[硕士论文精品]我国农村养老保障的财政给付法律规制研究

摘要农村养老保障的法律制度建设是解决“三农问题的重要步骤和完善我国社会保障体系措施的重要组成部分。国家不仅要在政策上规划和扶持农村的养老保障建设，更要规范对农村养老保障的财政补贴从财政支出到行政机关给付的各个环节来保障政策和制度的实施。本文运用比较分析法、图表及数据分析法、例证法，从分析农村养老保障财政给付等现状入手，以法律价值和公权力制约为理论基础，论证对农村养老保障财政给付进行法律规制的必要性和可行性，进而提出农村养老保障的财政给付法律规制基本框架的构想。本文认为应当加大对农村养老的财政投入力度，并以具有执行力、约束力以及责任承担机制的法律规范进行规制，以保证财政及时的投入、资金良好的运行管理以及向农民的最终给付。在具体规制上，应将对农村养老保障的财政给付纳入社会保障法予以专门规制，以公权力制约为基础，以政府主导和农民权益保障为原则，在明确公权力主体和权利主体的行为类型基础上，明确主体的权利力与义务，特别是要严格界定公权力主体基于不同的行使权力的行为而享有权力的范围，并明确公权力主体违反法律规定行使权力和违反义务时应承担的责任，改变以往不公开的、制约和惩治力量小的责任追究而实行落实到个人的责任追究机制，有效制约公权力，保障农民养老权益的实现。全文共分为四个部分，包括农村养老保障财政给付的现状、对农村养老保障财政给付进行法律规制的必要性和可行性、农村养老保障财政给付法律规制的构想、农村养老保障财政给付法律规制中应注意的问题四个部分对农村养老保障财政给付的法律规制进行研究。第一部分是我国农村养老保障的财政给付的现状，了解我国农村养老保障现状、财政对农村养老给付的现状，探寻农村养老保障及对其的财政给付的现状中存在的财政投入不足、财政权责划分不明等问题，着重分析存在这些问题的原因，关键在于对农村养老保障财政给付法律规制的缺失。第二部分是对农村养老保障的财政给付进行法律规制的必要性和可行性，在阐述农村养老保障财政给付的法律规制理论依据的基础上，重点论证运用法律手段规制农村养老保障财政给付的必要性和可行性。对农村养老保障财政给付的法律规制，是通过对公权力的界定和制约并建立有效的秩序来体现和保障农民获得社会保障的权利上的公平、平等，现实中已经兼备对农村养老保障财政给付进行法律规制的需求度和可行度，农村养老保障财政给付的法律规制是必要且可行的。第三部分是关于我国农村养老保障财政给付的法律规制的构想，是文章的重点，是对我国农村养老保障财政给付的法律规制的具体构建，从规制方式、规制原则、规制对象、规制内容四个方面构建对我国农村养老保障财政给付的法律规制的基本框架，其中对农村养老保障财政给付的法律规制的内容，即主体的权利力、义务及承担的法律责任是重点，在此基础上进一步分析对我国农村养老保障财政给付的法律规制所形成的法律关系。在社会保障法中设专章规定农村养老保障制度，并对农村养老保障的财政给付进行专门的规定，以社会保障法的保障生存权原则和普遍性原则为基础，明确对农村养老保障财政给付的法律规制应遵循的政府主导原则和农民权利保障原则，进一步明晰对农村养老保障财政给付进行法律规制的对象和内容，即与农村养老保障财政给付相关的主体及其行为和主体的权利力、义务以及主体可能承担的法律责任。第四部分是我国农村养老保障的财政给付法律规制中应注意的问题，主要论述几个在行文主线中无法专门解决但却与农村养老保障的财政给付法律规制息息相关且非常重要的问题。农村养老保障财政给付的法律规制是城乡一体化目标的前期目标，符合统筹城乡发展、促进城乡一体化的政策要求；以农村养老保险为核心的农村养老保障，要重视农村养老保险、农村最低生活保障、农村社会救济等制度之间的配套与衔接；法律规制是制约公权力的外在因素，要加强作为内因的权力执行者内心职业道德，内外因结合才能有效制约公权力；农村养老保障法律制度的形成是一个长期的过程，前期政策的指导为法律规制提供经验，有利于法律规制的进行。关键词农村养老保障，财政给付，公权力，法律规制ABSTRACTTHEOLDAGESECURITYSYSTEMFORRURALAREASISANIMPORTANTSOLUTIONFOR“AGRICULTURE，COUNTRYSIDEANDFARMER”ISSUES，ANDAGREATCOMPONENTOFCOMPLETINGTHESOCIALSECURITYSYSTEMTHEGOVERNMENTSHOULDNOTONLYSUPPLYPOLICYSUPPORTTOTHEOLDAGESECURITYSYSTEMFORRURALAREAS，WHATISMOREIMPORTANTISTHEREGULATIONOFEXPENDITUREANDPAYMENTTOPEASANTSCOMPARATIVEANALYSIS，CHARTANALYSISORDATAANALYSIS，ILLUSTRATIONAREUSEDTOMAKETHEDESCRIPTIONTHISARTICLEISBEGINNINGWITHSTATUSOFOLDAGESECURITYOFRURALAREASANDFINANCIALPAYMENT，THENDEMONSTRATINGTHENECESSITYANDFEASIBILITYOFLEGALREGULATIONTOFINANCIALPAYMENTONOLDAGESECURITYOFRURALAREASWHICHISBASEDONLEGALVALUESANDPUBLICPOWERCONSTRAINTSASTHEORETICALFOUNDATION，BRINGINGFORWARDSPECIFICCONSTRUCTIONOFLEGALREGULATIONATLASTINTHISARTICLEWECONSIDERTHATTHEGOVERNMENTSHOULDPAYMOREFORTHERURALOLDAGESECURITYANDACCOMPANIEDLEGALREGULATIONTOMAKESURETHETIMINGINPUTANDFUNDSOPERATING，ANDTHEFINALPAYMENTWESHOULDMAKETHELEGALREGULATIONTOFINANCIALPAYMENTONOLDAGESECURITYOFRURALAREASASAPARTOFSOCIALSECURITYLAW,ANDTHEPUBLICPOWERCONSTRAINTSASBASE，ANDTHEGOVERNMENTLEDANDPEASANTPROTECTIONASPRINCIPLESONTHEBASISOFCLEARINGTHEMAINTYPESOFBEHAVIORSOFPUBLICPOWERSANDRIGHTSOFDIFFERENTSUBJECTS，WEKNOWTHERIGHTSANDOBLIGATIONSOFTHEM，ESPECIALLYTHEPUBLICPOWERS，BUTMAKECLEARTHELIABILITIESWHENTHEYVIOLATELEGALFIGHTSANDOBLIGATIONSISMOREIMPORTANTWESHOULDCARRYOUTTHEMECHANISMWHICHCANMAKESURETHEONETAKEPERSONALRESPONSIBILITYTOCONTROLTHEPUBLICPOWERSEFFECTIVELYANDENSURCTHEFIGHTSOFTHEPEASANTSTHEREAREFOURPARTSFIRSTPARTISTHECURRENTSITUATIONOFFINANCIALPAYMENTONOLDAGESECURITYOFRURALAREASITSABOUTTHECURRENTSITUATIONOFOLDAGESECURITYOFRURALAREASANDFINANCIALPAYMENTS，ANDTOEXPLOREPROBLEMSTHEKEYCAUSEISTHEFINANCIALBENEFITSTORURALOLDAGESECURITYINTHEABSENCEOFLEGALREGULATIONSECONDPARTISTHENECESSITYANDFEASIBILITYOFLEGALREGULATIONOFFINANCIALPAYMENTONOLDAGESECURITYOFRURALAREASONTHEBASISOFEXPLAININGTHETHEORETICALBASISFORTHELEGALREGULATIONOFFINANCIALBENEFITSONRURALOLDAGESECUFITY，WEDEMONSTRATETHENECESSITYANDILLFEASIBILITYOFLEGALREGULATIONOFFINANCIALPAYMENTONOLDAGESECURITYOFRURALAREASWEHAVESOCIALDEMANDANDGOODCONDITIONS，THELEGALREGULATIONOFFINANCIALPAYMENTONOLDAGESECURITYOFRURALAREASISNECESSARYANDFEASIBLETHIRDPARTISTHESCHEMEOFLEGALREGULATIONOFFINANCIALPAYMENTONOLDAGESECURITYOFRURALAREAS，ITSTHEKEYPARTITSABOUTTHESPECIFICCONSTRUCTIONOFLEGALREGULATIONWESHOULDMAKETHELEGALREGULATIONTOFINANCIALPAYMENTOILOLDAGESECURITYOFRURALAREASASAPARTOFSOCIALSECURITYLAW,ANDTHEPUBLICPOWERCONSTRAINTSASBASE，ANDTHEGOVERNMENTLEDANDPEASANTPROTECTIONASPRINCIPLESWEKNOWTHEFIGHTSANDOBLIGATIONSOFTHEM，ESPECIALLYTHEPUBLICPOWERS，BUTMAKECLEARTHELIABILITIESWHENTHEYVIOLATELEGALRIGHTSANDOBLIGATIONSISMOREIMPORTANTWESHOULDCARRYOUTTHEMECHANISMWHICHCANMAKESURETHEONETAKEPERSONALRESPONSIBILITYTOCONTROLTHEPUBLICPOWERSEFFECTIVELYANDENSURETHEFIGHTSOFTHEPEASANTSFORTHPART，SEVERALIMPORTANTISSUESOFLEGALREGULATIONOFFINANCIALPAYMENTONOLDAGESECURITYOFRURALAREASITSMAINLYDISCUSSESSEVERALIMPORTANTISSUESCLOSELYRELATEDTOLEGALREGULATIONTOFINANCIALPAYMENTONOLDAGESECURITYOFRURALAREASBUTCANNOTSPECIFICALLYADDRESSTHELEGALREGULATIONOFFINANCIALPAYMENTONOLDAGESECURITYOFRURALAREASISTHEEARLYTARGETOFURBANRURALINTEGRATION，ANDLEGALREGULATIONISTHEEXTERNALFACTORSOFPUBLICPOWER,ASTHEINTERNALPOWERTOSTRENGTHENTHEMOREIMPORTANTANDBYCOMBININGINTERNALANDEXTERNALCONSTRAINTSSHOULDBEEFFECTIVETHELEGALREGULATIONOFFINANCIALPAYMENTONOLDAGESECURITYOFRURALAREASISALONGPROCESSKEYWORDSOLDAGESECURITYOFRURALAREAS，FINANCIALPAYMENT，PUBLICPOWERS，LEGALREGULATIONIV西北大学学位论文知识产权声明书本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它相关数据库。保密论文待解密后适用本声明。学位论文作者签名复丝络指导教师签名毯也乒咖年3月绣日知O年丁月啪日西北大学学位论文独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。学位论文作者签名衰绝妈，妇口年了月磁日西北大学硕士学位论文11研究背景第一章引言改革开放以来，中国经济整体得到了较大的提升，以城市为阵地的第二产业、第三产业在农业的积累之上得以飞速发展。然而，作为国家经济基础产业的农业发展则远远落后于第二、三产业，农村面貌、农村人口收入、生活状况、权利保障等各方面与城市相比更是有着巨大差距，进而形成“三农问题。“三农问题的核心是农民问题，农民的收入低、城乡居民贫富差距大，其实质是农民的权利保障问题。我国宪法中规定了公民在年老、疾病、丧失劳动能力的情况下从国家和社会获得物质帮助的权利。中国已经进入老龄化社会，建立以养老保险为主的社会养老保障体系在城镇得到了较好的实行，而农村人口则长期游离在养老保障体系之外，加之经济的发展和社会的转型以及城市化进程的加速，带来农村“空壳化“现象普遍，农村养老成为很大的问题。温家宝总理曾提出解决好三农问题，是政府工作的重中之重。近年来，国家给予“三农”问题高度的关注。在农村养老方面，从县级农村社会养老保险基本方案试行到近年来两会委员对农村养老的关注、对建立全国范围养老保险体系的呼吁到2009年国务院关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见以下简称指导意见的出台，特别是指导意见中首次明确了中央财政的补贴责任，这些都是政府对农村养老给予重视并探索解决农村养老问题路径的切实作为。这是一项关乎九亿人口养老的重大问题，因此我们在肯定政府举措的同时，应将关注的重点放在如何有效地保障政策措施的落实。更有专家学者指出，农村养老保障不能在法律之外徘徊，要让农村养老保障从财政支出到相关机构向农民给付的各个环节走制度化、规范化的道路，才能将农民老有所养真正落到实处。12研究现状121国外研究现状在西方发达国家，农村养老保险已经成为最普遍、涉及人数最多、影响最大的社会保障项目，是农村社会保障的主体。同时在许多发达国家，中央政府对农村养老从制度建立初期就有较高的投入，而且对农村养老保障资金的支出和支付方面的法治化程度较第一章引言高，因此在对农村养老保障财政给付的法律规制问题上少有专门研究。相关研究主要涉及在农村养老保险商业化发展趋势下，保险基金的运作与管理。122国内研究现状我国农村养老保障的制度建设一直处于探索和起步的阶段，新的政策文件刚出台，因此对我国农村养老保障的财政给付法律规制问题，国内少有结合相关学科对其进行专门研究，而更多研究是以农村养老保障的建设、财政体制存在的问题为主，仅在研究中或多或少的涉及法律规制的内容。就农村养老保障的现状及相关问题，研究主要涉及农村养老现状及存在的问题、农村养老保障IEI钳J度存在的问题及如何解决。研究学者普遍认为解决农村养老问题迫在眉睫，而农村养老保障旧制度存在公共财政职责缺位、保障水平低、基金运行不完善等问题，故要解决旧制度存在的问题，需明确政府财政责任，加大保障力度，并严格规范农村养老保险基金的运行管理。如刘斌良农民养老问题探讨、邵芬2007年农村社会养老保险制度研究综述、郝永康社会转型背景下农村养老问题的现实选择、中国劳动与社会保障部新型农村社会养老保险课题组新型农村社会养老保险试点调研。