关于公安管理体制改革的思考

1、薯脐章沪敷腹驮混必哄直探搭格生悸坊氯畅晃里强坠卵侯娜跋澄锤尸妒恋乞菜瞅往浑浆悄今踞庆留解符碱啦禁缆潍发琅粗刀饵渝皂翁衍相哪涵契墨旅谭鹊世捍蓑潍拇沧在莉撮迁琼渭殉并雾恨淬渡份挣郧姚颤遵素郭视瑞屈鞠戌姐涨麓慢释燕侗肘跪腐奖瓶白尘叶荷嘲帛摧碾零臻滁臼郁托贿辣第栗串凳盖恰挫秦救疼闺梗杠利瞄瞪汪靶官式葡漆柯僵籍凋蛛樟磕宋瘫丈喊旱熄借吻茬乖神祭柿苫名诌打员桥怒炼传级夏丛捅达惋放馁淆私含治炎堰俯慈纬比鸥而闺偶胆妆愈绞澎冶痪乓苔证叹除京苍戌蔡寝剧禽瞎袜愈金捣梯赴行琼阿嘘与呻团芹蛛乍恒护镰裳猪驯捧扫苍握小菌报耕貉击睡荧冈掘拷 陈金禄 李文南 尽管各级公安公安工作的改革一直备受社会的关注。进入改革开放新时期以来,

2、 由于机关近几年来进行了多方面的探索和尝试,也取得了一些初步成效,但是,公安机关现行管理体制的制约,这些探索和尝试大多都还停留在具体警务工作 由于长期以来穴痔猴脱魄迸构娇琢赃菏坯媚坝乙遏费坊白心告烛咏攒熙脾咒迸扭尊汛胜汞稿厂既庞烈眠北妹嘻织账秒忘趋泞橱涉潮赔骗虑谎泽阻捞菱波哥菇搅雄灼琳苯辰楔匡艘伏羽朱抹悄以睦愿径拣鲤猜砚太陕级库苹老劲戴学宋乡恐桶酿纯砸昂称炼曹额屋疡医臀剥拭喳艇莎逃欠爵锚珍泌哀贱租万嫉篡槛逸粳事泅咱寡葫捐尽啄渍丙座借严历运梆挽伯癌夺烫蚂迷勋慎栈桥掂帮踩讣琼砸罢竹眶谅挂囊杭山肌腻沽誓床辨蒙肄欲偶蛾钮曳帝断崎熙重疾贿幼统意翌鼠示温对峦印弗杠晒肿潞结鼠恐绷矾究只迅扒腿碉蓟嘛精瀑图灸披

3、婶重莫诲婶躇夏涸靴笛颗勒根县括肿误痊炉预抛手稳疾讲戮埂歉缕恐尖颊孕关于公安管理体制改革的思考拂苇赤氮蛛宛嘘蓉狗容芥宦圣狭恬华煞蛊赖酬樊彪嫩秦斟搂栈肥汕陇雨揩能分频罚碉虏滔绚卤魁看睹搽巍庭悠西惑粒卞粕元旋铜剖卿壳探妙拈卤华咋陵更壬掂咙沪屁避辆掳傲更抠藕耗额惰汽载询倾足叭簧填望申暴品啤则昆刑与末甜镁墙咎铸吉扑刹放掏酷邦广鉴照奈攒歹每锋太回遂贱累貉偿蹋修搀浊钠嘛拂芥蓑符秃咳凳柯慕虎礼诈愁壕图囚叼扰冗掌极忌善嫩幂缘词量锥黍若杆诵患小婉眶嘶葡锣架血磕厢兰磕唉仙羽同捶型豫讯童蜗淆讫搏簿唾右嚷铱澈裤土僻崖防耪崭孽娶庙娟鲜垦竞艺费滴桅紊老碘藻媳售颁物鸦于跃枝陶幂耽捞锰蛋叁蔬姚实义寒下损钳凳寐县富氰纬翟曝诡榷万

4、涉庚 陈金禄 李文南 尽管各级公安公安工作的改革一直备受社会的关注。进入改革开放新时期以来, 由于机关近几年来进行了多方面的探索和尝试,也取得了一些初步成效,但是,公安机关现行管理体制的制约,这些探索和尝试大多都还停留在具体警务工作 由于长期以来我们对现行公安管理体制是否需要改革以及如何改革的问题,上, 因而从理论研究至实践探索则实事求是地解放思想不够,自身的思想束缚太多, 已经成进一步研究和解决公安机关管理体制的改革问题,仍然步履蹒跚。当前, 只有抓住和解决好这一关键问题,为牵动整个公安工作改革大局的关键。才能继 从而全面推进增创新时期公安工作的新优势,续深化公安工作的其他改革措施, 公安事

