行政管理学（全套课件246p）（可编辑）

行政管理学（全套课件246P）行政管理学PUBLICADMINISTRATION王辉第一章绪论第一节公共行政概述一、公共行政学的涵义1、什么叫行政是指政府依法以一定的组织形式行使行政权力，管理公共事务，提供公共服务的活动（指国家行政组织依法对国家公共事务进行有效管理的活动）。第二节行政学的产生与发展一、行政学是现代社会发展进步的产物产业革命后带来的社会化大生产和科学技术的进步，为行政学的产生奠定了物质基础；企业管理、行政管理的实践为行政学的产生提供了有益的经验材料；政治学、法学、经济学、心理学等相关学科的发展为行政学的建立提供了丰富的思想资料；外加一批学者的努力研究。行政学正是在这样的历史条件下应运而生。行政学作为一门独立学科之所以于19世纪末20世纪初首先产生在美国，然后迅速扩及到西方各国，绝非偶然，而是有着深刻的社会历史背静的。1、西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了行政学研究的要求。2、科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成。3、相关学科的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础。尤其是政治学，更是其直接的理论基础。三、现阶段公共行政学面临的挑战1、关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题2、关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题3、关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题4、关于回应全球化挑战问题5、关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要问题6、关于如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题7、关于如何应对科学技术革命带来的挑战问题8、关于重振政府治理能力问题9、关于如何发展有效的组织体制问题10、关于如何构建国家与社会共同治理模式问题11、关于重建公共管理的道德秩序问题第三节公共行政的基本问题一、社会公共需求与政府公共供给（一）公共行政的内涵与主题1、公共行政的内涵公共行政是指政府处理公共事务、提供公共服务的管理活动。公共行政是“公共的”行政。2、政府管理竞争力及其指标所谓政府管理国际竞争力，就是一国政府在稳定宏观经济运行、增强国家整体经济实力等方面发挥公共管理职能从而对整个国家国际竞争力的促进和影响程度的综合能力。评价政府管理国际竞争力主要有三个方面的衡量标准一是政府对企业生产经营活动的直接干预是否最小化；二是政府能否为微观经济主体提供可预测的客观社会环境；三是政府制定的经济政策是否适应变化的国际环境。第二章行政职能第一节行政职能概述一、行政职能的概念、特征和地位（一）行政职能的概念所谓行政职能是指国家行政机关依法管理国家、社会生活诸领域的功能和作用。主要涉及到政府应该管什么，怎么管，发挥什么作用的问题。二、政府职能的分类和内容（一）政府职能的基本类型通行的划分方法是将政府职能分为基本职能和运行职能。行政的基本职能集中体现了政府在国家社会中的整体作用，包括政府管理的基本内容，并且为所有政府机关所共有的职能。这些职能是其他职能的基础。第二节行政环境与行政职能一、行政环境与行政职能的关系（一）行政环境的含义行政环境是指直接作用或影响行政管理主体及其活动过程、活动方式，并为行政系统反作用所影响的外部要素的总和。这些要素中，既有物质的，也有精神的；既有社会的，也有自然的；既有国内的，也有国外的。3、政府职能的“缺位”主要指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”。应由政府提供的水利设施、生态环境保护和其他必要基础设施的建设仍然力度不够；医疗、养老、失业、救济以及其他社会保障服务的公共供给仍然不足；市场经济秩序不健全，竞争规则不完备，信用体系尚不健全；应由各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务等，仍然不能满足社会公共需要。（二）中国政府职能转变的基本原进一步推进政府职能转变应坚持如下原则1、遵循政府职能和市场功能协调互补的原则。2、遵循“三个有利于”的原则3、遵循效率有先、兼顾公平的原则（三）中国政府公共行政职能体系的主要内容在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。第三章行政组织第一节行政组织一、组织理论（一）组织理论涵义1、组织人们为达到一定的目的组成的具有特定结构和行为方式的结合体。2、组织理论一种观察、解释、预测或控制组织现象的一整套知识体系。（二）组织理论简介1、西方组织理论古典组织理论、行为科学组织理论、系统权变组织理论。2、科学社会主义的行政组织理论（1）马克思主义创始人对社会主义国家政府组织原则的构想。（2）苏联在列宁、斯大林时期形成的政府模式。（3）中国在长期革命斗争中形成的组织理论。3、我国历史上对行政组织理论的研究二、行政组织的含义与特征（一）行政组织的含义广义泛指一切具有计划、组织、指挥、协调、控制等功能的组织机构，既包括国家行政部门的组织，也包括国家立法、司法等部门中的履行行政职能的组织，同时还包括政府部门以外的企业、事业及社会团体中管理行政事务的机构。