第四章-第三节 行政许可

1、1 第三节第三节 具体行政行为具体行政行为 行政许可行政许可 中华人民共和国行政许可法中华人民共和国行政许可法 关于审理行政许可案件若干问题的规定关于审理行政许可案件若干问题的规定 2 2004年 年7月月1日日 3 一、行政许可一、行政许可 （一）行政许可的含义（一）行政许可的含义 n行政许可法行政许可法第二条规定，第二条规定，“本法所称行政本法所称行政 许可，是指行政机关根据公民、法人或者其它许可，是指行政机关根据公民、法人或者其它 组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活 动的行为。动的行为。” n胡锦光：是指在法律一般禁止的情况下，行政胡锦光：是

2、指在法律一般禁止的情况下，行政 主体根据行政相对人的申请，依法审查，通过主体根据行政相对人的申请，依法审查，通过 颁发许可证或执照等形式，准予行政相对人从颁发许可证或执照等形式，准予行政相对人从 事特定活动的行为。事特定活动的行为。 4 n张正钊：行政许可，是指在法律一般禁止的情张正钊：行政许可，是指在法律一般禁止的情 况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过 颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行 政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利 和资格的行政行为。和资格的行政行

3、为。 5 （二）行政许可的特征（二）行政许可的特征 1.1.行政许可是依申请的行政行为；行政许可是依申请的行政行为； 2.2.行政许可存在的前提是法律的一般禁止；行政许可存在的前提是法律的一般禁止； 3.3.行政许可是授益性行政行为；行政许可是授益性行政行为； 4.4.行政许可的目的在于抑制公益上的危险或影行政许可的目的在于抑制公益上的危险或影 响秩序的因素；响秩序的因素； 5.5.行政许可是要式行政行为行政许可是要式行政行为 “普遍禁止，个别解禁普遍禁止，个别解禁” 6 （三）行政许可的种类（参考：张树义）（三）行政许可的种类（参考：张树义） 1.一般许可和特别许可一般许可和特别许可 2.排

4、他性许可和非排他性许可排他性许可和非排他性许可 3.独立证书许可和附文件许可独立证书许可和附文件许可 4.权利性行政许可和附义务性许可权利性行政许可和附义务性许可 n其他分类方法其他分类方法 1.许可目的为标准许可目的为标准 2.行政管理内容为标准行政管理内容为标准 7 （四）行政许可的作用（四）行政许可的作用 1.积极作用积极作用 n促进宏观调控促进宏观调控 n保护消费者，制止非法经营保护消费者，制止非法经营 n行政许可的界限在哪里？行政许可的界限在哪里？ n合理分配资源合理分配资源 n控制危险控制危险 8 2.消极作用消极作用 1.1.限制竞争限制竞争 2.2.滋生腐败滋生腐败 9 （五）

5、行政许可制度的基本原则（五）行政许可制度的基本原则 1.法定原则法定原则 n第第4 4条：条：“设定和实施行政许可，应当依设定和实施行政许可，应当依 照法定的权限、范围、条件和程序。照法定的权限、范围、条件和程序。” n行政许可设立时，市场、社会、私人具行政许可设立时，市场、社会、私人具 有优先性。有优先性。 10 2.公开、公平、公正、平等、民主原则公开、公平、公正、平等、民主原则 n行政许可法行政许可法第第5条规定：条规定：“设定和实施行设定和实施行 政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。 有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，有关行政许可的规定

6、应当公布；未经公布的， 不得作为实施行政许可的依据。行政许可的不得作为实施行政许可的依据。行政许可的 实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或 者个人隐私的外，应当公开。符合法定条件、者个人隐私的外，应当公开。符合法定条件、 标准的，申请人有依法取得行政许可的平等标准的，申请人有依法取得行政许可的平等 权利，行政机关不得歧视。权利，行政机关不得歧视。” 11 3.合理裁量原则合理裁量原则 n行政许可法行政许可法第七条：第七条：“公民、法人或者其公民、法人或者其 他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、 申辩权；有权

7、依法申请行政复议或者提起行政申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政 诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许 可受到损害的，有权依法要求赔偿可受到损害的，有权依法要求赔偿”。 12 4.便民、效率原则便民、效率原则 （1）“一次性告知制度一次性告知制度”行政许可法行政许可法 第第3232条规定：条规定：申请材料不齐全或者不符合法定 形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请 人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收 到申请材料之日起即为受理。 n“一个窗口对外制度一个窗口对外制度”行政许可法第行政许可法第2626条条 规定规定：行政许可需要行政机关内设的

8、多个机构 办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受 理行政许可申请，统一送达行政许可决定。 13 行政许可中的行政许可中的“一次性告知制度一次性告知制度” n 目前，一些行政机关在实施行政许可的过程中，较少目前，一些行政机关在实施行政许可的过程中，较少 考虑行政许可申请人办事是否方便，申请人常常需要跑多考虑行政许可申请人办事是否方便，申请人常常需要跑多 个部门、往返多次，被形象地称为个部门、往返多次，被形象地称为“跑断了腿、磨破了跑断了腿、磨破了 嘴嘴”。许多老百姓感叹：行政审批就是。许多老百姓感叹：行政审批就是“门难进、脸难看、门难进、脸难看、 事难办事难办”。 n 比如你去办护照，其他手续

9、都全了，就差相片了。你比如你去办护照，其他手续都全了，就差相片了。你 拿的是一寸的，他说一寸的不行，要两寸的；结果你好不拿的是一寸的，他说一寸的不行，要两寸的；结果你好不 容易照了两寸的去了，他说黑白的不行，要彩色的；等你容易照了两寸的去了，他说黑白的不行，要彩色的；等你 第二次把彩色照片拿去了以后，他说彩色是可以，但是要第二次把彩色照片拿去了以后，他说彩色是可以，但是要 光面的不要纹面的；等你拿到了光面的，他又说应该要白光面的不要纹面的；等你拿到了光面的，他又说应该要白 底的，不要蓝底的。它可以无数次地折腾你，为什么呢？底的，不要蓝底的。它可以无数次地折腾你，为什么呢？ 他有这权力呀，他可以

10、不一次性地告诉你呀，今天你遇到他有这权力呀，他可以不一次性地告诉你呀，今天你遇到 的是李小姐，她情绪好就全告诉你了；明天王先生他情绪的是李小姐，她情绪好就全告诉你了；明天王先生他情绪 不好，他不全告诉你。所以这种一次性不告知，最终导致不好，他不全告诉你。所以这种一次性不告知，最终导致 申请人反反复复地提申请，一个事项老在那儿跑。申请人反反复复地提申请，一个事项老在那儿跑。 14 5.5.信赖保护原则信赖保护原则 n行政许可法行政许可法第第8 8条规定：条规定：“公民、公民、 法人或者其他组织依法取得的行政许法人或者其他组织依法取得的行政许 可受法律保护，行政机关不得擅自改可受法律保护，行政机关

11、不得擅自改 变已经生效的行政许可。行政许可所变已经生效的行政许可。行政许可所 依据的法律、法规、规章修改或者废依据的法律、法规、规章修改或者废 止，或者准予行政许可所依据的客观止，或者准予行政许可所依据的客观 情况发生重大变化的，为了公共利益情况发生重大变化的，为了公共利益 的需要，行政机关可以依法变更或者的需要，行政机关可以依法变更或者 撤回已经生效的行政许可。由此给公撤回已经生效的行政许可。由此给公 民、法人或者其他组织造成财产损失民、法人或者其他组织造成财产损失 的，行政机关应当依法给予的，行政机关应当依法给予补偿补偿。” 15 行政许可作出之后，不得擅自改变或废止 政府说话不算数要赔偿

12、 16 n 20032003年安徽省某市正式启动以书报亭年安徽省某市正式启动以书报亭“更新更新 换代换代”为主要内容的为主要内容的“报刊零售网点整顿项目报刊零售网点整顿项目”， 此举初衷在于拆除旧书报亭，购置一批新书报亭，此举初衷在于拆除旧书报亭，购置一批新书报亭， 建一道城市风景线，优化投资硬环境。建一道城市风景线，优化投资硬环境。20032003年年9 9月月 4 4日，经过数百人激烈的竞争，日，经过数百人激烈的竞争，200200多个书报亭拍多个书报亭拍 卖出了卖出了200200多万元。对于没能获得书报亭经营权的多万元。对于没能获得书报亭经营权的 原经营者，整顿小组定下来的补偿标准是每户原

13、经营者，整顿小组定下来的补偿标准是每户 10001000元。元。 n “ “10001000元补偿金够做什么？像我们这样五十元补偿金够做什么？像我们这样五十 多岁的年龄，身体也不好，又没有一技之长，可多岁的年龄，身体也不好，又没有一技之长，可 以说只会卖报纸。以说只会卖报纸。”这是书报亭老板的疑问。这是书报亭老板的疑问。 n 疑问只是疑问，争议只是争议，在疑问只是疑问，争议只是争议，在7 7月月1 1日行日行 政许可法正式实施之前，取消行政许可是否应该政许可法正式实施之前，取消行政许可是否应该 补偿、补偿的标准是多少，尚无一个法定的标准。补偿、补偿的标准是多少，尚无一个法定的标准。 17 n

