公共管理学第一章

李保平主讲,公共管理学,第1章绪论,公共管理学的变迁什么是公共管理什么是公共管理学,1.1公共管理学的变迁,公共管理学的发展经历了三个阶段，即传统公共行政学、新公共行政学、新公共管理学。1.1.1传统公共行政学传统公共行政学的产生背景行政国家的出现：行政机构及人员规模扩张，与立法、司法相比较地位上升。,文官制度的改革：针对政党分肥制，建立中立的文官制与功绩制。多种学科的发展：政治学、经济学、法学、财政学，特别是管理学，为行政学创造了理论条件。专业教育的需求：行政改革需要职业、专业人员，刺激职业教育与高等教育对行政学的需求。,传统公共行政学的理论基础传统公共行政学奠定在三个理论基础之上：一是由伍德罗威尔逊提出并由古德诺系统化的“政治与行政二分”理论；二是马克斯韦伯提出的“官僚制”理论；三是弗雷德里克泰勒代表的“科学管理”理论。三个理论围绕的核心主题或解决的主要矛盾：就是如何提高行政（工作）效率。,政治与行政二分理论通过“行政的非政治化”，实现行政效率。政治与行政二分的思想内涵1.政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程；2.行政研究应以管理为基础而不是以法律为基础；,3.关于“行政”的科学研究可以遵循类似于物理学的普遍原则，行政研究可由艺术转变为一门科学；4.行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。,怎样分离政治与行政：（1）一个运作良好的政府有两大支柱：强有力的政治官员和高效精干的公务员。政治官员实行统治，公务员执行他们的命令。（2）政治官员在政治领域中依靠其政治能力以竞争方式当选，公务员则在行政领域里依靠其组织管理能力以竞聘的方式获聘。,（3）政治官员应由全体选民或与其政治地位相当的人进行评价，公务员应由其政治监督者或行政组织中的同僚予以评价。（4）政治职位的任期有限制，公务员职位的任期没有限制。（5）政治官员和公务员的分离应通过宪法和法律予以制度化，严格禁止两者同时兼任和交换位置。,政治与行政二分的理论，为公共行政学奠定了思想基础，在总体上突出了行政活动和行政研究领域的独立性问题，并直接表达了政治与行政二分的目的性是提高行政效率。但是，行政系统应该如何组织才能保证行政效率，却是韦伯提出的“科层制”来解决的，即“行政组织的非人格化”。,科层制（官僚制）理论通过追求“行政的非人格化”，实现行政效率。韦伯提出现代组织的“理想型”（在这里，“理想的”并不是指最希望的东西，而是指科层组织的一种纯粹形式）科层制，从而奠定了现代组织理论的基础。韦伯的科层制理论与他的社会行为类型和权威类型的划分是密切相关的，可以说是理解科层制的前提条件。,社会行为类型行为：是指带有行为者所赋加的主观意向的行动。社会行为：根据行为者所赋加的意向而与他人行为有关，并在其过程中针对他人行为的一类行动。,并非任何方式的外向行为都是社会行为；与人接触的任何形式，并非都具有社会的性质；社会行为既不等同于若干人相同的行为，也不等同于受他人影响的行为。,根据社会行为的决定因素不同，社会行为有不同类型：传统行为：针对习以为常的刺激，所发生的意向上模糊、根据以往的习惯方式展开的反应。,所有习惯成自然的日常行为都接近这种类型。习惯成自然表明传统行为处于“意向性”取向的行为的边界上，并经常超越了意向行为的范畴。但是，之所以还将其归为社会行为，主要是行为者不同程度和不同意向地自觉保持习惯对自身行为的约束。它既不测算功利，也不追求超功利的理想。它所坚持的是习惯的延续和历史的沿袭。,情感行为：是针对超出日常范围的异常刺激所发生的毫无顾忌的反应。它同样属于社会行为的边界类型，而且经常超越了自觉的“意向”范畴。如果感情决定的行为变成有意识的情感发泄，这一行为就升级了：在绝大多数情况下，它正处于向“价值理性”或者目的理性行为，或者同时向这两者转化的过程中。,如果一个人的行为是为了满足当时的报复欲望，或者当时的享受欲望、当时的献身欲望、当时的单独祈祷欲望，或者排遣当时情绪的欲望（不管是粗暴的方式，还是以细腻的方式），他的行动就是感情行为。,价值理性行为：是行为者无视可以预见的后果，而仅仅为了实现自己对义务、尊严、美、宗教训示、崇敬或者任何其他一种“事物”重要性的信念而采取的行为。价值理性行为总是行为者按照他认为是向自己提出的“信条”或“要求”而采取的行为。它是超现实、越功利，指向某种不可选择目的的社会行动类型。,目的理性行动：是行为者以目的、手段和附带后果为指向，并同时在手段与目的、目的与附带后果，以及最后在各种可能的目的之间作出合乎理性的权衡，然后据此而采取的行动。