狭义指为执行国家的行政管理事务所构成的有系统的组织机构，即依照国家宪法和法律的规定，在一定的权限内执行各种公共事务的机构的总称，即政府机构。（二）行政组织的特征1、政治统治性。行政组织是国家组织的重要组成部分，代表国家行使国家行政权力，体现国家意志。2、社会管理性。为了维护统治，稳定社会秩序，必须管理社会公共事务。在现代社会，各国政府都设置大量行政组织干预和管理经济、科技、文化、教育、社会保障、环境保护等社会公共事务。3、公共服务性。行政组织要适应和服务于社会经济的稳定与发展，为执行宪法和法律服务，为社会公众的利益服务。4、法治性。行政组织是国家权力的执行机关，其拥有的权力和承担的责任是由宪法和法律明确规定的，其设立也必须具有法律的依据，否则就失去存在的基础。5、权威性。行政组织是代表国家行使行政管理职权，而行政权力的内容和范围是由宪法和法律规定的。宪法和法律则是以国家武力为后盾的，自然具有权威性。三、行政组织的构成要素与类型（一）行政组织的构成要素主要包括目标、人员、结构、信息、制度、物质、精神、环境等要素。（二）行政组织的类型主要包括领导机关、职能机关、辅助机关、直属机关、派出机关等。第二节行政机关一、行政机关的概念、特征与结构概念行政机关是指依照宪法和法律的规定建立的，行使国家行政管理权、组织管理国家行政事务的机关。是国家机关的重要组成部分。我国的行政机关由国家权力机关产生，是国家权力机关的执行机关，它对权力机关负责，接受权力机关的监督。特征是具有国家强制性质的行政组织；具有较强的执行色彩；需按一定的层次和结构组织起来，并且按照科学方法依法进行活动。结构国家行政机关的结构是指构成国家行政机关各要素的排列组合方式。纵向结构包括管理层次和管理幅度。横向结构是指各级政府横向分工形成行政组织分工明确的职能部门体系。二、行政组织设置的原则国家行政机关的设置一般涉及两方面的因素一是管理的实际需要；二是现代公共管理的功能。主要原则有适应需要原则；精简原则；高效率原则；依法设置原则。第三节行政体制一、行政体制的含义与作用概念指管理国家行政事务的行政系统中的组织设置、职权划分与运行程序等各种关系模式的总称。它属于上层建筑的范畴，是国家政治体制不可分割的重要组成部分，它由国家基本的政治制度所决定，受经济制度、历史文化传统等因素的制约。作用科学合理的行政体制有助于更好地发展社会生产力和促进社会主义市场经济的完善；有助于克服官僚主义、增强行政管理的生机和活力；有助于造就更多的行政管理人才，锻炼出一支高素质的公务员队伍；有助于维护社会公平，保证社会的长期稳定，以实现国家的繁荣和昌盛。二、行政体制的相关领域（一）行政权力体制指一个国家的行政机关与该国的其他国家机关、政党组织、群众团体等之间的权力分配关系及其制度的总称。其中心内容是指国家行政机关在该国政治体制中所拥有的职权范围、所占有的权力地位。行政权力体制是行政体制的首要内容，通常应由宪法和法律作出明确的规定，以利于各司其职。现代国家行政权力体制的形式主要有三权分立制和议行合一制。（二）政府首脑体制政府首脑体制是指最高行政权力的代表者与其实际承担者之间权力关系的制度。（三）中央政府体制中央政府体制是指一个国家代表统治阶级统一领导全国和地方行政工作的最高行政机关的职权划分、活动方式和组织结构形式等制度的总称。世界上现代国家的中央政府体制大致有以下几种内阁制、总统制、委员会制、国务院制。（四）行政区划体制各国行政区划主要依据以下原则政治原则、经济原则、民族原则等。我国目前共有34个行政区，其中32个省级行政区，含23个省、5个自治区、4个直辖市，另加香港、澳门特别行政区。第四节行政体制改革一、中国现有行政体制的主要问题1、政府职能正在转变，远未到位，行政审批和对企业的干预仍然过多，政企关系有待进一步规范。2、政府机构总量仍然偏多，职责交叉重复现象仍然存在，行政执法体制中的多层执法、多头执法、执法扰民现象严重。3、中央与地方政府的职权划分需要进一步科学化、规范化，中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺，条块矛盾突出。4、政府与企业、事业、中介组织以及第三部门等其他社会主体的关系尚未明确，有待进一步理顺。5、行政法治建设滞后。二、行政体制改革的发展趋势与具体思路1、行政体制改革的发展趋势社会主义市场经济的发展，要求行政体制改革与经济体制改革需要配套进行；经济全球化，对中国政府的公共政策和公共服务提出了新的挑战；民主政治建设的进程对提高政府管理的效率、实现公开化以及廉政建设提出了更高要求。党的十六大报告指出进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。2、行政体制改革的具体思路（1）正确处理党政关系。（2）正确处理政企、政事、政社关系。（3）加大政府职能转变力度。（4）继续推进政府机构改革。（5）依法规范中央和地方的职能和权限。（6）培育和发展社会中介组织。（7）改革和完善行政首长负责制。（8）继续深化改变干部人事制度。（9）建立和完善公共财政体制。（10）改革和完善行政监督体制。第四章行政领导第一节行政领导概述一、行政领导的含义、特点与作用1、领导为实现公共行政目标，国家行政机关的各级领导者根据法定职权而进行的决策、指挥、控制、协调等多种形式的组织管理活动。是行政领导者、群体目标、被领导者同领导体制与环境四个方面相互作用的过程。