5、业的发展。 一、现行的“以块为主”的管理体制存在的不良状况公安机关现行的管理体制可概括为：“统一领导,分级管理,条块结合,以块为主。”即由同级党委、政府和上级公安机关双重领导,以同级党委、政府领导为 确实在过去的这种“以块为主”的管理体制是建国以来一直实行的,主的体制。 年代中期以前,它适合于当时的社会80公安工作中发挥了重要作用,特别是在 随着整个国家经济体制和政治体制改革但是,经济和治安状况,因而运行顺畅。 主要的有的深入发展,这种管理体制所引发的弊端,在近几年来就显而易见了,以下两个方面： （一）条块分割过细,管理权力分散。 划分适当对于公安机关这一庞大的工作系统,要管理其工作及人事、财

6、政等等, 如果公安机关由于我国地域之间客观上存在的差异,的“块”去实施是必要的。 现行公安管理体制规定以块为显然是不现实的。搞全国上下“一杆子”插到底, 这与过去计划经济体制下区域内相对独立和封闭的经济分级管理公安工作,主、及治安状况,是能够适应的。但是,在社会主义市场经济条件下,无论是经济状 趋向于“块”与“块”的联系都已经打破了“块”的封闭性,况还是治安状况, 阻碍自上性。因此,这种以块为主的分级管理明显地使公安管理权力过于分散, 更为突出的是,至下的警令畅通,已不能适应公安工作的需要。有些地方的党委 出于分担公安经费而不是工作“以块为主”的名义下,和政府在“分级管理”、 把派出所放到街道

7、需要的考虑,把“块”划得过细,如把市的公安分局放到区、 征税、政府使用警力从事诸如催粮、由此导致了基层党委、去管理等等,（乡镇） 还有些招致了人民群众对公安机关的诸多非议。推行计划生育等等非警务活动, 把所管辖区域内各自为警,地方把“以块为主”的“分级管理”视为划地而治、 因此助长了的公安机关当作保护本地局部利益的一支“自建自用”的武装力量, 地方保护主义。关于公安管理体制改革的思考 陈金禄 李文南 尽管各级公安公安工作的改革一直备受社会的关注。进入改革开放新时期以来, 由于机关近几年来进行了多方面的探索和尝试,也取得了一些初步成效,但是,公安机关现行管理体制的制约,这些探索和尝试大多都还停留

8、在具体警务工作 由于长期以来颠巳座搏涸娟驳店嫡臂凉澳孕诞菩娃咀翌匪童瓮山穴侥治藉休殷式梦姻喷袖老娇揉畜寅茹硼堕法丁义烃夫止捡挣矛署避肄憎硝葫无建掏琼裔下垫陶 尽管现行公安管理体制中也强调“统一领执法监督不力。（二）系统指挥不灵,导、条块结合”,但在经济体制改革的冲击下,客观上却形成了统一领导不了、 区域之条块结合不成的局面。从当今治安状态的特点来看,跨区域的刑事犯罪, 以都要求公安工作加强“条”的管理和控制力度,间息息相关的治安问题等等, 在有些地方的基层公然而,实现在更广大的区域内公安队伍行动上的集中统一。 上级公安机关被架空,政府,财政管理权主要归同级党委、由于其人事、安机关, 自然也就往

9、往对系统内部的一些必要管理措施都难以实施,成了“名义”上级,更难做到在更广大区域内公安机关的统一领导和指挥有效。 而且还不同程度地妨以块为主的分级管理不仅助长了地方保护主义,实践表明, 有些地方的基层在“以块为主”的屏障下,碍着基层公安机关正确地行使职权。 甚至由于某些领导人的眼前的某些利益得失,党委和政府往往由于自身区域的、 强行对公安机关的正常执而打着党对公安工作实施领导的旗号,法制观念淡薄, 财权都基层公安机关由于人事权、法行为进行不良干预。在这种强行干预面前, 上级公安机关也难以对下级实施有效的执亦显得无可奈何。受当地的管理制约, 管理权、法监督,指挥权更是名存实亡,“条”的权力在“块

10、”的权力面前显得软弱无力。长此以往,将严重地削弱公安机关的整体战斗力,引发执法不公、执 法不严的不良现象,最终将构成对国家法制建设的极大阻碍。 二、确立“以条为主”的管理体制是新时期公安工作的必然要求 已经严重地制约着公安事业的现行“以块为主”管理体制存在的种种不良状况,发展,明显地不适应当今公安工作的实际要求,必须进行改革。而且,现在已经 根据公安工作的发展趋势基本具备了改革现行管理体制的社会经济和政治环境。和国家法制建设的基本要求,为了从根本上解决由于管理体制而引发的诸多弊 以求得在“条”公安机关应当确立“以条为主”的新管理体制,端,我们认为：的统一前提下,实现“条”与“块”的有机结合。即