从财政角度出发，研究主要涉及财政体制的划分不合理导致承担农村养老保障职能的主体财政负担过重问题、基于财政学的视角如何进行农村养老保障、以农村养老保障为研究的切入点探讨政府财政责任、针对农村养老保障的财政专项资金的使用以及农村社保资金监督与管理等。学者普遍认为财政体制权责划分的不合理是导致农村养老保障旧制度难以实行的重要原因之一，农村养老保障是社会公共产品，明确农村养老保障中的政府财政责任是农村养老保障得以实行和发展的有力保证；在财政拨付用于农村养老保障的资金后，要加强对资金使用和给付的管理，保证专款专用，并加强对社保资金运行的监管。如苏明财政现实问题研究、上海财经大学公共政策研究中心2006中国财政发展报告、薛菁公共财政视角下我国农村养老保险探析、张文静农村社会保障制度构建中的财政缺陷及对策、马雁军等农村社会基本养老保障的公共产品属性与政府责任、赵长宝对财政专项资金监管要“对症下药”等。从法学角度出发，多为在研究农村养老保障或财政相关问题时提及对农村养老保障财政给付的法制化，而专门从法学角度研究该问题的较少。研究主要涉及农村养老保障法制化问题、农村养老保障法律关系分析等。学者普遍认为应当建立并完善农村养老保2两北人学硕J学位论文障的相关立法，明确主体之间的各类关系，将农村养老保障提到法律规制的高度，才能有效保证相关政策的良好执行。如刘剑文民主视野下的财政法治、李红农村社会养老保险法律关系探析、陈书宏中国农村养老保险中的政府责任、邵芬2007年农村社会养老保险制度研究综述等。13研究意义131理论意义对于农村养老保障财政给付的法律规制问题，现有理论成果及研究多从养老保障、财政学及财政体制的角度入手，主要涉及农村养老保障相关制度的建立、财政在农村养老方面资金支出责任的缺失等问题，而少有研究关注农村养老保障财政给付的过程及其法制化问题。然而从法学角度和运用法学理论对需规范的财政行为及相关问题进行系统地分析，并就对其的法制化构建进行研究，不仅能将两种学科知识有机结合，拓宽学科之间相关问题研究的视角，突破法学、财政学学科各自在研究方式和思路上的局限性，而且能在一定程度上促进各学科之间的学习与融合，激发学科边缘地带理论研究的创新。132现实意义农村养老保障的财政给付是一个复杂的过程，从财政确定比例并划拨资金交由相关行政机构对资金运行和管理并最终支付到农民手上。在这个过程中，中央财政首次明确了其对农村养老承担的资金份额比例，这一举措的切实执行是为农村养老保障的给付提供有力资金保证的关键；而在财政提供了充足资金的情况下，相关行政机构将养老金给付到农民则是这一过程中更为关键的环节，因为这是让农民切身感受到老有所养的最直接环节。可以说，这两个环节决定整个农村养老保障制度。因此，加快农村养老保障财政给付法律制度建设的进程，促使农村养老保障财政给付过程的规范化，才能够保障农民真正地享有社会保障权利，防止因缺乏有效的、具有惩罚性的责任承担机制而使农民权益遭受公权力的肆意侵害，有利于国家出台的农村政策的有效贯彻和实施，让农民真正老有所养，也能够有效解决经济和社会发展带来的城乡居民生活差距，有利于促进社会的和谐与进步。14研究思路和文章结构安排3第一章引言141研究思路本文是对农村养老保障财政给付法律规制的研究，将力求充分、客观地展现农村养老及农村养老保障的现状、财政对农村养老保障给付的现状，并分析现状中存在的问题及原因，在此基础上进入到对农村养老保障财政给付法律规制的理论基础、法律规制的必要性和可行性的分析，进而本着解决前述现状中存在的问题，根据现实中对法律规制的需求及现实存在的客观条件，展开农村养老保障财政给付的法律规制从规制方式、规制原则、规制对象、怎样规制几个方面进行法律制度的构建，并在最后探讨几个在对农村养老保障财政给付的法律规制中需要注意和协调的问题，以弥补研究中过于集中和针对性的论述，最终总结对农村养老保障财政给付法律规制进行研究所得出的结论。142论文的结构安排基于上述研究思路，本文结构安排如下第一章引言，这一章是概览性篇章，主要包括两方面一是论文选题的背景情况，包括研究背景、国内外研究现状、研究意义；二是论文的总体情况，包括研究思路和论文结构安排、研究重点、论文采用的研究方法以及可能的创新点。第二章我国农村养老保障财政给付的现状，这一章是基础性篇章，是对我国农村养老保障财政给付现状的分析，包括我国农村养老保障现状、财政对农村养老保障给付的现状以及现状中存在的问题及原因分析，从分析中得出法律规制的缺乏是存在问题的症结所在。第三章对农村养老保障的财政给付进行法律规制的必要性和可行性，这一章是前提性篇章，即明确对农村养老保障的财政给付进行法律规制的法律价值和公权力制约的理论基础，并在此基础上论证法律规制的必要性和可行性，为法律规制的具体构建提供客观依据。第四章关于我国农村养老保障财政给付的法律规制的构想，这一章是实质性篇章，也是文章的重点，主要从规制原则、规制方式、规制对象、怎样规制几个方面进行我国农村养老保障的财政给付法律规制的构建，重点在于明确主体基于不同行为享有的权利力、承担的义务和主体应当承担的法律责任，并进一步分析对农村养老保障的财政给付进行法律规制所形成的法律关系。