2、行政领导的特点行政领导的特点有法定性、政治性、权威性、等级性和协同性。3、行政领导的作用第一，决策导向作用；第二，指挥激励作用；第三，协调督促作用；第四，评判导向作用；第五，个人示范作用。二、行政领导素质领导素质是指在先天心理与生理特征的基础上，通过后天学习和实践而逐渐形成的领导者所具备的内在和外在素质的合成，是领导者在道德、品格、知识、情操、能力、身体条件等方面综合特征的反映。行政领导者素质是指行政领导者能够有效履行领导职责、行使行政权力所应具备的各种素质条件的总和。具体可以概括为以下四个方面1、政治素质在现代背景下，我国行政领导者的政治素质要求是具有坚定的政治立场和政治目标，认真贯彻中央路线、方针、政策的工作态度；具有强烈的爱国热情；清正廉洁为官的信念；奉公守法的工作习惯，实事求是的工作作风；讲整体、识大局的工作境界，诚实信用的基本品行；追求绩效、以民为本的工作责任感。2、精神素质指气质条件，包括风度仪表、言谈举止、开拓胆识、应变能力、自信心、果敢度、亲和力、恒心、毅力等等。3、智能素质第二节行政领导的产生和结构一、行政领导的产生方式二、行政领导结构在国家行政系统中各种领导的总和与构成；也可以指某个具体领导班子的结构，包括人数、分工，各类领导人员的组合情况等。具体的行政领导结构组成包括八个方面内容。第三节行政首长及其职责权的统一一、行政首长的含义1、依据国家法律所授予的行政权力，在政府管理机关中处于领导、决策地位的人。承担一定的政治责任、工作责任、法律责任；具有与其职位相称的由法律规定的职权；与此同时，还要承担与其职权对应的职责。2、行政领导职务、职权、职责三、我国的行政首长负责制1、我国行政首长负责制中“首长”的范围我国行政首长负责制的“首长”包涵两大类，即法定的“首长”和推定的“首长”。法定的“首长”由国务院组织法、地方各级政府组织法规定的。推定的“首长”，他们虽没有法律的明文规定，但在其所在机关或系统内，负责领导和管理全国或地方的某一方面的行政事务，可以自己的名义在其权限内规定行政措施、发布全国或区域遵照执行的规范性文件。2、我国行政首长负责制的基本内容（1）行政首长的职权各级行政首长共同的主要职责有领导本级政府的工作，通过办公机构负责处理日常工作；召集和主持本级政府的全体会议和常务会议，认真执行本级人大及其常委会的决定。（2）行政首长向“谁”负责。第一，各级政府首长都要向人民负责；第二，向本级人大及其常委会负责；第三，向国务院负责，向上级行政机关负责；第四，政府部门首长向本级政府负责。（3）行政首长负“何”责。第一，公务员的责任，包括接受行政处分、承担行政赔偿责任、承担刑事法律责任；第二，行政责任，违反行政法律规范给社会造成一定危害，尚未构成犯罪的应承担行政责任，即行政法律责任；第三，政治责任，包括维护党的领导，维护和巩固国家政权，维护国家的安全、荣誉和利益；遵守宪法、法律、法规；第四，领导责任，行政首长对所辖公共行政事务承担领导责任。第四节行政领导方法与艺术一、行政领导方法行政领导方法是行政领导者为了发挥领导作用，实现管理目标采取的方法、手段与策略。行政领导的基本方法有抓关键；实事求是；例外原则；重人才；公正、公益、公信；仁和。行政领导的日常方法有运筹时间；处理公文；听取汇报；主持会议；咨询协商；网络领导。二、行政领导关系包括与下属的关系；与副职的关系；与党务领导者的关系；与上级领导的关系；与部门领导者的关系；与前任领导者的关系；与后任领导者的关系等。三、行政领导艺术行政领导艺术指在行政管理活动中，运用科学的领导理论，熟练而有效地实现行政目标的技巧、手段与特殊方法，是行政领导者的胆识、智能以及知识经验的综合运用的反映。主要有处理人际关系的艺术（尊重人的人际关系艺术）应用时间的艺术（集中利用有效时间的艺术）工作方法上的艺术（原则的坚定性与处理问题的灵活性相结合的方法）用人的艺术（用人之所长）（美国南北战争中勃兰特被林肯所重用的故事以及我国汉代刘邦用人之道等）第五章人事行政第一节人事行政概述一、人事行政的含义人事、人事管理、人事行政，是三个既有联系又有区别的概念。人事行政源于人事管理，人事管理源于人事。“人事”一词，在我国是一个古老的词汇，曾被广泛使用，在日常生活中有多种不同的含义。有时它指人世间各种各样的事情；有时它指托人说情或送礼，如后汉书所说的“时权富子弟，多以人事得举”。现代管理科学中所说的“人事”，则是指人事管理，它是指运用科学的手段与方法，在管理社会生产活动中形成的人与事、人与人之间的相互关系，以及为达到用人以治事、人事两相宜而进行的一系列管理活动。人事行政，也可称国家公共部门人力资源管理。它是指以国家行政组织为主要分析对象，研究管理机关依据法律规定对其所属的人力资源进行规划、录用、任用、使用、工资、保障等管理活动和过程，包括宏观公共部门人事行政和微观人事行政两部分。二、人事行政的地位和作用人事行政在国家行政管理活动中居于核心地位。国家行政管理的内容很多，但无论哪种管理活动，都需要人去完成，因此能否选好人、用好人，则是各项行政管理活动成功与否的关键。它决定着全部“国家机器”运转的速度和功能。古今中外，一切掌握了国家政权的统治阶级，无不把“人事行政”视为立国之基、治国之本、富国之道，高度重视挑选、培养和使用优秀人才。三、人事行政的原则所谓人事行政的原则，是指在整个人事行政过程中都应共同遵循的一些总的基本规则。这些基本规则是科学的人事行政内在发展规律的反映。在当代，我国人事行政应坚持适应我国特点的如下原则一选贤任能、德才兼备原则“德”是指行政人员的政治素质和职业道德。