基于防灾减灾理念的现代城市规划探讨

1、基于防灾减灾理念的现代城市规划探讨摘要：保障公共安全是城市规划的重要任务和主要内容，在城市规划中，应将安全置于首位，并将安全防灾理念贯穿于规划全过程，以最大限度地减少灾害，确保人民群众的生命财产安全及城市的正常运行及发展。关键词：城市规划；城市灾害；防灾减灾现代城市具有生产与功能集中、人口集中、财富集中、建筑集中等特点，一旦发生灾害，损失将异常惨重。从2003年席卷东亚的SARS到2004印尼海啸、2005年美国新奥尔良飓风，再到2008年中国的南方雪灾、汶川地震及2011年日本大地震各类灾害发生频率之高，破坏程度之大，严重威胁了人类社会的安全和发展。新版城市规划编制办法（2006年4月1日实

2、施）将城市规划定性为“政府调控城市空间资源、指导城乡建设与发展、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”，将保障公共安全作为城市规划的重要任务和主要内容。因此，城市规划工作者，不论是从事规划设计还是从事规划管理，都要切实承担保障城市公共安全的职责，为此必须加强对城市防灾、减灾、救灾的研究，将安全防灾理念贯穿于规划全过程，最大限度地减少灾害，确保人民群众的生命财产安全及城市的正常运行及发展。1城市灾害类型分析城市规划者要保障公共安全，有效预防和治理城市灾害，必须先要了解和掌握城市灾害的成因、类型、特点及发展趋势等。城市灾害按产生的先后分为原生灾害和次生灾害，原生灾害是初发性的灾害

3、，次生灾害是由原生灾害引发而产生。原生灾害根据致灾因素又分为自然灾害和人为灾害。1.1 自然灾害自然灾害是指以自然变异为主因产生的并表现为自然态的灾害，即那些因自然力的作用而给人类造成的灾害，如海洋灾害、气象灾害、地质灾害、洪水灾害、地震灾害、森林灾害和农作物生物灾害等。自然灾害的主要特点是地质突变、气象异常及生态系统失去平衡。1.2 人为灾害人为灾害是指以人为影响为主因产生的且表现为人为态的灾害，也称技术灾害，如战争、海难、空难、火灾、车祸、水土流失、噪声、酸雨、沙漠化、核泄漏、核污染等。人为灾害的主要特点在于人为和技术两方面，人为灾害的预防必须从国际关系、安全制度、技术改进、环境保护和污染

4、防治等方面入手，其中技术改进、环境保护和污染防治属于城市规划范畴。1.3 次生灾害原生灾害处理不及时，或原生灾害发生地点周边没有适当的隔离空间，就容易引发次生灾害，如疫情、交通事故等。次生灾害的防灾、减灾关键在于合理隔离原生灾害。2当前城市防灾规划现状及存在的问题城市防灾规划是城市总体规划的组成部分，一般由规划设计研究院进行编制，由同级人大批准后生效。我国虽然一直有城市灾害防范的意识，并出台了五类城市防灾规范，在城市规划建设中发挥了一定的作用，但仍存在一些问题，具体如下：2.1 缺乏在总体规划阶段对防灾规划的综合考虑城市防灾规划应贯彻城市总体规划的始终，从城市选址或城市发展方向的选择、城市布局

5、结构形态的比选、城市基础设施和重大供应保障设施的安排、城市开敞空间和绿地系统的组织，到重大建设项目的选址等，都应充分考虑通过城市规划的技术手段，尽可能地防止灾害的发生；当不可避免的灾害来临时，又要尽可能地减轻灾害导致的损失，提高救援的效率。但在实际工作中，很多专业人员在总体规划阶段的防灾意识并不强，城市防灾规划在城市总体规划中处于从属地位。2.2 城市综合防灾规划的系统性不足城市灾害影响涉及领域广泛，有的灾害防治的研究专业性极强，城市综合防灾规划需多专业的共同协作才能形成科学的综合防灾体系。而由于目前没有统一的城市综合防灾规划的编制技术要求，很多防灾规划都是由部分专业人员根据总体规划确定的有关

6、基础设施、道路广场、医院等设施进行归纳提炼，没有形成真正的综合防灾体系规划。2.3 缺乏规划的事前评估内容城市规划是一项预测城市发展水平、设定发展目标、选择发展途径和约束发展行为的工作，城市规划必须对城市发展中的各种不利因素和风险进行周密的预测和评估，以采取相应的应对措施。规划的事前评估包括城市土地承灾脆弱性评估、各种灾害的风险评估、城市建筑受灾易损性评估、防灾工程措施的经济性评估及城市综合防灾能力评估等。规划评估是制定规划决策的依据和基础，但几乎所有的防灾规划都缺乏规划评估的内容，科学性和可操作性欠缺。3基于防灾减灾的城市规划思考由于人类建设活动与当代城市灾害关系密切，而城市规划对于规范人类