14、行政许可法规定了行政许可法规定了“信赖保护信赖保护”原则：行政原则：行政 机关作出行政许可之后，不得擅自改变或废止已机关作出行政许可之后，不得擅自改变或废止已 生效行政许可，如果由于公共利益等原因，确需生效行政许可，如果由于公共利益等原因，确需 改变，也要依法进行，尽可能提前告知被许可人，改变，也要依法进行，尽可能提前告知被许可人， 并对其因此受到的损失依法给予合理、适当的补并对其因此受到的损失依法给予合理、适当的补 偿。行政机关违法实施行政许可，给当事人的合偿。行政机关违法实施行政许可，给当事人的合 法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定 给予赔

15、偿。给予赔偿。 n “ “领导小组领导小组”对经营权的拍卖则在行为上否对经营权的拍卖则在行为上否 认了政府先前授予经营者的行政许可，剥夺了原认了政府先前授予经营者的行政许可，剥夺了原 经营者的经营权。即便是出于公共利益的需要，经营者的经营权。即便是出于公共利益的需要， 也应当给予合理适当的补偿，而不仅仅是补偿也应当给予合理适当的补偿，而不仅仅是补偿 10001000元了事。元了事。 18 n国家行政学院应松年教授认为，即便在行政许可法尚未 实施之前，某市也应从保护困难群众的立场出发制定补 偿标准。把未获得经营权的原经营者组织起来进行再就 业培训，才算得上真正的“有情操作”。如果是在行政 许可法

16、实施之后，除了“信赖利益保护”问题，该市在 报亭经营权重新许可的过程中，还存在两项违法之处： n其一，领导小组无权实施行政许可。 n其二，领导小组组织拍卖经营权，在行为上代行了土地 局、规划局等部门的职权。因为，这在2004年7月1日之 后属违法操作。领导小组的这种行为在行政法学上被称 为“相对集中行政许可”，而行政许可法明确规定省、 自治区、直辖市人民政府报请国务院批准之后方能实施 相对集中行政许可，由一个行政机关行使相关行政机关 的行政许可权。 19 6.禁止转让原则禁止转让原则 行政许可法行政许可法第第9条规定：条规定：“依法取得的行政许可，依法取得的行政许可， 除法律、法规规定依照法定

17、条件和程序可以转让的除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的 外，不得转让外，不得转让” 。 7.适应形势发展需要的原则适应形势发展需要的原则 20 王文广行政许可官司王文广行政许可官司 21 22 （六）行政许可的设定、规定和实施机关（六）行政许可的设定、规定和实施机关 23 1.行政许可的设定和规定行政许可的设定和规定 n行政许可的设定，是指在其他法规范尚未涉及行政许可的设定，是指在其他法规范尚未涉及 某种行政许可，一定层级的规范性文件首次对某种行政许可，一定层级的规范性文件首次对 该种行政许可的实施机关、对象范围、条件、该种行政许可的实施机关、对象范围、条件、 程序、期限等作出创设性

18、规定的活动。程序、期限等作出创设性规定的活动。 “从无到有从无到有” n行政许可的规定，是指在上位法业已设定的行行政许可的规定，是指在上位法业已设定的行 政许可事项范围内，一定层级的下位法对实施政许可事项范围内，一定层级的下位法对实施 该行政许可的有关事项作出进一步具体规定的该行政许可的有关事项作出进一步具体规定的 活动。活动。“具体化过程具体化过程” 24 如何区分如何区分“行政许可设定行政许可设定”与与“行政许可规定行政许可规定”？ “具体化具体化” 问题：市场经济条件下应该如何设定行政许可？问题：市场经济条件下应该如何设定行政许可？ “馒头办馒头办”案例案例 25 （1）法律的设定权）法

19、律的设定权 n行政许可法行政许可法第第12、13规定行政许可的设规定行政许可的设 定范围定范围 26 （六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。 （五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项； （四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、 产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等 方式进行审定的事项；方

20、式进行审定的事项； （三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备 特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项； （二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特 定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项； （一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及

21、 直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批 准的事项；准的事项； 第第12条条 下列事项可以设定行政许可：下列事项可以设定行政许可： 27 第第13条条 本法第本法第12条所列事项，通过下列方式条所列事项，通过下列方式 能够予以规范的，可以不设行政许可：能够予以规范的，可以不设行政许可： （四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。 （三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的； （二）市场竞争机制能够

22、有效调节的；（二）市场竞争机制能够有效调节的； （一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的； （二）市场竞争机制能够有效调节的；（二）市场竞争机制能够有效调节的； （一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的； 28 （2）行政法规的规定权和设定权）行政法规的规定权和设定权 n行政法规可以对法律设定的行政许的实施可作出具体规定；行政法规可以对法律设定的行政许的实施可作出具体规定； n有关行政许可尚未有法律规定，行政法规可以设定行政许可；有关行政许可尚未有法律规定，行政法规可以设定行政许可； （3）国务院决定的