4西北大学硕士学位论文第五章我国农村养老保障的财政给付法律规制中应注意的问题，这一章是补充性篇章，主要是法律规制与政策指导之间的冲突与协调、与农村养老保障相关的各制度之间的协调与配套、公权力制约的内外因连动、法律规制的过程性等在行文主线中无法专门解决但却与农村养老保障的财政给付法律规制息息相关且非常重要的问题。15研究的重点本文研究的重点在于对农村养老保障财政给付法律规制的构想，主要是对农村养老保障财政给付进行法律规制的基本框架，包括规制方式、规制原则、规制对象、怎样规制。其中怎样规制又包括与农村养老保障财政给付相关的主体的权利力和义务以及主体承担的法律责任。围绕上述研究重点，本文将解决的主要问题一是给付过程的支出环节上，法律规制如何划分各级财政权责、如何保障财政资金拨付到位；二是给付过程的给付环节上，应如何通过法律规制确保相关机构将农村养老保障资金支付到农民个体，如何保障资金专款专用，防止截留、挪用。此外，本文涉及两个重要的基本概念，需要界定其在本文中的含义及范围，避免使用中与其包含的多重含义相冲突进而产生歧义。农村养老保障。农村养老保障属于社会保障的范畴，社会保障是指政府通过专款专用的征税或收费方式筹措资金，向老年人、无工作能力、失去工作机会的人、病人等提供基本生活保障的计划，包括两类社会保险和社会福利，其中社会保险包括社会养老保险、社会失业保险、社会医疗保险、工伤保险、女工生育保险；社会福利包括小范围的社会福利、社会救济、社会抚恤【11。根据上述定义，本文中的农村养老保障是指政府通过专款专用的征税或收费方式筹措资金，向农村老年人口提供基本生活保障的计划，主要包括农村养老保险、农村最低生活保障制度、农村特困户救济制度等，其中农村养老保险是农村养老保障的核心。财政给付，学界并没有明确的定义，在本文中对其做如下定义指财政机关支出资金后拨付相关机构并由相关机构支付、给付相对方的过程，包括支出和给付两个部分。财政给付在性质上属于行政给付。11L匡水平财政学【M】北京清华大学出版社、北京交通大学出版社，2008年5第一章引言16研究方法本文采用比较分析法，将农村养老保障制度与城市养老保障制度进行比较，通过分析两者的差异，来说明农村养老保障水平落后，反映农村养老保障的现状；采用图表及数据分析法，将采用前人成果中可用的数据或图表作为支持观点的论据，运用数字、图表更直观地反映需说明的问题；例证法，列举现实中老人实施抢劫为求入狱获得生活保障的实例说明农村养老保障制度现状中存在的问题。17创新点本文的可能创新之处首先，以往的研究多从农村养老保障本身、财政体制角度研究农村养老保障的财政给付问题，尽管最终的对策都涉及对该问题法制化，但稀有直接从法律规制的角度研究，文章意从法律规制角度深入问题实质进行分析；其次，基于对农村养老保障的财政给付相关行为性质界定及分析入手，运用学科结合的方法探究财政行为的权源，体现跨学科研究中财政行为与法学的自然衔接；最后，对农村养老保障财政给付的法律规制所形成的法律关系进行归类，以农民是否直接参与为标准划分为显性关系和隐性关系，明确基于主体行为形成的不同关系种类，体现各类关系的重要性和作用，有助于明晰各类法律关系中主体的权利义务及承担的相应法律责任。6西北大学硕士学位论文第二章我国农村养老保障的财政给付的现状本章着重剖析我国农村养老保障和农村养老保障财政给付的现状，并基于对现状的了解发现其存在的问题，分析问题的成因。由于经济发展与社会转变以及相关制度建设的问题，使得农村传统养老方式的保障功能弱化，致使农村养老问题日益严峻，而财政体制存在的支出权责划分不明确等诸多问题，造成己建立的农村养老保障制度因财政资金投入的不足进而形成实行和发展的难题，关键的原因是缺乏相应效力的法律规范对农村养老保障财政给付进行有效地规制。21我国农村养老保障的现状及存在问题211农村养老及保障的现状我国第五次人口普查结果显示全国65岁以上的老年人口为8，811万人，占总人口的696，其中农村老年人口为5，938万人，占全国老龄总人口的674，预计到2010年，65岁以上人口占总人口的比例将超过8，而由于农村人口基数大，老龄化的速度和程度都将高于城镇【21，因此农村老龄化尤为明显。目前，我国农村的养老保障大致可分为传统方式和社会方式两种传统的养老保障是指依靠儿女的家庭养老和依靠劳作获得土地收益的土地养老；社会的养老保障是指农村养老保险、农村最低生保障、农村特困户救济等社会养老保障。这两种养老保障方式共同保障农村养老，没有适用上的冲突。但就目前的情况来看，传统和社会两种保障方式都未能对农村养老起到有效的保障作用。在传统养老保障方面，农村一直以来都是以养儿防老的家庭养老和依靠土地收益养老为主，然而中国二元的城乡结构导致城乡经济发展和生活水平的巨大差距，致使农村的中青年劳动力人口大批涌入城市，与父母长期分居，家庭养老难以依靠；加之近年来土地收益非常低，老年人劳动能力下降，难以“自己动手”，更难求“丰衣足食”，以致目前很多农村老人生活非常贫困，处在年老该颐享天年但却无依无靠的境地。在社会养老保障方面，农村养老保险处于起步和探索的阶段，未在全国范围内形成系统的、可行的制度，并且农村最低生活保障和农村特困户救济制度也仅针对农村中符合条件的部分人群而非普适性，而且保障水平很低。因此，农村养老保障严重匮乏，农村养老面临【2】张烨中国农村养老保险制度研究J合作经济与科技，2008年，3571161177第二章我国农村养老保障的财政给付的现状严峻形势。