清末民初规制法律院校的高等教育政策

清末民初规制法律院校的高等教育政策文化教育清末民初规制法律院校的高等教育政策口王石磊虞思旦张伟内容摘要清末民初的法律教育是中国法制近代化进程中的重要一环在这一特定的历史阶段,新型的法律教育承袭了中国封建社会已有的法律文化和法制思想,继受了近代世界范围内先进的法律制度和教育方法以及人才培养模式具体到法律教育的政策制定,它们是整个法律教育的行动指针一方面直接以高度概括的方式体现了特定时期法律教育的办学定位和主孚思想另一方面又旗帜鲜明地昭示了特定阶段法律教育的教学目标和人才培养取向关键词清末民初高等教育政策法律院校规制作用作者简介王石磊,北京联合大学规划与法规处管理人员,教育学硕士,主要从事高校教育法律管理,法学教育研究虞思旦,北京联合大学规划与法规处副处长,工学硕士,主要从事高校教学管理研究张伟,北京联合大学党校办公室主任,理学硕士,主要从事高校教学管理研究一,清末“试行新政“与新型法律学堂的萌生1清末“试行新政“对法律教育的推动中国传统社会正统教育和科举考试都不重视法学从事法制工作的官吏和书役均为自修或从师受业,这种方式迥异于近代以来以学校为载体而展开的法律教育中国近代法律教育模式的转型肇始于清末“试行新政“时期,这一时期的法律教育虽然仍保留着封建主义教育的目的和性质但也接受了大量西方资产阶级的法学思想,融会了中西法律清末“新政“发生于晚清政府统治的最后十年从1901年1月29日光绪帝颁布上谕,极言积弊之深和改革之迫4月21日又下令成立督办政务处,作为筹划推行“新政“的中枢机构,直到清王朝覆亡在这长达十年的“新政“实施阶段,教育改革是各项改革中进行得最广泛,最深入的一项关于高等教育,清廷于1902年颁行钦定学堂章程,1904年颁行奏定学堂章程,在中国近代建立起了崭新的学校制度在此之前,旧的学校制度只有直系并且还是简单的两级,即儒学和国子监新的学校制度,不但有严谨,完备的直系系统,还有完备的旁系系统,整个学校制度形成一个有机整体1905年12月6日清廷下谕设立学部,为全国专管学堂的机构,使全国的教育行政系统和学制发生了根本改变由于清政府的倡导,新式学堂发展相当迅速,截止I目匝圈圈圃圃社会科学论坛L123I清末民初规制法律院校的高等教育政策文化教育到辛亥革命爆发的1911年,各省共设立高等学堂二十四所,学生4,200余人专门学堂九十二所,学生22,200余人其中法科学校四十七所,学生12,000余人正是在这样的背景形势下,中国近代的专门法学教育开始出现,规模日益扩大2清末新型法律学堂的创设过程清政府从光绪三十一年1905年起推行法政教育,1906年9月,中国近代第一所官办法律学堂京师法律学堂创设次年学部奏设京师法政学堂各省也陆续设立法政学堂1910年始又推广私立法政学堂以培养官僚和律师光绪I十一年七月1905年8月学部议核后开始筹建法律学堂经过一年多的筹备,法律学堂于L906年10月正式开学第二年LOFT,法律学堂由修订法律馆所属改由法部直属,并正式改称“京师法律学堂“,学制定为三年后该校于1912年5月并入北京法政专门学校继京师法律学堂之后学部于光绪三十二年十二月二十日1907年2月2日奏设京师法政学堂,该学堂分预科,本科和别科,另设讲习所后于1910年L2月清宣统二年十一月改定章程,将正科延长为四年,分设政治,法律,经济三门规定法律课程以中国法律为主废止讲习科民国成立后,改名为北京政法专门学堂清光绪三十一年1905年十月二十一日清政府通咨各省设立法政学堂光绪三十二年19O6年五月十六日,学部咨各省添设法政学堂,凡未经设立此项学堂之省,应即一体设立业经设立者,亦应酌量扩充宣统二年1910年四月,学部再次通告,24社会科学论坛一各省扩充法政,法律各学堂这些法政学堂多限招收“已仕人员“,主要是对在职文官进行补课式的法律培训从1910年6月起清廷允许设立专门的私立法政学堂此前,在1904年颁布的奏定学堂章程学务纲要中曾有“私学堂禁专习政治法律“的条文,该禁条至此解除为私立法政学堂的创建开设了道路1910学部更积极推广私立法政学堂,不再限定省会才能设立,此后各地新办了许多私立法政学堂二,民国初年教育政策中关于法律院校的若干规定法律教育自清末兴盛之后,越过辛亥革命,到民国成立后还保持了发展的势头民国初年,法律教育仍然沿着其强大的惯性在运行,不同的是将法政学堂改称为法政专门学校这一时期,虽然制定了学制系统并颁布了法律教育的相关法令但由于当时政治