“能”是指行政人员的业务能力。二扬长避短、人事两宜原则扬长避短，指在使用人才时，要用其所长，避其所短。人事两宜，指在使用人才时，要使其知识、能力、专长等方面的条件与其所从事的工作相称。三考试考核、晋升惟功原则考试考核，指国家录用行政机关工作人员时，要经过有关部门组织的公开考试，平等竞争，择优录用。晋升惟功，指国家行政人员的录用、提升、奖励等，均以他们的实际能力和在工作中的实际成绩作为基本标准。四智能互补、结构合理原则这一原则是指人事行政要根据各种组织的工作需要和职务的要求，对具有不同的年龄、性格、能力、品德、知识、专业、爱好的人员进行科学搭配，形成一个智能互补、结构合理的群体。五不断更新、合理流动原则这一原则是指为保证行政组织适应行政管理的需要，保持行政人员队伍富有生机和活力，行政人员队伍要进行不断的新老交替工作。第二节人事行政的历史发展一、我国的古代人事行政我国古代人事行政按其发展顺序，大致可以划分为三个阶段萌芽阶段从夏朝到先秦；发展阶段从秦朝统一中国到南北朝；成熟阶段从隋唐到清末。（一）萌芽阶段我国历史上第一个奴隶制国家夏朝，约形成于公元前21世纪。在奴隶制社会中，中国的人事制度，基本上实行以宗法血统关系为特征的世袭制，即世卿世禄制。西周的分封制，基本上也是在宗法制基础上按血缘关系的系统进行的。春秋时期，各国设有相、三公、六官，成为以后历代国家行政机构设置的基础。战国时期，逐步设立了中央和地方政府行政机构，地方行政官员由中央委派和任免。二发展阶段秦统一中国，创建了我国历史上第一个统一的中央集权的国家。第一，采用立功进仕、招聘等多种方式招揽人才、选拔官吏。第二，建立考核制度。两汉至南北朝期间，录用人才采取了新的作法，主要方式有第一，察举，又称荐举或乡举。第二，征辟。第三，九品中正制。汉武帝时明确规定有三种课考方式对官员实行普遍课考；“上计”；刺史视察郡国长官。三成熟阶段这一阶段人事行政的最大特点是实行了科举制度。隋朝建立后，隋文帝于开皇七年公元587年下诏开设“志行修谨”与“清平干济”两科以取士，即用德才两科评定士人，选拔官员。隋炀帝时增设进士科。从此开创了我国历史上延续千年之久的科举制度。这一阶段在人才培养方面，依赖于官学和私学两种制度。在监督课考方面，唐、宋、明、清各朝都在前朝的基础上有所改进。二、资本主义国家的文官制度所谓文官，指的是资本主义国家中所有不与内阁共进退的政府工作人员。他们一经录用，只要无重大过失，就可长期任职，所以又称为常任文官。1855年5月，英国政府颁布了第一个改革文官制度的命令关于录用王国政府文官的枢密院令。加拿大、美国分别于1882年和1883年建立了文官制度。随后法国、日本相继建立各自的文官制度。目前不少发展中国家也正在采用这种制度。西方文官制度虽随形势的发展和变化在不断修改和调整，但是，作为西方国家的共同制度，又有其共同特征。这些特征是公开考试，择优录用。严格考核，功绩晋升。终身任职，生活保障。政治“中立”，忠于职守。立法完备，依法管理。三、新中国人事行政体制的演变第三节国家公务员制度概述一、国家公务员的含义和分类“公务员”这一名词，在西方国家一般是指通过非选举程序而被任命担任政府行政工作的人员。各国对公务员的称谓不尽相同，在英国称“文官”，美国叫“政府雇员”。在我国，国家公务员是指依照法律在政府中行使国家行政权力、执行国家公务的在编人员。我国的公务员根据其产生的方式不同，可以划分为两类。二、我国实施公务员制度的意义从组织上、制度上保证把优秀人才选拔到政府机关中来。有利于人事行政工作的法制建设和公开监督，使人事行政从“人治”走向“法治”。有利于造就大批德才兼备的政务活动家和行政管理专家。三、我国公务员制度与西方文官制度的区别1、从公务员的组成范围上看，我国的国家公务员包括从中央到地方的各级政府首脑及除工勤人员外的其他工作人员；而西方国家的公务员一般是不包括政府组成人员的。2、从公务员与政党的关系看，我国的公务员制度是共产党的组织路线和人事制度的一个组成部分。而西方国家的文官制度强调保证政府工作的连续性，“政务官”和“事务官”严格分途，规定文官在政治上“保持中立”。3、从公务员与政府和人民的关系来看，我国的公务员是人民群众的公仆。而西方国家的公务员，相对于人民来说是政府官员，相对于政府来说是雇员，他们是一特殊的利益阶层。4、从公务员队伍系统的特征来看，我国公务员队伍不是一个封闭的系统，政府机关工作人员与党的机关工作人员及企事业单位的人员之间，可以通过一定的程序相互交流。而西方公务员队伍是一个相对封闭的系统，其他行业的人难以进入。第四节国家公务员制度的基本内容一、国家公务员的义务、权利（一）国家公务员的义务1、遵守宪法、法律和法规。2、依照国家法律、法规和政策执行公务。3、密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务。4、维护国家的安全、荣誉和利益。5、忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令。6、保守国家秘密和工作秘密。7、公正廉洁，克己奉公。8、宪法和法律规定的其他义务。（二）国家公务员的权利1、非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞职或者行政处分。2、获得履行职责所应有的权力。3、获得劳动报酬和享受保险、福利待遇。4、参加政治理论和业务知识的培训。5、对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议。