2。12我国农村养老保障存在的问题2121农村传统养老保障方式的功能极度弱化“养儿防老”的观念自古延续至今，特别在农耕文化浓厚的农村，更是一种劳动力得以更新、家庭得以延续的自然之理。然而以工业和城市为主的经济与社会的快速发展和变革，使农村的经济、家庭结构、传统观念等都受到了很大影响，农村家庭的人数在减少、家庭规模日渐小型化，加之农村劳动力向城市大量流动，因此家庭对农村养老的保障功能极度弱化。首都经贸大学劳动与社会保障系主任吕学静提出“有一段时期，人们认为农民有土地就可以养老了，政府可以不管。但中国人多地少，很多地方的土地收益又非常低，不能承担保障功能13】O“近年来，随着工业化、城市化进程的加快，致使土地非农业化现象普遍，人均耕地的面积在不断下降从1952年的0188公顷下降到2003年的0078公顷14】，加之土地的产出在下降，在农民收入中所占的比重也日渐降低，人力资源与社会保障部农村社会保险司副司长刘从龙提到一组数据“1978年农民收入中，第一产业的比重占到915，1998年下降到572，现在个别地区已经下降到13以下【51。“因此，土地对农村养老的保障功能也同样弱化。2122农村社会养老保障方式的水平极低人民网2008年12月21日报道了一篇新闻，大致内容如下2008年9月8日，在北京火车站广场发生了一起抢劫案，实施抢劫的是一位叫付达信的老人。付达信是湖南省祁东县的农民，69岁，一生未婚，独自生活，近年来因年事已高无法种地，将农田交回村集体。由于生活艰难，2003年付达信开始领取一年300元的五保户补助，2007年涨到600元。付达信说，一年600元平均到每天是16元，是根本不够生活的，前些年自己还可以干活挣点钱，但随年龄增长和身体状况的不济，挣钱很少，便主要依靠根本不够的补助金勉强生活。为生计外出奔波的付达信在再次谋生路失败后，决定到北京反映情况。到京后，付达信决定抢劫进监狱，希望自己的情况得到反映，更重要的是进监狱以后衣食都可以有保障，不用再为生计奔波。付达信实施抢劫后随即被逮捕，获刑131钱吴平专家认为解决农村养老各级政府都戍担责【N】新京报，HTTPNCWSQQCOM，20093414L经庭如，华黎农村社会保障离不开财政支持川铜陵学院学报，2005，2510嘲同【3J8西北大学硕士学位论文有期徒刑两年。服刑期间接受记者采访时，付达信说“判太轻，过2年出去还是不能养活自己怎么办实在不行就再抢劫，然后回监狱里养老。尽管付达信老人为入狱获生活保障而抢劫是一个较为极端的例子，但是这个事件的发生却在一定程度上反映了农村养老保障存在的问题，即已有的农村社会救济等保障措施保障水平低，并不能够满足农村养老的切实需求。再来看农村最低生活保障。从保障人数来看，截至2007年3月底，全国农村最低生活保障对象的人数为17884万，大约占农村贫困人口的413；从保障水平来看，根据民政部的统计测算，截至2006年底，低保对象实际领到的低保金为月人均332元，截至2007年第一季度末，则为276元【酬。从以上数据可以看出，农村最低生活保障仅覆盖了全国农村贫困人口的一半还不到，而且保障水平也是很低的。农村养老保障的核心是农村养老保险。目前，我国部分农村在实行1992年出台的县级农村养老保险方案试行以下简称方案，该方案在缴费标准上设定了2神O元10个档次，供农民根据自己的实际情况和意愿进行选择，但大多数农民都选择了最低档进行投保，“按照1992年128的利率计算，农民在缴费10年后开始领取养老金，每月只能领取47元，15年后每月才可以领取99元【刀。“除此之外，现有农村养老保险制度遵循“资金个人缴纳为主、集体补助为辅、国家政策扶持”的原则，这意味着农民完全是自己养自己，这让原本生活贫困的农村老人又增加了一项负担。如果在付达信居住的农村实行养老保险制度的话，他不但连最低档的保费都交不起，而且即使交了，十几年之后还是无法保障生活。213问题的成因城乡的二元结构是造成城乡各方面差距大、农村养老保障落后的社会结构因素，并且也是城乡之所以差距大的最基础的原因。在城乡二元结构的基础上，才会有针对城市和农村的不同的社会制度等各个方面。首先，从经济和社会发展的大环境来看，经济转型和社会变迁是农村养老传统保障方式功能弱化的重要原因。随着城市化和二、三产业的飞速发展，农村的中青年人口脱离农业生产，进入到城市从事通过劳动获得工资性报酬为生的活动并定居生活，与居住2007年贫困人口的计算是将农村绝对贫困人口和解决温饱但收入不稳定而相对贫困人口相加推算的大致数据。161龙文农村最低生活保障问答【JOL】中国农业信息网HT_TPWWWAMIGOVCAZTZLA20070522820194HTM，20070522171邵芬，张韶飞2007年农村社会养老保险制度研究综述川昆明大学学报，2008，1938139第二章我国农村养老保障的财政给付的现状在农村的父母分开，致使大量农村老年人无人照料。即使这些老人愿意随儿女迁入城市生活，也最终因为生活方式和习惯的无法适应而返回农村，与儿女分离而居，致使农村传统的依靠儿女的家庭养老方式作用尽失；近年来土地收益日益降低，加之老年人劳作能力下降，土地保障农村老年人收入的力量微乎其微。