23、设定权）国务院决定的设定权 n国务院发布决定设定行政许可国务院发布决定设定行政许可临时性行政许可临时性行政许可 n非临时性行政许可国务院应当及时提请全国人大及常委会制定法律，或者非临时性行政许可国务院应当及时提请全国人大及常委会制定法律，或者 自行制定行政法规。自行制定行政法规。 （4）地方性法规的规定权和设定权）地方性法规的规定权和设定权 n法律、行政法规有规定的，地方性法规可以作出具体规定；法律、行政法法律、行政法规有规定的，地方性法规可以作出具体规定；法律、行政法 规尚未规定的，地方性法规可以设定行政许可。规尚未规定的，地方性法规可以设定行政许可。 （5）规章的规定权和设定权）规章的规定

24、权和设定权 规章对上位法设定的行政许可的实施可作出具体规定；规章对上位法设定的行政许可的实施可作出具体规定； n注意：部门规章没有行政许可设定权注意：部门规章没有行政许可设定权 n省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定行政许可省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定行政许可临时性行政临时性行政 许可许可。 （6）禁止性、限制性规定）禁止性、限制性规定法律、法规和省、自治区、直辖市政府规章以外法律、法规和省、自治区、直辖市政府规章以外 的规范性文件不得设定行政许可的规范性文件不得设定行政许可 29 行政许可行政许可设定权设定权的分配可参考：的分配可参考： n根据根据行政许可法行政许可法第第14、1

25、5、16、17条的规定，条的规定， 只有法律、行政法规和国务院有普遍约束力的决定只有法律、行政法规和国务院有普遍约束力的决定 可以设定行政许可，地方性法规和地方规章可以依可以设定行政许可，地方性法规和地方规章可以依 据法定条件设定行政许可，其他规范性文件一律不据法定条件设定行政许可，其他规范性文件一律不 得设定行政许可。得设定行政许可。 30 31 2.行政许可的实施机关行政许可的实施机关 32 n行政许可的实施机关，是指有权实施行行政许可的实施机关，是指有权实施行 政许可的主体。政许可的主体。 （1）行政机关）行政机关 n具备的条件：具备的条件： n必须具有行政许可权必须具有行政许可权 n必

26、须在法定的职权范围内实施行政许可必须在法定的职权范围内实施行政许可 n注意：联合办理、统一办理、集中办理方式注意：联合办理、统一办理、集中办理方式 33 行政许可的集中实施行政许可的集中实施 34 （2）法律、法规授权的组织）法律、法规授权的组织 n具有管理公共事务职能的组织可以依据法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织可以依据法律、法规授权 在法定权限范围内以自己的名义实施行政许可。组织应在法定权限范围内以自己的名义实施行政许可。组织应 该具备的条件有：该具备的条件有： n前提条件：具有管理公共事务职能前提条件：具有管理公共事务职能 n必须经法律、法规授权（只能是法律、法规，不能是规章）必

27、须经法律、法规授权（只能是法律、法规，不能是规章） n只能在法定授权范围内实施行政许可只能在法定授权范围内实施行政许可 n须以自己的名义实施行政许可须以自己的名义实施行政许可 35 （3）受委托组织）受委托组织 n条件：条件： n必须在其法定职权范围内必须在其法定职权范围内 n公告公告 n监督监督+责任承担责任承担 n已委托机关的名义实施行政许可已委托机关的名义实施行政许可 n思考题：行政处罚与行政许可中，有关委托的思考题：行政处罚与行政许可中，有关委托的 规定是否一致？规定是否一致？ 36 （七）行政许可的实施程序（七）行政许可的实施程序 1.提出申请提出申请 2.受理受理形式审查形式审查

28、n注意：理解注意：理解“一次性告知制度一次性告知制度” 3.审查审查内容审查内容审查 4.决定决定 5.听证听证听证制度听证制度 6.变更（在从事许可活动过程中发生变更（在从事许可活动过程中发生 的）的） 7.延续（主要针对即将超期的许可，延续（主要针对即将超期的许可， 而实施的一种延长许可期限的活动）而实施的一种延长许可期限的活动） 37 8.实施行政许可的特别程序（了解）实施行政许可的特别程序（了解） （1）特别规定的优先适用）特别规定的优先适用 （2）特许程序）特许程序 （3）认可程序）认可程序 （4）核准程序）核准程序 （5）登记程序）登记程序 （6）先申请主义）先申请主义 38 39 （八）行政许可的撤销、注销与中止（八）行政许可的撤销、注销与中止 1.行政许可的撤销行政许可的撤销 n可以撤销的情形：可以撤销的情形： n滥用职权、玩忽职守滥用职权、玩忽职守 n超越法定职权超越法定职权 n违反法定程序违反法定程序 n对不具备申请资格或者不符合法定