6、提出申诉和控告。7、依照国家公务员暂行条例的规定辞职。8、宪法和法律规定的其他权利。二、职位分类所谓职位分类，是指运用科学的方法，把众多复杂的行政机关的工作岗位，根据其性质差异、责任轻重、繁简难易及所需资格条件等，划分为若干规范的种类，对每一职位给予准确的定义和说明，制成职位说明书，以此作为对公务员进行管理依据的一整套做法。进行职位分类要坚持两个原则第一，以事为中心；第二，要使职位数量达到最低限。职位指组织中具有一定职权和责任、需要一定资格条件的人员担任的工作岗位。职系指工作性质相同而责任轻重和难易程度不同的职位系列。一般说来，一种专门职业就是一个职系。职级指同一职系内工作难易程度、责任大小和所需资格条件相近的职位群体。职等指工作性质不同但工作繁简难易程度、责任大小以及所需资格条件相近的职级群体。职类指将几个工作性质相近的职系归并为一个类别。第五节国家公务员制度的完善一、目前我国公务制度实施中的问题第一，组织人事制度整体改革滞后。第二，配套改革措施未能及时出台和跟进。第三，公务员制度有待进一步完善。第四，传统的行政文化也影响着公务员制度的顺利实施。二、完善公务员制度的思考一创造公务员制度实施的良性社会环境。二深化改革是完善公务员制度的有效路径。三完善公务员制度的根本目的是加强公务员队伍建设。总之，坚持从实际出发，从国情出发，不断完善和发展我国公务员制度，这是一个长期渐进的过程。但只要我们积极奋斗，完善的公务员制度就会形成。第六章行政伦理（道德）3、行政伦理的功能（1）引导功能。行政伦理通过对行政人员行为的规范，为行政人员提供了社会化的行为模式，即理想行政角色模型，引导行政人员在行为上追求社会理想的目标和方向。（2）规范功能。行政伦理的规范功能是指通过一定的评价方式来知道和规范国家行政人员的行政伦理行为和行政管理行为，使人们“择其善而从之”。（3）控制功能。行政伦理使控制社会、维系社会秩序正常运行的有力手段。（4）选择功能选择功能是指行政主体在一定行政伦理意识支配下，根据某一伦理标准，在不同的价值冲突之间作出自觉自愿的选择。4、加强行政伦理建设的现实意义（1）有利于党和国家路线、方针、政策的贯彻执行。（2）有利于行政管理效能的提高。（3）有利于社会风气的好转和全社会伦理水平的提高。（4）有利于行政人员自我约束能力和抵御各种不良诱惑能力的增强。第二节行政责任一、行政责任的含义和特征1、含义行政责任也称政府责任或公共责任。它是指政府及其公职人员发挥行政管理者的岗位职能，达到行政目标、完成行政任务的责任。行政责任有广义和狭义之分。广义行政责任是狭义行政责任的前提，狭义行政责任是广义行政责任实现的途径，两者相互制约，相辅相成。主权者要想有效控制权力，则对于任何一个机构的任何授权，必须同时规定其相应责任。这就是现代意义上行政责任的真正含义。2、行政责任特征相对于民事责任、刑事责任而言，行政责任有其明显的特征，前二者只限于追究违法当时者本人的行为责任，而行政责任却有着更广阔的社会内容和意义。其特征有（1）义务性。政府系统及其工作人员依法行使权力的过程，实际上也是承担义务的过程，即承担为社会公众谋取利益、尽责效力、完成岗位职能、履行与行政权力相对应的义务过程。（2）任务性。行政责任不仅是一种义务，更是一种具有客观规定性的任务。实施上行政人员执行国家权力主体的意志、方针、政策的过程，就是具体完成权力主体交付的任务过程，行政责任表现为必须完成的任务性。（3）控制性。在现代社会中，行政责任作为一种制度安排，包含着保证责任实现的责任控制机制。通过这种责任机制，防止行政机关及工作人员偏离社会大众利益而只顾其私利。3、公平行政责任伦理的基本原则行政责任作为一个伦理范畴，表现为在处理个人对社会公众、对国家和政府以及行政机关内部的人与人之间相互关系时应履行的行政义务。从制度的层面来说，行政责任伦理追求的基本目标是公平，公平是行政行为中普遍而基本的伦理准则。为什么要追求公平，既有社会原因，也有心理原因。就社会原因而言，公平首先是人类社会的产物，也就是说，公平问题只存在于人与人的关系中，孤立的个人是不存在公平问题的。公平问题也是社会中各种利益分化的产物。就心理原因而言，它是人的自我价值意识与他人比较时的一种心理感应。随着人类文明的发展和人的自我意识的增强，主体在自我和他人时对自身价值的肯定和关切也在增加。公平存在于各种利益关系中，主要表现形式（1）实体公平。实体公平包括了社会成员的经济公平、政治公平和社会公平。经济公平是指社会成员的经济地位和经济状态公平，分为交换公平和分配公平。政治公平在现代社会中表现为公平的“参与原则”，即要求所有公民有权参与政治事务，包括拥有公平权力参与立宪过程和决定选举结果。（2）程序公平与规则公平。现代行政系统是高度合理化、制度化、程序化和开放的组织系统，它们需要的行政伦理首先是平等的合作、合理的规则、普遍可接受可操作的道德规范程序和具有公平合理性基础的系统秩序。（3）权利与义务的平等。权利与义务的平等是社会主义行政伦理公平的基本原则。行政过程和行政行为力求做到社会利益与社会义务的平等分享与平等分担。4、行政伦理的选择行政伦理的选择，实际上是指用什么标准证明行政行为是正确的或公正的过程。行政伦理的选择模式具有多样性，主要有（1）义务行政选择模式。一是指行政选择要履行行政责任，责任就是义务；二是指行政选择在本质上要符合某一原则。（2）目的论选择模式。指以行政行为后果的效益作为行政选择的价值取向。（3）本质论选择模式。指根据行政行为内在良好的价值判断作为行政选择的价值取向。