同时，农村人口和家庭规模在国家严格的计划生育政策下日渐较少和缩小，加上农村年轻代因接受教育和接触社会程度较之以往都有很大不同，他们的观念和生活方式有很大转变，传统的家庭孝道与个人本位之间相互冲击，使农村依靠家庭养老的方式面临严峻挑战。其次，农村养老保障相关制度，与城市相比在建立和发展上的落后以及具体内容上的差异，是造成农村养老保障相关制度存在问题的原因之一。在农村，20世纪80年代以前没有农民养老保险，当时只有针对特殊群体如五保户、贫困人口等的社会救济，直到1992年方案的出台，才在一些地区有了农村养老保险的试点；其后，虽国家整顿保险业并提出在农村开展商业保险，但即使农保制度在巅峰时期的参保人数达到了8200多万，而参保率也仅为947，难以大范围继续开展并切实起到保障农民养老的作用；尽管2002年重新启动该制度，但发展也不好【8J。与农村相比之下的城市，早在1951年就有针对城镇职工的劳动保险条例，1997年出台国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，建立并形成了以国家基本养老保险为基础、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险相结合的多层次体系，且相关制度日近完善；在建立城镇职工基本养老保险制度之后，又建立了覆盖城镇居民全体的城镇居民养老保险。除建立和发展上的差异之外，城市和农村在享有社会保障支出方面也存在较大差异，现在占总人口近70的农民只能分配到用于社会保障支出的11，而相比之下占总人口30的城镇居民却享受近80的社会保障资金；在筹资方式上，农保制度实行农民个人缴费为主，国家仅给与政策扶持，而城镇职工则享有国家提供的基本养老保险。因此，农村养老保障制度与城市相比差异巨大，特别是在制度的建立、形成以及国家层面关注度的不同，造成农村养老保障制度“天生的缺陷“，进而导致实行难的问题。最后，财政投入的不足是农村养老保障制度难以实行并有力保障农村养老的关键原因。经济的发展和社会的变迁给农村养老保障带来的影响是客观的、不能够改变的，只能通过改变和完善现有相关制度来降低影响，然而农村养老保障现有制度除了在建立发展等方面的原因之外，关键在于制度设计中政府财政责任的缺失进而导致财政资金投入10西北大学硕上学位论文的不足。农村养老保障，需要政府提供资金支持，农民在家庭和土地保障功能弱化的情况下没有其他稳定的收入，不可能在养老保险上投入很多，因此财政资金的投入成为保障农村养老的关键。“财政责任是政府在社会保障中的第一责任【引。“目前，农村养老保障由县、乡两级财政直接承担，而大多数的县、乡两级财政常年处于持续的收不抵支、背负巨额债务的境地，甚至有些地方的这两级机关日常的办公经费都有困难，更难为农村养老保障支出资金；而国家财政对农村社会保障的投入“仅仅局限于每年200多亿的扶贫开发基金和用于五保户、最低生活补助和救灾救济的资金【10】，并没有专门针对农村养老的资金投入，而2008年中央政府为城市4000多万退休职工的养老支出1000多亿，但对农民的养老保险则一分都没有【11】。因此，中央财政责任的缺位和地方财政资金不足的困境，造成农村养老保障制度缺乏资金保证，更重要的是造成农民养老有制度可依但因资金不足使得保障水平极低，保障农村养老的目的无法实现。22我国农村养老保障财政给付的现状及其存在问题221农村养老保障的财政给付现状财政对农村养老保障的支出是相关机构向农民给付养老金的基础。我国实行分级财政体制，主要是中央和地方两级，地方财政又包括省级和省以下的市、县、乡三级。从中央与地方两级财政对农村养老保障的支出来看，一直以来地方财政承担着较高比例的支出，负担主要责任，“中国近70的公共支出发生在省和省以下，其中55以上发生在市、县、乡三级，尤其是县乡两级担负着相当沉重的支出责任，对农村的扶助支出主要落在县、乡两级【121，而中央财政承担支出的比例较低，甚至有支出责任缺失的情况。然而县乡两级财政长期入不敷出，因此财政对农村养老保障一直都很难有充足的资金保障。2007年开始，中央财政将给予财政困难地区的农村最低生活保障资金补助；2009年国务发布的关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见以下简称指导意见中，明确了中央财政将分地区对农村养老保险中的基础养老金部分给予补贴。财政给付部分是在财政支出确保资金充足的情况下进行的。农村养老保障的资金在191吴海盛，赵莉农村社会养老保险文献综述川现代经济，2008年，739195110L庹国柱、朱俊生国外农民社会养老保障制度的发展及其启示明人口与经济，2004，46066INL质131IT2陶勇地方财政学【M1上海上海财经大学出版社，2006年45第二章我国农村养老保障的财政给付的现状财政收支中通常以专项补助资金的形式列支。中央专项补助资金的分配一般由财政部单独或者由财政部相关业务部门与有关部委协商来进行，完成后以文件形式交付各省级财政；省级财政接到财政部的文件指标后，省以下的市、县、乡财政对专项资金有两种给付方式一是在该上级财政列出本级支出后，直接将款项拨付同级的相关职能部门，职能部门向下级职能部门拨付资金并由其执行该款项的最终应用和给付；二是上级财政将款项拨付相关职能部门的同级财政，再由该级财政列支后拨付到职能部门，由职能部门如民政部门完成向农民的给付。