性要求在农村社区建设中必须走模式多样化的道路。目前，在农村社区建设过程中已经呈现出模式多样化的态势：从社区的建置和边界来看，主要形成了“一村一社区”模式、“多村一社区”模式、“一村多社区”模式和“合村并庄建社区”模式；从城市化影响的角度看，主要形成了“城郊型社区”模式、“集镇型社区”模式和“村落型社区”模式；从内部治理结构看，可以分为“村委会治理”模式、“村社合一”模式、“村企主导”模式、“联村建设”模式；而在农村经济较发达的地区，比如浙江省，则形成了突出城乡一体化规划与建设、突出改革农村基层管理体制、突出构建社区服务体系、突出组织村民志愿服务等四种农村社区建设实验模式。这种农村社区模式多样化的状况，一方面反映了我国农村经济社会发展不平衡的现状，同时也是从实际出发、因地制宜、分类推进工作要求的具体落实，对于改善农村环境、提高农民生活水平起到了积极作用。（三）改善基础设施和公共服务体系是重点。从2004年2009年，连续6年中央一号文件都提出要重点加强农村基础设施建设，不断加大对农业基础设施建设的投资力度。但是与城市相比，农村的基础设施建设整体水平仍然较低，在一些地区，行路难、用电难、饮水难的问题十分突出，精神文化设施就更为少见。基础设施不完善，农业生产受影响，农民收入状况自然也受影响，农民的生活质量难以提高。改革开放以来，农村之所以难以留住人才、留住资金，甚至难以留住强壮劳动力，与农村基础设施长期欠账有直接关系。农村社区建设的目标是形成物质与精神相融合的生活共同体，落后的基础设施条件难以承载这样的目标要求。因此，把改善农村基础设施状况作为重点是建设好农村社区的客观要求。此外，完善公共服务体系也是农村社区建设的重点。党的十六大以来，中央高度重视城乡统筹发展问题，投入大量资金，加大对农村公共服务产品的扶持力度，农村公共服务体系建设取得了明显成效，改善了农村缺少公共服务的状况。2011年国民经济和社会发展统计公报显示，有5313.5万农村居民得到政府最低生活保障，552万农村居民得到政府五保救济，救助农村医疗困难群众1558.1万人次；资助4544.3万农村困难群众参加新型农村合作医疗。但是从公共产品的供给来看，农村的公共服务体系还不够完善，质量水平不够高，社会福利性质的公共产品均等化的目标远未实现。公共产品的供给水平和质量涉及到一个群体的国民待遇问题，体现着社会的公平正义和民众的福利，因此，现阶段农村社区建设一个最突出的客观要求就是要把落实公共服务均等化作为农村社区建设的重点优先发展，通过社区建设，使农村居民在医疗、卫生、教育、社保等公共服务上享有与城市居民同样的待遇。（四）尊重农民的权利和意愿。改革开放以来，随着社会的进步，特别是农民流动性的增强和社会信息化的发展，农民的自主意识不断得到加强。据统计，2011年全国有2.5亿农民工，其中有1.5亿是在外地打工，这种职业变化和流动性的增强开阔了农民的视野，作为长年在城市打工的“准市民”，他们在思想观念、价值判断、物质文化需求等方面已经发生了很大的变化；同时，国家每年投入巨资扶持农村的职业教育，新一代农村劳动力受教育水平和文化素质普遍得到提高，农民的社会资本结构发生了变化，传统的农民主要是靠乡缘、血缘构建自己的社会资本，而新生代的农村居民已经开始转向靠知识、技术、职业建构自己的社会资本，为提高自身的自主意识奠定了基础。“农民理性与工商业社会的优质要素结合可以形成叠加优势，与此同时，它们二者中的劣质要素的结合也可能产生叠加劣势。”2农民权利意识的增强，一方面为农村社区建设提供了人才、智力的支持，另一方面也强化了其维护自身利益甚至最大化追求自身利益的能力，对农村社区治理结构变革提出了新的挑战，因此，在维护公共利益与尊重农民个体利益之间寻找恰当的契合点是治理农村社区的客观要求。在农村社区建设中，必须以客观现实为依据，遵从社区建设的客观要求，积极稳妥地推进社区建设的各项具体工作，主要应注意以下几方面的偏误：一是防止政府角色错位。政府是现阶段农村社区建设的主导力量，这不仅因为政府是农村社区建设的发动者、推动者、领导者和监督者，同时也因为政府具有公共权力，掌握着公共资源的调配权，是农村社区建设的主要投入者。这种政府与社会之间的关系特点很容易形成强政府-弱社会的运作框架，造成“过度行政”或“政府错位”现象。