第三节现阶段我国行政伦理建设一、现阶段行政伦理存在的问题现阶段行政伦理失范的表现（1）权钱交易（2）权权交易（3）渎职失职行政伦理失范的原因（1）行政思想和公仆意识的丧失（2）私欲膨胀，官德扭曲二、加强行政伦理建设的原则和途径我国行政伦理建设的原则（1）服务原则。（2）公正原则。（3）效率原则。加强行政伦理建设的途径（1）加强行政伦理教育。（2）行政伦理建设法治化。（3）实行政务公开，加强公民社会对行政活动的干预和监督。第七章公共财政第一节公共财政概述一、公共财政的概念和特征公共财政，指的是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为。公共财政具有四项基本特征（1）以弥补市场失灵为行为准则。（2）为市场提供一视同仁的服务。（3）非市场营利性。（4）法治性。二、公共财政管理的概念及内涵概念公共财政管理是公共部门为了保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。内涵（1）公共财政管理的主体是公共部门。（2）公共财政管理贯穿包括计划（预算）、资源取得、分配、监督等环节在内的全过程。三、公共财政管理的总体目标四、公共财政管理的地位（1）公共财政管理是对公共资源进行直接管理，这必然使其在政府管理中具有核心作用。（2）在西方国家，公共财政的政治制度背景，使公共财政管理成为国家政治生活的最重要舞台之一。把公共财政管理作为斗争的“竞技场”。（3）公共财政管理是一个变动性很大的领域，这使它较其他领域具有更多的活力。公共财政管理的每一次变动都成为公共管理重大变革的先导。第二节公共预算管理一、公共预算的概念和特点公共预算是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在与市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。包括公共收入预算和公共支出预算两部分。它具有五个特点计划性、透明性、全面性、法律权威性、政治程序性。二、公共预算的分类公共预算有多种分类，主要有四种按照不同的政府级别，公共预算可分为中央公共预算和地方公共预算。按照不同的编制方式，公共预算可分为单式预算和复式预算。按照不同的预算作用时间，公共预算可以分为年度预算和中长期预算。按照不同的收支管理范围，公共预算可分为总预算和单位预算。三、公共预算管理的基本模式广义上，公共预算管理可定义为政府依据法律有计划地对预算资金的筹集、使用进行的组织、协调和监督等管理活动。狭义上，可定义为政府依据法律对预算计划进行编制、执行和决策的管理活动。主要有五种模式1、分项排列预算模式2、规划计划预算模式3、目标管理预算模式4、零基预算模式5、绩效预算模式四、公共预算的过程第三节公共收入管理一、税收管理1、税收的概念和特征税收是国家为了实现其职能，凭借政治权力，依照法律预先规定的标准，强制、无偿地取得公共收入的一种方式。税收有三大特征（1）强制性。（2）无偿性。（3）固定性。2、税收管理的要素（1）课税对象与税率。课税对象是指对什么东西课税，即课税的标的物。税率是计算税额的尺度，是应纳税额与课税对象数额之间的比值。（2）税负转嫁与税收归宿。税负转嫁简单地讲是指对一个纳税人征收的税全部或部分地转由他人负担的过程。税收归宿则是税负转嫁的终点。（3）税收种类。依据课税对象性质的不同，税收收入主要来自所得课税、商品（劳务）课税及财产课税。3、税收管理的核心二、政府收费管理1、政府收费的概念和特点概念政府收费是指政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关主体收取的费用。它是主要的非税收收入形式之一，可弥补财政收入的不足，缓和财政资金供求矛盾。特点直接有偿性、排他性、非规范性。2、政府收费的形式（1）使用者费；（2）规费。3、政府收费管理需要注意的问题（1）确定课税还是收税；（2）如何有效收费；（3）合理确定收费水平；（4）防止乱收费。三、公债管理1、公债的概念和特点公债是政府为履行职能而凭借其信用举借的债务，是公共收入的又一重要形式。有三层含义（1）公债是国家信用的主要形式；（2）公债是公共财政活动的一种特殊形式；（3）公债是一种重要的经济杠杆。与税收相比较，公债有三个特点一是自愿性；二是有偿性；三是灵活性。2、公债的种类（1）国内公债和国外公债（2）中央公债和地方公债（3）短期、中期和长期公债（4）自由流通公债和非自由流通公债3、公债的作用（1）增强政府宏观调控的能力。（2）弥补财政赤字。（3）为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金。4、公债管理过程第四节公共支出管理一、购买性支出管理公共支出可分为购买性支出和转移性支出。所谓购买性支出，指政府直接进入市场，购买商品或劳务的公共支出。购买性支出主要包括政府为履行经济职能用于基本建设的投资支出、科教文卫等社会服务支出以及一般政府服务支出。政府采购管理中华人民共和国政府采购法规定，政府采购是指各级政府国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金购买依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以下的货物、工程和服务的行为。政府采购的特点第一，采购资金的公共性（来自财政）；第二，采购目标的非市场营利性；第三，采购行为的规范性；第四，采购主体的特定性；第五，采购活动的政策性；第六，采购范围广、规模大、影响力大。