7、建设活动有着积极而有效的作用，因此面对当代城市灾害，城市规划可起到一定的防治作用。下面，笔者从城市规划的角度，就规划中如何防灾减灾进行探讨：3.1 城市选址应尽量避免自然灾害的威胁一个城市规划建设的基础是城市的地质自然条件，但地质自然条件也在一定程度上决定了城市灾害发生的可能性。如汶川地震之所以破坏程度巨大、余震不断，皆因地震发生在中轴地震带上，地质条件是本质原因。随着人类对自然认识程度的不断加深，在城市选址中人为意识的决定作用越来越大，城市选址应尽量避开洪水淹没区、采空区、软弱地基区、沉陷区、地质断裂带和山洪、泥石流、滑坡、崩塌等地质灾害可能发生地带，以从基础上减少城市灾害发生的可能性。3.

8、2 建立安全、开敞，有弹性的城市结构，避免巨型城市的蔓延当前，由于城市人口的增长及规模的扩张，“摊大饼”模式仍是世界城市粗放式蔓延的主要形态之一，发展中国家更是如此。这种巨型城市的蔓延模式，一方面使得城市系统越来越庞大，增加了城市系统的不稳定性：另一方面，也使得城市灾害一旦发生，更易波及到广泛的城市区域。所以，城市规划应着手建立安全、开敞、有弹性的城市结构，从结构上增强城市对灾害的抵御能力。3.3 进行合理的城市空间布局与功能分区，减少高层建筑庞大繁复的城市结构增加了城市的不稳定性，也成了滋生各种城市灾害的温床，特别是作为现代城市表征之一的高层建筑，更易成为城市灾害的发生地及扩散地。如2003

9、年的SARS即是通过高层建筑里的电梯广泛传播的。此外，汶川地震中因城市布局及功能分区不合理造成人员财产的巨大损失，也给我们以巨大警示。因此，合理的城空间布局和功能分区对于保证城市的安全至关重要。城市划应从防灾角度合理布局城市，并尽量减少高层建筑的数量。3.4 建设足够、便捷、多样、分布均匀的避灾空间避灾空间在降低城市灾害破坏程度，保证人群生命安全上起到非常大的作用，对于城市灾害意义重大。但在一些城市中，尤其是一些老城区，避灾空间的配置远远不能满足城市人口的需要；城市新区中避灾空间的配置数量虽足够，却在布局上不能满足所有人的需求。因此，城市规划应根据城市结构，按照人口布局，建设足够、便捷、多样且

10、分布均匀的避灾空间，以应对各种城市灾害的需要。避灾空间的配置应实现地上地下的结合，既要有地上的避难公园，也要有地下空间。3.5设置隔离地带，避免灾害蔓延控制灾害传播范围和减弱灾害的传播速度是减小灾害损失的有效办法。城市规划建设应遵循合理的用地空间结构，通过一廊、一带将城市公共开敞空间有机地组织起来，与城市避灾疏散需求相结合。绿地与减灾规划结合考虑，把绿地的减灾、避灾功能作为绿地建设的重点之一。通过城市阔林绿地的减灾避灾规划，增强绿地在灾害发生时的应变能力，利用城市各类阔林绿地最大限度地减轻自然灾害造成的损失，提高城市综合防灾、减灾水平。3.6 建立合理的交通系统来应对各种紧急情况合理的交通系统

11、一方面能缓解城市的高度密集性，降低城市灾害的发生几率，另一方面在灾害发生后能有效地疏散人群，及时救灾。因此，城市规划应合理规划城市交通系统，通过建立畅通、多样化的交通体系增加城市支路网密度以及通畅度，建设城市应急通道系统，疏浚河湖系统，增加城市对外交通出入口等措施，保证道路系统在应对各种城市灾害发生时的畅通。3.7 提高备用能力，应对紧急状态市政基础设施是一个城市的生命线，也极易遭到城市灾害的破坏。城市灾害发生后，一旦市政基础设施遭到破坏，随之而来很可能是各种次生灾害，这将对城市居民造成“二度伤害“。因此，城市规划应重视市政基础设施布局的安全，提高应急保障率，如城市的供水、供电、供气等设施系统均不宜少于2套，即使一套出现故障，也能维持城市基本运转。3.8 推行数字城市规划，为城市统一的防灾系统指挥提供及时、准确的资料当前，数字城市平台在城市规划中的作用日益凸显，同样，在城市防灾中，数字城市平台能够为城市灾害的预防和应急提供及时、准确的资料，有效减少城市灾害对城市造成的损失。所以，城市规划中应针对城市灾害建立