从本质上讲，农村社区建设是党和国家从统筹城乡发展和解决“三农”问题战略高度部署的国家政策，目的就是要建立没有城乡差距的生活共同体，从中央到地方在各类政策文件中也都强调要防止政府“错位”现象，但是在实际工作中，这种现象时有发生。比如，2008年国土资源部城乡建设用地增减挂钩试点管理办法规定，地方政府新增城镇建设用地不得超过农村退出的宅基地面积。这就是说，如果农村不退出宅基地，城市就不能增加建设用地，靠土地供养财政的地方政府将会捉襟见肘，因此一些地方政府在落实农村社区建设任务的过程中，利用政策导向和信息不对称，在其他条件不具备的情况下大包大揽，急于合村并庄，大搞圈地盖楼，进一步延续了靠土地和基建拉动经济、支撑财政的施政路径，其结果就是损害了农民利益，制造了虚假政绩，影响了党和政府的形象。预防政府“错位”，关键是要将党的惠农政策落到实处，将农村社区建设的目标、方式、措施回归到中央精神上来，摆正角色，约束过度行政行为和以城市为本位的发展思路，真正从解决“三农”问题、推动城乡统筹发展的高度推行农村社区建设。二是防止“一刀切”和急躁冒进现象。我国农村经济发展的不均衡性，决定了农村社区建设在速度、模式、规模上不能搞“一刀切”。离开了一定的物质基础，农村社区的系统化工程就无法运行，因此在现阶段，并不是所有农村都能够转型建设农村社区，国家民政部也是在经济条件好的农村地区进行社区建设实验，落后地区如何建设农村社区至今还在探索之中。但是在实际工作中，一些地方不顾实际条件，好大喜功、追求政绩，简单地将农村社区建设当作合村并庄、让农民住上高楼，引起了农民的反感，造成了新的不稳定因素。比如，在经济较为落后的农村地区，生产方式还没有形成规模经营和机械化水平，农民习惯于自给自足的种菜养畜，但强制性地住进有电梯的高层楼房之后，生产工具和农产品的存放问题、自给自足的吃菜、养畜问题都难以解决，不仅在生活习惯上不能适应，而且也会增加生活成本，因此他们并不拥护农村社区建设。预防这种现象，政府必须树立正确的政绩观，不能片面追求政绩、搞形式主义和“一刀切”，而应该从实际出发，因地制宜，根据农村的经济水平、生产方式特点、农民的生活习惯等，选择合适的速度、方式和规模分类分层次推进农村社区建设。在条件不成熟的情况下，应以改善农村的基础设施条件、提高农民享有的公共服务水平为重点，而不是急躁冒进搞形式上的社区建设。三是防止增加农民负担。政府投入是农村社区建设的主渠道，尤其是在现阶段，农村基础设施条件差，公共服务水平低，很难吸引社会资金的投入，政府更应该责无旁贷地加大对基础设施和基本公共服务的投入。但是在实践中，有些地方政府为了集约资源，把周边几十个村归并为一个中心村，虽然农民的居住地集中了，但是生产内容、生产方式以及生活方式并没有任何改变。农民种地的距离加大，时间成本增加；买楼房、装修的开支也增加；不能自给自足种菜养畜，还要交物业费，生活成本也增加；特别是邻里之间的交往减少，精神成本加大。以上这些实际上增加了农民负担，得不到农民的认同。在筹资渠道上，由于农村社区的一些公共服务项目被当作“准公共产品”，一些地方总是想方设法让农民“分担”一些基本建设、基础设施、公共服务等方面的投入压力，这是变相增加农民负担。从根本上讲，现阶段建设农村社区必须强调政府投入的主渠道作用，等条件成熟以后，再采用政策引导的方法吸引民间资本参与农村社区建设。在未来阶段的社区建设中，民间资本不愿意做的投资，政府还必须做，只要是民间资本能做的事情，政府没有必要与其争着做，而应在市场经济已经有所发展的基础上，吸引民间资本去做。3因此现阶段必须明确的是，政府是农村社区建设投入的主渠道，不能较多采用市场化的方式变相增加农民负担，更不能用摊派、集资等方式直接增加农民负担，否则建设农村社区的惠农政策即使目标很美好，也很难得到农民的认同。四是防止忽视农民的主体地位。现阶段农民的权利意识提升，维权能力增强，因此在新型农村社区建设过程中，必须处理好政府主导与农民主体的关系，实现政府行政管理与社区自我管理的有效衔接而不是无序脱节，推动政府依法行政与社区依法自治的良性互动而不是相互排斥。一方面，要发挥政府的主导作用，正确宣讲和实施国家政策，利用行政的、经济的甚至法律的手段推进国家政策的落实，转变政府的社会管理和公共服务职能，引导教育、卫生、文化、体育、科技、法律、社会治安、社会救助、社会福利、社会保险等公共服务进入农村社区，在服务中实施管理，在管理中体现服务。另一方面，要特别重视农民的权利和利益，尊重农民的自主意愿，积极适应农村社会结构和利益格局