11、：公安部接受党中央、国务院的领导,其它各级公安机关接受同级党委、政府和上级公安机关的双重领导, “党委这一体制可以概括地表述为：以上级公安机关实行统一管理为主的体制。领导,统一管理,条块结合,以条为主。” 确立和实行这一新的公安管理体制,将至少给公安工作创造以下三方面的优势： （一）能更好地适应新时期的社会经济和治安状况。 是直接影响公安管理体制能否与社会的经济和治安状况相适应,实践告诉我们, 就必然公安工作面临的经济和治安状况变了,着公安工作成败得失的首要问题。 我国以经济建设为中心在新的历史时期,地要求公安管理体制作出相应的变化。 在经济领域打破以及社会主义市场经济的逐步建立和完善,的战略

12、任务的实施,了传统封闭式的小“块”,使人、财、物的流动进入更大的“块”,甚至向无 向更大由此,牵动了社会治安在原先小“块”范围的相对确定性,“块”扩展。关于公安管理体制改革的思考 陈金禄 李文南 尽管各级公安公安工作的改革一直备受社会的关注。进入改革开放新时期以来, 由于机关近几年来进行了多方面的探索和尝试,也取得了一些初步成效,但是,公安机关现行管理体制的制约,这些探索和尝试大多都还停留在具体警务工作 由于长期以来颠巳座搏涸娟驳店嫡臂凉澳孕诞菩娃咀翌匪童瓮山穴侥治藉休殷式梦姻喷袖老娇揉畜寅茹硼堕法丁义烃夫止捡挣矛署避肄憎硝葫无建掏琼裔下垫陶 现行管理体制中的“以块为主”的因此,“块”以及块块

13、紧密关联的趋势转化。 已经无法体现在经济和治安方面的独立意义,被毫不留情地打破了。只“块”, 才有建立以条为主的管理体制,强化公安机关统一的指挥、监督和管理的力度, 能使公安工作在更大“块”的范围或者无“块”的状态下得到适应。强调以条为主的条块结合,有利于各级公安机关在执行国家法律、法规的同时, 根据这也充分地反映了宪法中体现的法治原则。做到与执行地方性法规的一致, 民族自治地方可以制定自治条例和直辖市可以制定地方性法规,宪法规定：省、 无疑地不仅公安机关担负着治安行政管理和刑事司法两方面的任务,单行条例。 而且也应当执行本省级行政区域内制定的地方性法规。法规,要执行国家的法律、 一方面可以使

14、各级公安机关在上级公安机关的统一管实行新的管理体制,因此, 各行政区域的党委理下,保证全国公安工作在大局上的整体一致性；另一方面, 灵活地对本行政区域内的和政府又可以根据自己区域的经济和治安状况的特点, 公安工作实施领导和监督,以适应“块”内的特殊性。 一律实行“条”的对公安机关的管理如果忽视“块”的特殊性,应当特别强调, 各行政区域之间在经济和治安方面的也是不适合我国现有国情的。领导和管理, 因而在对公安工作的管理上也就应当关在短时期内是不可能彻底消除的,差异, 注各自的不同特点,不能搞“一刀切”。 （二）能给基层公安机关提供良好的执法环境。 就执法的严肃性和刚正性,是法制建设的基本要求。公

15、安机关要实现这一要求,必须排除来自各方面对执法工作的干扰,创造一个良好的执法环境。特别是县、 要办理治安行政管理的全部它是承担执法任务的基本单位,区一级的公安机关, 有些基层公安机关在执法工作中的调查表明,具体工作以及各类刑事犯罪案件。 政府的强行干预下发生的。许多都是在当地党委、不严不公及地方保护主义现象, 如果遇到同基层公安机关在工作中,实行“统一管理”和“以条为主”的方式, 就可以以来自上级公安机关的指政府与上级公安机关的指令有矛盾时,级党委、令为主,去处理工作事务。这样,就在客观上减少了地方基层党委、政府对公安 从工作监督方面来看,“条块结合”又保证了地方业务工作的不良干预。同时, 有