特点是目的功利性、手段选择性、操作筹划性、效果检测性。,韦伯认为目的理性行为是社会现代化中最高的理性化形式，所谓现代化也就是目的理性化。,权威类型权威是社会行为的控制方式，它与权力密切相关。权力是不管他人是否反对，而贯彻自己意志的能力；权威则是对这种贯彻意志能力的认同。传统权威：是依靠“人们对古老传统的神圣性以及实施权威者合法地位的牢固的信念”的社会控制形式。包括老年人统治、族长制和世袭制三种表现形式。,感召权威：是以领袖人物的非凡才能为根据行使政治权力的社会控制形式。感召权威发挥与实现的途径是领袖魅力与群众情感的结合。,法理权威：是以正式法规为基础的社会控制形式，无论是统治者行使权力，还是被统治者者认可权力，都要以法律和规则为依据。表现了规范化、形式化和普遍化，排斥了大量随意性和个别性因素，并由此而获得了社会控制的高效性。,法理权威同目的理性是一致的，它是工业社会或现代社会的产物，它凭借发挥的最典型的社会组织形式或社会管理模式是科层制。科层制或官僚制作为现代组织形态，是与神秘化组织、传统组织相对的。,科层制科层制的内涵：是“办公室”与“统治”两个词的结合。最初指政府官员的统治，后来逐渐以它指称一般的大型组织。是一种分科执掌、分层负责的组织制度。它以“职位”取代了“世袭”。,基本特征：第一，有一个明确的权威等级。第二，在组织的各个层次上，都有成文的规章制度控制着成员的行为。第三，成员是全职的，并拿薪水。,第四，晋升以能力、资历，或者两者的结合为基础。第五，成员在组织内的任务与其在组织外的生活是有差别的。成员的家庭生活与他在工作场所的活动是分开的，并且在物理空间上也是相互分离的。组织成员不拥有他们所调配的物质资源（办公室和桌椅、办公设备等等）。,对科层制的评价：韦伯：从纯技术角度，能够取得最大效率。其精确性、稳定性、纪律性和可靠性胜过其他组织形式。但也存在压抑个性的弊端，科层制类似“铁笼子”。,韦伯之后：贡献：分析组织的起点，管理大型组织的有效方法；有认真、精确、程序、有效的特征。缺陷：忽视了组织内部的非正式关系，导致主动性、责任心不足；固守原则与程序，使组织与外部环境关系紧张；压制民主，造成社会缺乏活力。结果就是红图章、低效率、浪费、专横。,科学管理理论泰勒作为科学管理运动的主要推动者，确立了新的管理效率观。1911年发表科学管理原理标志着管理科学的诞生。在“经济人”假设的前提下，他认为管理就是“确切地了解你希望工人干些什么，然后设法使他们用最好、最节约的方法完成它”，以使“每个人发挥他的最大的效能和获得最多的财富”。,新型管理效率观的基本原则建立一种严格的科学方法；对工人进行科学地挑选和训练；加强管理部门和工人之间的友好合作；在工人与管理者之间明确划分工作与责任。,新型效率观对传统公共行政学的重要影响“计划与执行分离”、“职能管理”、“命令统一”、和“例外原则”。新型效率观的缺陷或局限性过分注重机械效率，忽视社会效益；过分注重组织的静态考察，忽视组织的动态分析；过分注重人的物质利益，忽视精神因素的作用。,传统公共行政学的核心思想（教材第3页）人与职位分离；规章制度导向；等级组织结构；手段目标分离；激励机制相异。,传统公共行政学的历史局限行政学者罗伯特达尔和沃尔多都曾指出，威尔逊提出的“政治与行政二分”实际上是做不到的，一个不含任何价值判断的公共行政只是一个神话而已。学者们也认为，由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特点，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。学者们进一步认为，把组织成员视为流水线上的机器，仅重视物质需要而忽视精神需求，曲解了人性。,1.1.2新公共行政学西方学者对传统公共行政学的批判代表人物主要是达尔、西蒙（见教材第6-7页）新公共行政学的核心思想西蒙的总结与概括（见教材第3页）新公共行政学的历史局限提出许多观念与概念，却缺乏内在逻辑阐述；确立公平、民主的价值观，但缺乏与实践统一的理论体系，导致其影响力比较低。,1.1.3新公共管理学新公共管理学产生的背景传统公共行政学日益凸现的内在理论缺陷,行政学者罗伯特达尔和沃尔多都曾指出，威尔逊提出的“政治与行政二分”实际上是做不到的，一个不含任何价值判断的公共行政只是一个神话而已。学者们也认为，由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特点，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。