上不稳定,经济上还很落后,加之教育设施,教学人员尚不充分,大学令大学规程专门学校令等学校法令的规定,大多未能实施值得肯定的是民国初年政府改革教育的措施是进步的,诸政府令吸取了西方国家的经验,在学校设置,课程安排等方面都抛弃了封建教育的传统采用了资本主义国家的先进方法,为民国后期的法律教育发展奠定了基础前文提及清末建立新型教育制度,这一新制度的建立为民国以后教育制度的建立,提供了参考模本辛亥革命后,南京临时政府教育部于1912年壬子年9月公布实施学校系统,称为壬子学制后又陆续颁布各种学校法令对该新学制作修改和清末民初规制法律院校的高等教育政策补充,于是在1913年癸丑年综合成一个完整的学校系统,称为壬子癸丑学制规定高等教育是一级,分预科和本科预科三年本科除法科和医科中的药学为三年外,其他文,理,商,农等科均为四年,共计六至七年其上另设大学院,不计年限由于清末各省设立的高等学堂含法政学堂教学程度不齐故此在这一学制中取消各省高等学堂,改设为大学预科附设于各大学为法政,医学,农业等十种学科特设具有高等教育性质,可同大学平行而程度略低的专门学校“壬子癸丑学制“中关于高等教育颁布了三部法令分别是1912年10月24日北京政府教育部公布大学令22条1913年1月12日公布大学规则4章28条1912年L0月22日,北京政府教育部公布专门学校令相应地对大学和专门学校做出了规范性规定大学令和大学规程中对法学教育涵盖的学科进行了如下确定大学分为文,理,法,商,医,农,工七科,将法学教育的科名直接确定为“法科“不再使用“政法科“或“法政科“名称但法科的涵盖面有了扩大即法科内除了仍设政治学和法律学外,又增加了经济学一门,首次出现了法律学与政治学,经济学三门学科并立于法科之内的学科设置除了法科开设法学课程外,大学商科的各个学门中也列有相当比例的法学课程法学课程的内容仍以外国法或比较法为主,课程名称已基本定型专门学校令将专门学校分为法政,医学,药学,农业等十种,是法政专门学校创设之渊源所在法政专门学校为培养法政专门人才,分为三科法律科,政治科和经济科或政治经济科文化教育清末制定的法律学堂章程有允许法律学堂设立别科的规定,但专门学校令将此规定删除因此大量在本科,预科之外设有别科或仅设有别科的法政学校就不符合该规定了为保证改革能平稳过渡,专门学校令得以施行,1912年L1月2日教育部就公布了法政专门学校准暂设别科停止令,特许法律类专门学校可暂设法律别科,政治经济别科即使如此,所有别科生的招取收也需于1915年7月31日一律停止与此同时教育部于同年的11月2日又公布了法政专门学校规程十条,力图统一全国各法政专门学校的办学标准然而部令几若具文,根据当时各省公私立法政学校呈报要求立案的办理情况来看,虽然有的学校能够切实遵令办理但是“因循迁就请以别科毕业稍加补习改为本科“者“亦复不止一处“于是,教育部只得出台新政策,收回对法政专门学校的特许办学令,于1913年L0月18日发布教育部限制法政学校招考别科生令次月,通知各省请各省长官将办理不良的私立法政学堂酌量停办或改为法政讲习所即1913年11月22日教育部咨文通咨各省私立法政专门学校酌量停办或改为讲习所以后又多次通电或咨文各省,要求对各类法政专门学校严格审核O从民国元年开始适应民国需要的法律教育制度逐步形成有关的教育法规也日渐制定出台但此时存在的一个突出问题是高等教育中法政专业占绝对优势学科分布极端不合理1912年全国专科学校学生共计39,633人,而法政科学生为30,808人,占7771914年全国专科学校学生共计31,346人,法政科学生为23,007人,占一社会科学论坛F25清末民初规制法律院校的高等教育政策文化教育7331916年8月至1917年7月,全国共有专门学校65所其中法政科高达32所占492据1918年统计,当时高等院校含专科共77所,其中法政专门学校多达35所到1920年,法政学校学生占全国专科学校学生之总比例,仍达62以上不仅国立,公立法政大学数量不断增多,而且私立的法政大学包括法政学校以及大学中的法律院系也开始出现造成二述现象的原因之一民国初年北洋政府准备推行文官考试制度,文官考试法案于1912年7月提交临时参议院审议此法案所规定的高等文官考试科目巾,有关各种法律的科目占了很大的比重12科考试,8科为各种法律于是学习法律或法政专业成为众多人士进入官场显达仕途的重要途径原凶之二随着民初法制的逐渐建立和推行社会对律师的需求日益增大,培养律师