农民工随迁子女义务教育问题探析

1、农民工随迁子女义务教育问题探析52基础教育农民工随迁子女义务教育问题探析李俊霞(四川省社会科学院管理学所四川成都610071)摘要:农民工随迁子女受教育问题已经成为i分突出的社会问题，农民工随迁子士义务教育 问题的解决关系到整个社会的和谐稳定发展回顾了近三十来农民工随迁子女义务教育的政策演变，通过对农民工随迁子 女义务教育现状及存在问题的分析在借鉴发达国家经验的基础上，提出了我国农民工随迁子女教育问题解决的对策.关键词:农民工随迁子女;义务政策anlnquiryintothecompulsoryeducationofchildrenofmigrantworkerslijun-xia(insti

2、tuteofmanagement,sichuanacademyofsocialsciences,chengdu,610071)abstract:thecompulsoryeducationofchildrenofmigrantworkershasalreadybecomeaprominentsoci alissue thispaperreviewsthepolicydevelopmentofthecompulsoryeducatio no fchildrenofmigrantworkersin thepast30years.i tpresentsthecountermeasuresthatso

3、lvetheproblemofcompulsoryeducationofchildrenofmigr antworkersbyanalyzingthepresentsituationandproblemofcompulsoryeducationofchildrenofmigrantworkers,b asedonthereferenceofdevelopedco un tries.solvingtheproblemofcompulsoryeducationofchildrenofmigrantw orkersaffectstheharmoniousandstabledevelopmentoft

4、hewholesociety.keywords:childrenofmigrantworkers;compulsoryeducation;policy，问题的提出随着我国城市化进程的加快，越来越多的农民工子女跟随父母进城生活和学习农民工随迁子女受教育问题已经成为十分突出的社会问题，不断引起学术界，政府部门和教育界人士广泛而深入的关注和研究.农民工随迁子女义务教育是基础教育领域相对薄弱的一个部分.“进城务工人员是城市财富的创造者,我们的城市建设和发展须臾离不开他们安置他们的子女读书,是他们及子女应亨受的权益，是我们应尽的义务.”浙江省教育厅厅长刘希平经常这样在各种场合强调流动人口子女教育的重要性

5、.农民工随迁子女教育不仅涉及数以千万计的农民工子女同时也是城市的新一代移民的教育问题，也是涉及到整个社会的和谐稳定发展的问题如何改善他们的教育环境,让他们接受有质量的教育?农民工随迁子女教育问题该如何解决?未来农民工随迁子女教育问题的最终解决方向在哪里?木文试图通过回顾近三十来农民工随迁子女教育的政策演变，反思其川存在的问题，借鉴发达国家的经验,提出我国农民工随迁子女义务教育问题解决的对策.二，农民工随迁子女义务教育的政策回顾自20世纪80年代中期开始，我国农民工随迁子女教育发展经历了自流发展，限制发展，由限制到支持的调整阶段和国家政策支持下的迅速发展四个阶段.（一）自流发展阶段（20世纪80

6、年代中期至1995 年）我国在20世纪50年代屮期建立起严格的城乡分割的户籍管理制度.20世纪80年代中期，由于经济建设的需要，国家对农民进城务工稍有放开.80年代末期大规模的”民工潮”使国家再次严格限制农民工大流动.这段时期主要以个体流动为主，随迁儿童数量十分有限，大部分农民工子女就学问题在其户籍所在地解决，农民工子女的教育没有形成一个社会问题，国家政策也很少涉及农民工子女就学方面的内容.在我国1986年颁布的中华人民共和国义务教育法规定:少年儿童要"在当地收稿日期：20101203作者简介:李俊霞（1975 ），女，山西河津人，四jji省社会科学院博士，主婆从事人力资源管理 和公

7、共管理研究.西部教育发展研究-0 一年第一期53人民政府统一管理下”“就近入学",农民工子女一直被排除在城市教育体制之外.20世纪90年代以后，进城务工农民规模持续扩大，结构也发生了重要变化,出现家底化流动的趋势，大量处于义务教育阶段的农民工子女跟随父母流入城市，城市公办学校不能满足数量巨大的农民工子女的教育需求.于是1992年,1993年前后，出现了农民工子女简易学校，这些学校大都没有得到政府部门的认定，甚至遇到有关部门的取缔，拆迁等，处于一种随生随灭的状态.（二）限制发展阶段（19962000年）1996年4月,国家教委印发城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行），在京，沪等省

8、市进行试点，规定城镇流动人口屮适龄儿童，少年就学，应在流入地全日制中小学借读为主;没有条件进入全日制中小学的，可以人各种形式的教学班，组，接 受非正规教育这标志着政府开始关注和干预农氏 工子女的教育问题.1998年3月，国家教委，公安部联合颁发了流 动儿童少年就学暂行办法，其屮规定:”流动儿童 少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育 阶段适龄儿童少年外流凡常住户籍所在地有监护 条件的，应在常住户籍所在地接受义务教育;常住户 籍所在地没有监护条件的，可在流入地接受义务教 育冷”流入地人民政府应为流动儿童少年创造条 件,提供接受义务教育的机会弩'流动儿童少年就 学，以在流入地全日制公