,传统公共行政学在实践中受对广泛的抨击政府“规模”过于庞大，浪费了过多的紧缺资源；政府本身介入的活动过多；官僚制造成工作没有起色和效率低下；“新公共管理”运动的兴起，正在以实际行动冲击着传统的公共行政。,经济理论的变革对传统公共行政模式提出严峻的挑战凯恩斯主义主张，政府这只“看得见的手”对社会生活实行全面干预。强调自由主义和市场取向的公共选择理论异军突起，用经济学的行为假设和方法，研究了当国家干预不能提高经济效率或收入分配不公平时所产生的政府失灵问题。,知识经济以及由此引发的经济全球化的加速，使政府面临更加严峻的“效能”和“合法性”竞争全球经济一体化程度的日益提高，使全球性的“政府效能”横向竞争的时代成为现实，全球性“政府效能”和“政府合法性”竞争的结果，必然使那些对社会的要求与愿望反应迟钝或不愿作出反应的政府面临权威危机、信任危机和合法性危机。为迎接这一挑战，对政府治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑，无疑将成为各国政府明智的选择。,新公共管理学的理论基础经济学、政治学、管理学等学科，及边缘性、跨学科的综合性学科。其中更加重要的是：新政治经济学新制度经济学公共物品理论委托代理理论,新公共管理学的主要特征（教材第9-10页）新公共管理学的历史局限（教材第11页）,1.2什么是公共管理,1.2.1公共与管理什么是公共？古希腊语的词义：一是强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益，同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志；二是人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的状态。,汉语的词义：1.公有的、公用的史记张释之冯唐列传：“释之曰：法者天子所与天下公共也。今法如此而更重之，是法不信於民也。”司马贞索隐引小颜曰：“公，谓不私也。”二十年目睹之怪现状第四七回：“那刘省帅向来最恨的是吃鸦片烟，这是那一班中兴名将公共的脾气。”2.公众的唐罗隐谗书丹商非不肖：“盖陶唐欲推大器於公共，故先以不肖之名废之。”3.共同的宋苏辙论御试策题札子之二：“臣愿陛下明诏，臣等公共商议，见其可而后行，审其失而后罢。”公共是指可以同时供许多人使用。也就是指非排他性，即无法阻止某个人使用。,学者关于“公共”的解释理论层面：主权、合法性、福利等经验层面：公众、公有制、共同等行为层面：教育、文化、卫生等,公共管理学的“公共”内涵：一是主体，与私人管理相区别，表明公共管理的主体是公共部门而不是私人企业或私人机构；二是目的，明确公共管理活动的目的和责任，是为了满足社会的共同需要，而不是一般的个别需要；三是参与，强调公众的参与性，即支持、约束和监督。,什么是管理？汉语词义的两种解释一种认为，管理可以简单地理解为“管辖”和“处理”，即对管辖范围内的人员及财物进行安排和配置。它主要强调管理应局限在你管辖的范围之内，是特定范围和特定组织的具体活动。,另一种认为，管为约束，无约束则无管理；理为梳理，与约束相辅相成。“管”从竹从官，竹是管状物，具有约束物体的功能；官代表权力，管理总是与权力密不可分。“理”有通的意思，如“理气”，引申为有序，如“条理”。管理就是在约束（控制、制约）的基础上，对被管理对象进行梳理并使之有序的行为。它主要强调管理的控制、约束和权力。,综合汉语的两种解释：在权限范围内，对事物进行控制、疏理或整理的行为。,英语词义的两种解释：牛津英语词典：通过自己的行动引导、控制事务的过程、照料或看管。韦伯斯特词典：引导或监督商业一类的事务，特别是指商业活动项目中的计划、组织、协调、指引、控制等执行功能以对结果负责，为达到目的而明智地使用各种手段。,西方学者的定义：亨利法约尔：管理就是计划、组织、指挥、协调和控制。（强调管理的职能）约瑟夫梅西：管理就是通过其他人来完成工作。（强调管理不能事必躬亲）詹姆斯唐纳利：管理是由一个或更多的人来协调他人活动，以便收到个人单独活动所不能收到的效果而进行的各种活动。（强调管理的实质是协调，追求112的协同效应）,赫伯特A西蒙：管理就是决策。（强调决策在管理中的作用）哈罗德孔茨：管理就是设计并保持一种良好环境，使人在集体中能高效率地完成既定目标的过程。（强调管理的环境）彼得F德鲁克：管理是一种以绩效责任为基础的专业职能。