二、转移性支出管理所谓转移性支出，是指政府进行非市场性再分配，单方面拨付给受领者的支付，它不体现为政府直接对社会资源和要素的需求和消耗。转移性支出管理主要分为社会保障支出管理、财政补贴管理和其他转移性支出管理。第五节转轨时期我国公共财政管理的完善一、我国财政管理体制沿革二、我国公共财政管理体制存在的问题1、公共财政管理尚未得到全社会的足够重视。2、预算管理与经济社会发展存在矛盾。3、公共收入管理不尽合理。4、公共支出管理亟须规范。5、公共财政管理法律制度不健全。三、转轨时期我国公共财政管理的完善1、完善公共预算管理。2、加强公共收入管理。3、改革现行公共支出管理体制。4、加强对公共财政管理的审计监督。5、健全公共财政管理法律制度。6、注重信息技术在公共财政管理中的运用。第八章机关管理第一节原理概述一、机关管理的含义与地位1、机关管理含义广义的机关管理是指用科学方法，有计划、有效率、有技术的规划、管制、联系、协调和运用机关的组织、人员、经费和物资，做适时、适地适人和适事的处理，以便提高内部管理效率，发展机关业务，完成机关的使命。狭义的机关管理指的是对行政机关本身办公地点的管理，具体内容有合理安排机关的办公处所，配置合适的设备，保持优美的工作环境，系统的处理公文和案卷等，此外，还包括对行政单位内综合性日常事务、规章制度和工作秩序等所进行的管理活动。2、机关管理的作用（1）辅助决策，提高决策水平；（2）塑造机关整体风貌，对外形成良好沟通；（3）直接改进工作，提高行政效率；（4）保证后勤服务，促进行政管理任务的完成。也可将之概括为参与政务，处理事务，搞好服务。二、机关管理的环境和条件1、机关管理的环境包括硬环境和软环境。2、办公室的布置。3、办公设备和用品的管理。第二节机关管理的主要内容一、秘书工作（一）秘书的地位和作用1、秘书服务的对象是领导者2、秘书活动的基本方式是处理信息和事务3、秘书活动的根本性质是辅助性（二）秘书的职责1、辅助决策2、协调关系3、处理信息4、办理事务二、会议管理1、会议的作用和局限作用（1）会议是组织存在的表现；（2）会议是领导活动的有效手段（3）会议是发扬民主、统一思想的表现方式；（4）会议是群体沟通、集思广益的渠道。会议的局限主要表现在它只是整个工作过程中的一个环节，只能解决部分问题，而不能解决全部问题，会议是工作的手段而不是工作的目的，更不是工作的结果。2、会议效率（1）会议失败的原因有掌控不利；缺乏筹划；不重视会议；拙劣的环境；不必要的会议等。（2）提高会议效率的途径有控制会议内容；控制会议规模；控制会议地点；控制会议时间；控制会议经费。第九章行政决策与执行第一节行政决策一、行政决策概述（一）行政决策的含义所谓决策，是指人们在社会实践基础上，根据事物发展趋势和规律，在决策主体意志因素的参与下进行的选择未来行动方案的活动。决策有以下特点针对性。目标性。实施性。选择性。预测性。行政决策是决策的一种，是指国家各级行政机关为履行行政职能，在其管辖权限范围内做出处理国家公共事务的决定。它是国家行政机关管理过程中最重要也是最基本的工作。行政决策除具有一般决策的特性外，还有以下特点1、决策主体上的特性。行政决策是处理国家公共事务时作出的决策，因此，只有具有法定行政权力的组织和个人才能成为行政决策的主体，他们在宪法和有关法律法规规定的职权范围内进行决策。此外，有些虽不是国家行政机关，但依照宪法、法律法规或经授权的国家机关和社会组织，也可成为行政决策的主体。2、决策所代表的利益和依据上的特性。进行决策时，必须依据国家宪法、法律、法规，只有严格以法办事，才能代表国家和人民的整体利益，决策才会有权威性和普遍约束力。3、决策功能上的特性。系统论原理告诉我们，社会是一个大系统，政府只是这个大系统中的一个子系统，因此，行政决策所产生的行动会牵涉到社会的各个方面，产生广泛的影响。4、决策内容和约束范围上的特性。由于行政决策的内容涉及整个国家和社会范围内的一切公共事务；同时，行政决策以国家权力为后盾，凡是在行政管辖范围内的一切机关单位、团体、个人，包括政府机关内部成员，都要受行政决策的约束。（二）行政决策的分类行政现象复杂多变，决策主体的决策过程也错综复杂，因而行政决策具有多样性。可从以下几个角度对行政决策作出分类。1、依行政决策主体地位不同，可分为高层决策、中层决策和基层决策。2、依行政决策客体范围大小的不同，可分为宏观决策和微观决策。3、依决策内容的性质不同，可分为常规性决策和非常规性决策。4、依决策条件和可靠程度的不同，可分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策。（三）行政决策的作用美国著名管理学家西蒙曾经说过“管理就是决策。”决策水平高低是直接关系到行政管理是否具有生机和活力、能否取得成效的大问题。首先，行政决策是行政管理过程的中心环节，是实施各项行政管理活动的基础。其次，行政决策是否科学、合理，直接关系到政府工作的效率和成败。最后，行政决策是行政组织有效运行的导向，是规范自身行为的尺度。二、行政决策的原则、程序和方法（一）行政决策的基本原则二行政决策的程序行政决策程序是指行政决策过程中的逻辑顺序和基本步骤。一般说来，可分为四个阶段。1、发现问题，确定目标。行政决策是从提出问题开始的，出现问题是决策的前提。行政管理者的主要责任就是要不断地发现问题，即找出迫切需要缩小或消灭的现实状态与应有状态之间的差距，并弄清差距产生的原因。