222农村养老保障的财政给付存在的问题针对农村养老保障的专项资金，在实践中难以保证从中央到地方的拨付到位并及时、足额给付。中央财政向地方拨付的用于农村养老保障的专项资金，本应在明确中央财政与地方财政支出份额的情况下，详尽规定专项资金的使用方向、资金用途、配套资金、组成基金的投资运行、职能部门支付方式以及违反相关规定将承担的责任等。但在实践中，尽管有对各级财政支出份额的分配、专项资金的使用方向、用途的规定，但是由于缺乏明细的规定，而地方财政又困难重重，加之没有相关的监督和责任承担机制，对基金及相关职能机构的管理不完善，致使专项资金被挪用、截留的现象严重。因此针对农村养老保障的专项资金从支出到给付，都存在难以保障的问题。例如，将农保机构定性为自收自支的事业单位，而事业单位多为非营利性组织，投资创收很难，因此“唯一创收的地方就是农民缴纳的保费和资金存入银行产生的利息。据某省调查发现，一个筹集农保基金累计不足1600万元的县，高峰时编制内的经办人员15人，编制外还有22人，按规定只能提取管理费60万元，为了机构运转挪用基金384万元【13】。据国家劳动与社会保障部统计，2005年全国31个省份中，涉及1900个县，26万个乡镇，农保系统大约有干部近1万多人【14】“，而农保系统机构的经费、开支以及工作人员的工资大多数都在财政预算体制之外。因此，工作人员挪用农保资金甚至贪污受贿，农保机构截留资金、违反规定操作和运营资金的情况十分普遍。223问题的成因2231财政体制存在问题首先，我国现行财政体制关于中央与地方的财政事权和财权的划分不合理。我国实1131刘斌良农民养老问题探讨J1审计与理财，2008，91516P41陈书宏中国农村养老保险中的政府责任【J】知识经济，2008，96乱67西北人学硕士学位论文行分税制的财政体制，在明确各级财政事权的基础上要匹配相应的财权，即根据各级政府基于自身的地位、职责和为当地居民提供公共物品、管理事务的需要，而具有的组织、安排财政收入和支出权力的体制。事权是财政体制的基础部分，事权的范围决定着财权的大小。目前，中央政府和地方政府在所管辖和提供公共服务方面的权限划分情况大致为1中央的事权主要有国防、外交外事、对外援助、武警部队、全国性基础设施和公共设施、中央政府机关和中央事业单位、国家公检法机关；2地方的事权主要有地方性基础设施和公共设施、地方政府机构和地方事业单位、地方公检法和民兵；3中央与地方共担的事责有教育中央支出份额82，地方支出份额918、科技中央635，地方365、卫生中央28，地方972、文化体育中央112，地方888、抚恤和社会福利救济中央1，地方99、劳动就业和社会保障补助中央114，地方886，对不发达地区援助中央51，地方949IX51。财政收入来源于税收，中央政府和地方政府在相应的财权方面的划分情况大致为中央财政的收入主要包括关税，海关代征消费税和增值税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税，中央企业上缴的利润等；地方财政收入主要包括营业税不含铁道、银行、保险等部门集中向中央交纳的营业税，地方企业所得税不含地方银行、外资银行和非银行金融企业向中央集中交纳的所得税、地方企业上交利润，个人所得税，固定资产投资方向调节税、房地产税，印花税，农业税，土地增值税等适合地方征管的小税种；中央与地方共享的收入包括增值税中央分享75，地方分享25、资源税按不同品种划分，海洋石油资源税归中央，大部分资源税归为地方收入、证券交易税中央分享80，地方分享20X61。从上述对中央政府和地方政府事权与财权划分的情况可以看出中央政府承担的事责少于地方政府，特别是在具有明显的收入再分配作用、带有全国性公共产品性质的社会福利救济、社会保障补助等事项上，地方政府承担了近乎全部的责任，因而相应的支出责任很重；但在可供支出的财政收入项上，中央政府的收入来源却明显多于地方，且相应数额高于地方政府。因此，在事权重、收入低的状况下，地方政府很难保障对包括1151齐桂珍试析我国中央与地方公共事权和财权的划分川中国特色社会主义研究，2005，682871161同1151第二章我国农村养老保障的财政给付的现状农村养老保障在内的诸多社会公共产品的资金支出及给付。其次，财政预算编制不合理。前述已经讲到财政预算体制并未将农村养老保障相关职能机构的经费、日常支出资金、机构组成人员的工资等开支项目列入财政预算，而这些带有非营利性质的职能机构仅仅依靠将其掌握的资金存入银行所获得的利息支付日常开支和工资是绝对不够，也是很不合理的，造成的后果便是这些管职能机构对农保资金的截留和挪用。因此，在各级财政作预算时，应当将农村养老保障相关机构的经费开支、员工工资列入预算项，并保证足额支付，才能防止这些机构及其人员在经费不足时挪用农民养老的资金。再次，财政对农村养老保障资金运营和收支状况的透明度低。如果说财政体制划分不合理造成了农村养老保障统筹层次低，加之财政预算不合理，使得农村养老保障资金被侵占挪用的现象严重的话，那就是说提高统筹的层次可以在一定程度上增加财政在农村养老保障资金的运营和收支状况的透明度，可以让公众