（强调管理的绩效责任）,从管理活动的构成要素看，管理应该包括主体、客体、目的、职能、环境五个方面：管理主体，即谁来进行管理；管理客体，即管理什么对象；管理目的，即为何进行管理；管理职能，即如何进行管理；管理环境，即达到目的的条件。,管理是指管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等的社会活动。,管理的类型,公共管理：以公共组织为依托，运用公共权力，为有效实现公共利益而进行的管理活动。,工商管理：以企业组织（私人组织）为依托，以盈利为目的而进行的管理活动。,1.2.2公共管理与工商管理联系：是一般管理活动的具体类型。都需要制定管理目标，实施方案，监控和评估执行进程；都要对人力资源、财政资源、信息资源等内部资源进行整合以实现管理目标；都要处理与外部环境的关系；管理的方法和技术也有类同。,区别：管理的目标不同公共管理的主体是公共组织或公共部门，私人管理的主体是私人组织或私人部门，他们追求的目标各异，公共管理追求公共利益，私人管理追求私人利益，这种目标的区别是判断管理类型本质的惟一尺度。,管理的对象不同私人管理局限于本组织内部，对象单一、确定，管理较为简单和清晰；公共管理不仅针对公共部门自身，也涉及私人部门，更是涉及某一类公共事务，这需要在同类组织之间，以及不同类型组织之间的协调，增加了不确定性、复杂程度与难度。,管理的理性不同私人管理追求私人利益的总体目标，决定其理性特征是经济理性，即以股东利益或企业利润最大化，社会责任（环境保护、社会公正、慈善捐赠）是次要的；,公共管理追求公共利益目标，而公共利益是复杂多样的，而且一些二级目标之间又是矛盾冲突的，这决定公共部门的理性特征是多元理性，即在各种利益需要及目标之间寻求动态均衡，体现公共利益。,管理的方式不同有些公共领域的管理，如交通、禁毒、环境资源、社会风气、公共卫生、能源研究与开发、教育与科学研究等等管理不适于采取市场机制；对一些公共部门人员的激励，如公务员工资与奖金和绩效之间也并非完全挂勾，而是在工资与奖金之外，辅之以其它的因素或责任机制。,管理的环境不同首先，私人管理面对激烈的市场竞争环境，而公共管理（特别是政府与公共企业)则处于相对宽松的垄断或不完全垄断环境，因此，私人管理节约成本，有强烈的改进管理现状的动力；相对来说，政府部门很少考虑成本与收益，改进管理方式的热情不高。,其次，私人管理竞争遵循相似的市场规则，虽然也涉及与政府或其它组织的协调，但更强调赢得市场；而公共管理则面对复杂的政治环境，虽然它也要借用市场力量，但更强调政治价值，即如何得到民众的认可。,管理的权力不同首先，私人管理的权力受到国家法律约束和强制，公共管理的权力也要受到国家法律的约束，但是，由于公共管理在很大程度上贯彻国家意志，有强大的公共权力背景，并且往往代表国家制定法律规则，因此，相对于私人管理的权力具有上位与强制的特征。,其次，私人管理的权力仅存在于组织内部，对外与其它组织只是竞争的关系，而且，这种竞争离不开公共权力的维护，所以，其权力即使运用不当，影响也是有限的，况且还有公共权力的惩罚。而公共权力如果监督不力，出现滥用，其影响广泛、破坏性强。,1.2.3公共管理与公共行政什么是行政？行政的词义：汉语，在古代指把“政务”（实为统治之事）推行开来。牛津英语词典，解释为处理事务、指导或监督执行、运用或引导。,专业词典和教科书，“政策与法律的推行”、“与保持记录相关的活动，文件工作”和“与应用由其他人所决定的规则、程序和政策的相关活动”。,行政的定义：第一，从政治与行政二分角度加以定义。行政是一种执行国家意志并积极实现国家政治目的的活动。如怀特认为：“行政乃是为完成或为实行一个政权机关的政策而采取的一切运作”。,第二，从三权分立角度出发，从政府的组织结构加以定义。行政是一种特殊的管理活动。是三权，即立法、司法、行政中的行政所专有的，区别于立法、司法的活动。如魏落毕认为：“行政是政府组织中行政机关管辖事务的活动”。,第三，从管理的职能角度加以定义。如古立特将行政具体分解为七项职能：计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算。,怀特的行政定义比较准确地概括了行政活动的实质。理解行政概念，注意如下几个问题：公共行政与私人行政的区别；行政与立法和司法活动的区别；广义行政与狭义行政的区别；行政与管理的区别；公共行政与公共管理的区别。,行政与管理的区别联系：语意上二者是近义词，都有治理、控制之义。区别：专业上二者又非同义词。行政本质上包含着遵从指示和服务的含义。