也成为推动法政专门学校建立的一个原【大J原因之二三由于当时法治思潮的急剧涌起,一些办学之人将法政专门学校视为“营业之市场“,办学的过程“全系营业性质“,并且举办法政教育所需要的经费,设备不多,使得办法政学校不仅仅具有从事法律职业资格方面的特权同时也成了主办者创收的一个渠道三,清末民初高等教育政策对法律院校的规制作用1清末民初高等教育政策对法律院校的积极推进作用清末民初法律教育作为中国法制发展进程中的重要一环,在法律和教育两大领域都发挥了巨大作用中国近代的法律教育制度是仿照西方模式建立I126L社会科学论坛目函国圈嘲L起来的,20世纪20年代末以后,随着近代法典体系的构造完成,大学法律教育政策不断得以完善和细化近代高等教育政策的指导思想是“通才教育“,“通才教育“作为大学教育宗旨和办学思想,是清末提出来的张百熙主持起草的钦定京师大学堂章程写到“京师大学堂之设,所以激发忠爱,开通智慧,振兴实业,谨遵此次谕旨,端正趋向,造就通才为全学之纲领“通才“作为我国政府首次正式颁布的大学教育宗旨民国初年中华民国临时政府教育部在大学令中提出“大学以教授高深学术,养成硕学闳材应国家需要为宗旨“该教育宗旨是清末“通才教育“宗旨的继续和发展第一,“硕学闳材“教育理想的实施仍然是以清末“通才教育“培养模式进行的第二,它对封建教育宗旨进行了重大改革废除了“忠君“这一封建教育制度的核心表明了资产阶级的革命性和科学精神第三,文理兼习,博学多闻同时义不排斥专业化教育的观点,更符合科学知识发展的学科分化和国家实际建设的需要以此教育宗旨为依据民国时期法律院校普遍重视对学生能力的培养对于在校学习的科目学生选择的自由度较大2清末民初高等教育政策对法律院校发展的适时调整清末废止科举后原本以科举为业的旧学子失去了旧有的进身之阶,而其时恰逢清政府大力推行法政教育学子们受政策导引,以异乎寻常的速度涌人法政学堂,力图“以一纸文凭为升官发财“铺路因此,清末民初一枝独秀的法政教育是科举制教育在新的历史条件下的演变清末民初规制法律院校的高等教育政策然而,此后的民国时期国家难以为源源不断大量走出校门的法政毕业生提供广泛的就业机会和施展才能的社会舞俞终成畸形发展态势民国初年,教育部于1913年L1月22日发布通咨各省私立法政专门学校酌量停办或改为讲习所,开始控制滥设的法政专门学校,压缩调整政策在后来的南京国民政府统治时期也一直得以贯彻3对我国当今法律教育的借鉴作用受到当时高等教育政策规制的法律院校,曾培养出许多顺应时代潮流的法律人才与此同时民国时期大批法政专门学校裁减削并大量法科毕业生学无所成也是现实时至今日,我国从1999年开始实行高校连续扩招以来,截至2006年底,我国设立法学本科专业的高等院校共计603所在校的法律专业本科生接近30万人毛泽东曾说过“历史的经验值得注意“,20世纪前半叶法律学院兴盛泛滥消亡的历程证明全民法律教育在当时历史条件下的失败,司法领域不能消化吸收如此大批量生产的法政学生,行政领域也不需要这么多从业人员,因此大批法律院校学生找不到就业途径和渠道当今社会,国家普及高等教育,法律院系的招生也随之铺开如果各类院校不能尽早做好规划,民国时出现的历史教训必然会重演,如果学生长期不能实现自我价值,对其自我认知,自我评价都会产生负面甚至极度消极的影响,对于这一点应引起教育界必要的重视皿注释光绪朝东华录第四册光绪二十六年十二月第文化教育46014602页,中华书局】958年版熊明安中国高等教育史第394395页,重庆出版社1988年版此结论转引自林明“清末新政与近代法学教育“,载山东大学学T2001年第6期中华民国史档案资料汇编第三辑教育,第107108页,江苏古籍出版社1991年版教育部限制法政学校招考别科生令19L3年10月I8日,教育新法令第四册第L7页,商务印书馆1925年版教育杂志第5卷第10期,转引自田正平分卷主编中国教育史研究近代分卷第213页,华东师范大学出版社2001年版根据教育部公布全国大学概括九/年统计数字换算得来,中华民国史档案资料汇编第J三辑教育第176一】90页,江苏古籍出版社】991年版根据1912年1922年专科教育概况表二整理,第一次中国教育年鉴丙编第145I46页,第一,学校教育概况,开明书店1934年版参议院第四十七次会议速记录,政府公报第102号,1912IF8月10日璩鑫圭,唐良炎中国近代教育史资料汇编学制演变第233,663页,上海教育出版社1991年版竞明“法政学校今昔