当问题和原因都弄清楚之后，就可根据客观需要和现实可能初步确定决策目标。2、集思广益，拟制方案。决策目标确定之后，就得从多方面寻找实现决策目标的各种途径和办法，即拟制各种可供选择的行动方案。在拟定各项决策方案时，简单的决策问题可以直接拟定若干备选方案。复杂决策问题拟定方案时可分两步完成。第一步是粗拟，第二步是精心设计。3、综合评估，抉择方案。综合评估就是运用系统理论，对各个备选方案政治的、经济的、法律的、社会的等多方面的效益进行分析对比，总体权衡，全面评估，最终选择或者综合成一个最佳方案。4、实施反馈，追踪决策。行动方案确定之后，还必须在方案的实施过程中，不断地通过信息反馈，发现方案在执行过程中的问题和偏差，并随时对方案做出修正和完善。有些重要决策还需要通过试点，局部试验成功后才可进入全面实施阶段。决策执行完毕要总结经验教训，为新的决策提供资料。（三）行政决策技术方法现代行政决策技术方法可分为两大类1、行政决策的硬技术。这是指在行政决策中广泛运用数学化、模型化、计算机以及相应的电子数据处理系统和行政信息系统等现代手段。2、行政决策的软技术。它是指在行政决策中遵循政治学、经济学、行政学、法学、心理学等学科的基本理论，并通过一定的组织手段，充分发挥人的智慧和才能，从而使决策尽可能地科学化和合理化。这种决策软技术又被称为“专家创造力”方法。三、行政决策系统（一）行政决策系统的含义所谓行政决策系统，是指承担行政决策的机构和人员所组成的组织体系及其制度的总称。现代行政决策系统在宏观上由三大部分组成，即行政决策中枢系统、咨询参谋系统、情报信息系统，它们之间相互依存，相互制约，形成一个有机整体。行政决策中枢系统。这一系统是现代化行政决策体制的核心，是决策的主体，在决策中自始至终占主导地位。其主要任务是制定决策目标和进行抉择。行政决策中枢系统的核心是拥有行政决策权的领导集体或个人。咨询参谋系统。这一系统是为中枢系统决策提供参谋咨询服务的，现代行政决策系统中的咨询参谋系统脱胎于古代的智囊制度。情报信息系统。这一系统是行政决策组织体系的基础。某一决策问题所以被提出，是因为社会行政系统提出了某种要求，这种需求被行政体系所吸收，便是行政体系的一种信息输入。情报信息系统包括从事情报信息的人员体系和工作体系。二现代行政决策系统的特点1、现代行政决策系统趋向于横向分工化。其表现主要是在决策中，多谋与善断相对分工，决策的制定与执行相对分工。2、现代行政决策系统趋向于纵向分层化。决策系统还形成了自上而下的纵向关系，它们纵横交错，各有分工，互相配合。3、现代行政决策系统的日趋科学化。决策已由过去按个人经验决策为主转变为按科学的理论、程序、方法及手段进行决策。（三）行政决策系统的科学化1、行政决策系统内的各个分系统在充分发挥各自功能的基础上相互协调配合，是实施决策系统科学化的前提。2、决策中枢系统民主化是决策体系科学化的重要环节。3、提高参与决策的所有人员的素质，是决策体系科学化的保障。第二节行政执行一、行政执行的概念和作用（一）行政执行的概念所谓行政执行，是指国家行政机关及其工作人员为贯彻实施决策机构制定的决策指令，实现决策目标的全部活动或整个过程。行政执行与行政决策都是行政管理的重要环节，缺一不可。行政执行的特征1、目标性。行政执行是一种目的性很强的活动，整个实施过程中的一切活动都是为了如期或提前达到决策目标。2、经常性。行政执行是一项经常不断的工作，特别是基层执行操作层，总是处在一个不间断的实施状态中。3、强制性。行政决策的制定是以法律法规为依据的，具有强制性。4、务实性。行政执行是一种执行性质的活动，空谈是不能解决问题的。（三）行政执行的作用行政执行是行政管理活动中不可缺少的环节。忠实而有效地实施，是实现决策目标的保证。其具体作用有1、行政执行是实现行政决策的保证，是检验行政决策的标准。2、行政执行是行政体制、运行机制是否科学的度量。3、行政执行是否有力，直接影响行政效率的高低。二、行政执行的原则和方法（一）行政执行的原则行政执行是行政管理活动中的一个基本环节，有其自身运行规律，行政执行原则就是这些规律的反映，行政执行必须遵循这些基本原则。主要有1、忠实执行与灵活运用相结合的原则。2、果断迅速与注重效益相结合的原则。3、发扬民主与强调集中相结合的原则。（二）行政执行的方法行政执行是行政机关运用充分必要的资源条件实施决策的过程，它必须采用一些基本手段与方法，这些方法主要是1、宣传教育、说服诱导的方法。2、行政干预、强制实施的方法。3、经济控制的方法。4、法律约束方法。三、行政执行中的工作第十章行政监督第一节行政监督概述一、行政监督的含义与特征1、行政监督的含义狭义的行政监督是指以国家行政机关作为监督的主体，按照法定的权限、程序和方式，对行政机关自身的组织行为和行政行为进行监督监察的活动。广义的行政监督是指以党和国家以及人民群众等包括行政机关在内作为监督的主体，依法对各级国家行政机关及其工作人员的行政活动，实施全面而系统的监督监察活动。2、行政监督的特征（1）监督主体的多样性。行政监督主体包括国家机关、政治或社会团体和公民的监督。国家机关的监督是指国家权力机关、国家司法机关、国家行政机关自身的监督；政治或社会组织的监督包括执政党在内的各民主党派、群众组织、社会团体、社会舆论的监督，以及广大人民群众实施的广泛的民主监督等。（2）监督内容的全面性。行政监督的内容和范围主要包括对国家的各项法律、法规的执行和落实情况的监督；对行政管理的具体工作状况的监督。（3）监督方式的法定性。一方面，行政监督各主体所享有的监督权是法律赋予的，