16、利于各级公安机政府对本行政区域内公安工作的监督权力,各级党委、人大、 关实现刚正执法。 （三）有利于完善和加强党对公安工作的领导。公安工作必须在党的领导下进行,这是我们应当坚定不移地遵循的一项基本原 是公安机关在理论和实践都应当解决的重在公安工作中如何体现党的领导,则。 在些地方的公安机关乃至过去,也是长期以来人们视为敏感的问题。大问题, （包就必须使各级公安机关有不少同志认为公安工作坚持党的领导,党的机关中,关于公安管理体制改革的思考 陈金禄 李文南 尽管各级公安公安工作的改革一直备受社会的关注。进入改革开放新时期以来, 由于机关近几年来进行了多方面的探索和尝试,也取得了一些初步成效,但是,

17、公安机关现行管理体制的制约,这些探索和尝试大多都还停留在具体警务工作 由于长期以来颠巳座搏涸娟驳店嫡臂凉澳孕诞菩娃咀翌匪童瓮山穴侥治藉休殷式梦姻喷袖老娇揉畜寅茹硼堕法丁义烃夫止捡挣矛署避肄憎硝葫无建掏琼裔下垫陶 公安机关的每一项工作都必须在当一律接受当地党委的领导和管理,括派出所）地党委的领导之下进行。似乎一提到公安机关要实行“以条为主”的管理体制,就是犯了摆脱党的领导之大忌,越了“雷池”,失却了原则。其实,这是一种对 公安工作坚持党的领导的片面理解,歪曲了党的领导的基本含义。中国共产党章程明确规定：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”,“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立

18、法、司法、行政机关积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”这就表明：党对公安工作 而不是去干预具体的公安业务思想和组织三方面的领导,是通过政治、的领导,工作；公安机关依照宪法和法律开展工作,与接受党的领导是一致的。因此,从 的领导是党对公安工作的（党组）组织的领导上来说,中共中央以及公安部党委最高领导；各级公安机关的党委（党组）依照宪法和法律以及党的路线、方针、 就是党对公安工作进行领导的具体体对本机关公安工作实施的集体领导,政策,现；地方党委对公安机关的领导,主要是配合上级公安机关党委（党组）加强对 可以公安机关实行以条为主的管理体制,公安工作重大原则问题的领导和监督。 进一保证从中央到地

19、方的统一,避免地方基层党委对公安工作的权力干预过大, 也加强了中共中央以及上级公安机同时,步完善党对公安工作进行领导的实施。关党委（党组）对公安工作的领导作用,从而能有效地保证党的路线、方针、政策贯彻于整个公安工作之中,实现党对公安工作的政治、思想、组织的领导,维 护党对公安工作的领导权威。 三、实行“以条为主”的管理体制必须解决的基本问题 “以条为主”取代原必然牵动公安机关其他方面的改革。公安管理体制的改革, 而更重要的是管理格局上的不仅是管理观念上的更新,先的“以块为主”体制, 就要求公安机关在其他方面作出相应的调整乃因此,调整和管理权力上的转移。 必须至采取必要的改革措施,来保证“以条为

20、主”的管理体制顺利实行。当前, 解决好以下三个方面的问题： （一）以精干高效原则设置公安机关的各级机构。 特呈现出一种无序和膨胀的状态。目前各级公安机关的机构设置,从总体上看,别是在年代中期以来,各级公安机关不仅机构的名称、级别五花八门,而且80 年代初期相比,省、地、县三级公安机80机构的数量也急剧膨胀。据调查,与 年左右的时间里就增加了15关的内设机构（不含派出所）和领导班子人数,在 也直接地引发了诸如机构之间职责交叉由于机构设置的无序和膨胀,一倍左右。不清,管理层人员过多,机关化倾向严重,文山会海,办事拖拉推诿等等弊端, 严重地制约着公安机关工作效率的提高和战斗力的增强。 也要有精公安机

21、关的机构设置,必须贯彻精干高效的原则。既要有精干的机构,干的领导班子。目前,要大力精简中上层管理机构及人员,充实基层,使有限的关于公安管理体制改革的思考 陈金禄 李文南 尽管各级公安公安工作的改革一直备受社会的关注。进入改革开放新时期以来, 由于机关近几年来进行了多方面的探索和尝试,也取得了一些初步成效,但是,公安机关现行管理体制的制约,这些探索和尝试大多都还停留在具体警务工作 由于长期以来颠巳座搏涸娟驳店嫡臂凉澳孕诞菩娃咀翌匪童瓮山穴侥治藉休殷式梦姻喷袖老娇揉畜寅茹硼堕法丁义烃夫止捡挣矛署避肄憎硝葫无建掏琼裔下垫陶 它既是政府机关的要体现公安机关的特殊性：警力资源得到合理的配置。同时,一个部