管理则首先意味着获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。管理更多表现出主动性、自然属性，而行政更多表现出被动性、政治（社会）属性。,公共管理与公共行政的区别一种观点认为，公共管理只是公共行政的技术手段，并不是新的管理模式。另种观点认为，公共管理不仅是新的技术手段，而且还是具有相对独立价值的管理模式。,我们采用第二种观点，即公共管理是区别于传统公共行政、新公共行政（公共政策分析），具有相对独立价值的公共领域管理模式。,区别的表现主体不同：公共行政的主体是指政府或行政机关；公共管理的主体除政府之外还包括公共企业、非政府组织以及私人企业的公共方面。公共管理的多元主体之间，有明确的权限界定，在相互制约中形成的是网络关系，内含着一些新的关系机制，即通过沟通、协商、说服、启发、互助、互动、契约等渠道，实现共赢。,本位不同：公共行政以“行政（政治）”为本位；公共管理则以“公众（社会）”，甚至是以“顾客”为本位。在处理公共事务方面，公共行政主要侧重于政治性公共事务，或者说，侧重于从政治角度处理公共事务。而公共管理却主要侧重于社会性的公共事务，或者说，是侧重于从社会角度处理公共事务。,思路不同：公共行政强调手段运用的合法性；公共管理强调手段运用的绩效性。公共管理引入私人部门相应的有效管理方式与方法，其中包括引入适度的市场机制、专业化分工、绩效管理、成本核算、合同外包、人力资源等等，,焦点不同：公共行政关注执行过程和内部管理；公共管理关注取得结果和外部管理。公共行政程序繁琐、照章办事、服从上级的权力运行机制，使行政人员关注内部而忽视外部需求。公共管理则首先将关注点放在外部，适度放权，积极应对和满足社会公众需求，把结果而不是过程视为焦点，并强调对结果的个人责任。,作风不同：公共行政程序化、等级化的特点，养成了循规蹈矩、规避风险的作风；公共管理具有民主管理的特征，倡导却是积极创新、挑战危机的作风。,公共管理：以公共组织为依托，运用公共权力，为有效实现公共利益（有效提供公共物品和服务）而进行的更加关注结果与责任的管理活动。,1.3什么是公共管理学,1.3.1公共管理学的定义从研究对象上理解公共管理学，可以如此定义：公共管理学是一门综合运用各种科学知识和方法，对公共管理组织和公共管理过程及其规律进行研究的学科。简单定义，就是一门研究公共组织如何有效地提供公共物品和服务的学问。,这个定义表明，公共管理学：研究作为公共管理核心主体的政府的职能定位，组织结构及其与公共环境的关系；要研究作为公共管理配角的非政府、非营利社会组织的职能定位、组织管理和运行机制问题；,研究如何科学地组织公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等等）；研究如何应用人类所创造的各种科学知识及方法来解决公共事务的管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品。,1.3.2公共管理学的特征对象多样性就研究对象与范围来说，公共管理学并不像传统的公共行政学那样，将自己主要局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上，而是把研究对象扩大到其它政府机关（立法机关和司法机关）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。,基础综合性公共管理学更具跨学科、综合性的特点，传统行政学主要建立在政治学的基础上，尤其是将官僚体制理论和政治行政二分法作为其理论基础；公共管理学的研究者来自广泛的不同学科，他们充分吸收了当代各门科学的理论和方法，特别是更多地依赖于经济学的理论和方法，并日益与工商管理学相融合。因此，它的基础更扎实，并具有更广泛的学科知识框架。,取向外部性公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究，这使得战略管理、公共管理的政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任制这样一些在传统公共行政学中没有的或不被重视的主题成为公共管理学的核心主题。,手段交叉性公共管理学在研究手段上既是实证的（重视经验研究，从经验中汲取知识），又是规范的（提倡研究“应该不应该”的问题，用以规范公共管理行为），因此，案例分析成为公共管理研究的一种核心方法，这就有别于传统公共行政学过多地局限于规范研究，即普遍适用的“行政原则”