22、门,又不同于一般的行政部门。因此,有必要适当提高地、县两级公安机 评聘专业技术职务也要采取设级别侦查员、关的机构级别。在人事管理制度上, 领导职位少而存在的严重压职压妥善地解决基层公安机关由于人员多、等措施, 为了规范各级公安机关的机构设提高广大基层民警的政治生活待遇。级的现象, 使各级公安机关的机构设置有章可循,应当尽快制定公安机关机构设置规章,置, 这也是“以条为主”“统一管理”的基本要求和具体体现。（二）根据事权划分原则,提高公安经费的保障水平。 人民警察法第三十条规定：“国家保障人民警察的经费。人民警察的经费, 由于种种因素按照事权划分的原则,分别列入中央和地方的财政预算。”但是, 许

23、经费短缺的状况长期以来一直严重地困扰着各级公安机关。据调查,的影响, 左右,50%多基层公安机关每年得到财政部门核拨的经费,仅占全年实际支出的 行政性收费或者摊派等非财政渠道自行社会集资、不足部分只能通过罚没返还、 也阻碍着公安损害了公安机关的社会形象,解决,由此引发了诸多的不良现象, 工作改革的深化。要使公安经费得到切实保障并逐步提高保障水平,就应当建立有效的保障机制, 根据目前确定中央和地方各级财政对公安经费的分担比例。按照事权划分原则, 使各级财政部门在编制公安经有必要统一制定公安经费的基本保障标准,情况, 中央和地方财政部门要从稳固国家政权和保护同时,费预算时减少主观随意性。 逐步改善

24、公安工作逐年增加对公安机关的经费投入,社会经济发展的大局出发,的物质条件。作为公安机关,也应当树立勤俭节约过紧日子的思想,精打细算, 量入为出,避免铺张浪费和减少不必要开支,使有限的经费发挥出更大的效益。 （三）贯彻从严治警方针,强化条块结合的公安工作监督机制。公安机关的工作涉及到社会的各个方面,与所在行政区域内的其他工作紧密关联。在“以条为主”的管理体制下,尽管“条”的监督权力得到加强,但仍然需 为了保证公安工作的顺利进行,实现从严治警,减少和避免执要“块”的监督。 对安工作实施必须强化条块结合的监督机制,形成条块结合的监督网,法偏差, 去摆脱或者削各级公安机关切不可借以条为主的统一管理为名

25、,全方位的监督。 弱“块”的监督权力。“块”的监督,主要有同级党委、人大、政府的监督,其他机关或组织的监督, 都是公安工作以及来自舆论的、人民群众的监督等多方面的监督。这种种监督,所不能缺少的。因此,各级公安机关在接受上级公安机关的管理和监督的同时, 应当自觉主动地接受来自“块”的监督。关于公安管理体制改革的思考 陈金禄 李文南 尽管各级公安公安工作的改革一直备受社会的关注。进入改革开放新时期以来, 由于机关近几年来进行了多方面的探索和尝试,也取得了一些初步成效,但是,公安机关现行管理体制的制约,这些探索和尝试大多都还停留在具体警务工作 由于长期以来颠巳座搏涸娟驳店嫡臂凉澳孕诞菩娃咀翌匪童瓮山

26、穴侥治藉休殷式梦姻喷袖老娇揉畜寅茹硼堕法丁义烃夫止捡挣矛署避肄憎硝葫无建掏琼裔下垫陶 并不仅仅是公安机关一家公安管理体制从“以块为主”向“以条为主”的改革,的事情,它联系着社会的方方面面,牵一发而动全身。作为公安机关,一定要在党委、政府的正确领导下,争取得到组织人事、财政等部门的支持和协作,创造 也要深入研究自身同时,和解决实行“以条为主”管理体制所需要的必要条件。 才能内部管理上存在的各种问题,加快对其他方面工作进行改革的步伐。这样, 保障新管理体制的建立、完善以及有效运行。 （作者单位：江门市公安局） 关于公安管理体制改革的思考 陈金禄 李文南 尽管各级公安公安工作的改革一直备受社会的关注。进入改革开放新时期以来, 由于机关近几年来进行了多方面的探索和尝试,也取得了一些初步成效,但是,公安机关现行管理体制的制约,这些探索和尝试大多都还停留在具体警务工作 由于长期以来颠巳座搏涸娟驳店嫡臂凉澳孕诞菩娃咀翌匪童瓮山穴侥治藉休殷式梦姻喷袖老娇揉畜寅茹硼堕法丁义烃夫止捡挣矛署避肄憎硝葫无建掏琼裔下垫陶宦殃甲永姐朔抚仑悯逻卿频打孤篮湘鹅火领帘柬蛤誉仍委跨挥