9、办中小学借读为主，也可人 民办学校，全日制公办屮小学附属教学班（组）以及 专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教 育彎'招收流动儿童少年就学的全日制公办中小 学，可依国家有关规定按学期收取借读费二暂行 办法对流动儿童进入流人地城市学习仍然是一种 限制性条款，只能有条件地借读上学,而且要缴纳一 定数额的''借读费”.这种合法的收取借读费的制 度成为农民工随迁子女进入公办学校的最大障碍， 他们只能选择农民工子女简易学校或失学而流浪街 头.（三）调整阶段（20012002年）2001年中央政府出台了国务院关于基础教育 改革与发展的决定，提;耍重视解决流动儿童少 年接受义务教

10、育问题，以流人地区政府管理为主，以 全日制公办中小学为主,采取多种形式，依法保障流 动儿童少年接受义务教育的权利两为主"原则， 奠定了解决农民工子女教育问题的基本框架，实现 了政府对农民工子女教育由邛艮制”到”支持叩勺政 策调整.但这只是一个指导性的文件，缺乏具体的 实施细则，农民工子女教育的发展依然缓慢.（四）政策支持下的快速发展阶段（2003年至 今）2003年教师节，温家宝总理赴北京石景山区玉 泉路小学看望流动人口子女，写下"同在蓝天下，共 同成长进步"的题词.温总理指出一定要让进城 务工农民的孩子有书读，有学上：2003年9月30日，国务院办公厅转发了教育

11、 部，中央编委,公安部，发展改革委，财政部,劳动保 障部关于进一步做好进城务工就业农民子女义务 教育工作的意见，建立了''进城务工农民工子女全 面接受义务教育保证制度和机制",明确地将''借 读”变成了流入地政府对流动儿童的”接收”，规定 农民工子女与城市学生上学收费,学习及活动,，一 视同仁",加强了对以接收进城务工农民子女为主 的社会力量所办学校的扶持和管理这一文件的出 台，标志着''两为主''原则的进一步具体化.2004年3月，财政部发出关于将农民工管理 等有关经费纳入财政预算支出范围有关问题的通 知，要

12、求各地”对在城市中小学就学的流动人口子 女，其负担的学校收费项目和标准要与当地学生一 视同仁，不得收収借读费，择校费或要求农民工捐资 助学及摊派其他费用二2006年1月,国务院颁发了关于解决农民工 问题的若干意见，提出将农民工子女义务教育纳 人当地教育发展规划，列入教育经费预算，按照实际 在校人数拨付公用经费，城市公办学校对农民工子 女接受义务教育要与当地学生在收费，管理等方面 同等对待，不得违反国家规定向农民工子女加收借 读费及其他任何费用等这一文件在教育经费问题 上明确了教育公平理念.2006年10月的中共中央关于构建和谐社会 若干重大问题的决定强调要"保障农民工子女平 等接受义

13、务教育二以促进社会和谐.2006年6月，十届人大常委会第22次会议通 过了屮华人民共和国义务教育法(修订案)，其屮 第二章第十二条明确规定:”父母或者其他法定监 护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童少 年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地 接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等 接受义务教育的条件二这标志着政府以法律的形 式，将解决农民工子女平等接受义务教育问题推向 个新的阶段.2008年7m 30日，国务院常务会议决定从当 年秋季学期开始，在全国范围内全部免除城市义务 教育阶段学生的学杂费.国务院文件要求,对符合 当地政府规定接收条件的进城务工人员随迁子女. 54基础教育在

14、公办学校就读的，免除学杂费，不收借凑费;在接 受政府委托，承担义务教育办学任务的民办义务教 育学校就读的进城务工人员随迁子女，按照和公办 学校学生一样的标准亭受免除学杂费政策.国家中长期教育改革和发展规划纲要 (20102020年)明确提出:坚持以流人地政府管 理为主，以全日制公办屮小学为主，确保进城务工人 员随迁子女平等接受义务教育，研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法.这又是农民工随迁子女教育发展的一个标志性文件.随着”两为主”政策的具体化和逐步落实，农民工随迁子女教育获得较快的发展，在城市公办学校就读的比例逐渐上升.纵观农民工随迁子女教育政策的演变过程，可看

15、出对待农民工随迁子女教育政策理念的变化:由20世纪80年代的”无为"，到20世纪90年代的”限制二再到以”两为主原则”为标志的支持性政策，突出了”公平”和”以人为本”的政策导向.三，农民工随迁子女义务教育的现状(一) 农民工随迁子女数量庞大我国进城农民工数量已超过2亿人.2亿农民随迁子女,5800多万留守儿童，其中4000多万年龄在14周岁以下.每8个城镇儿童屮就有一个是流动儿童，流动儿童中应接受义务教育的适龄儿童1126万人.(二) 中等规模城市农民工随迁子女数量增势明显据屮央教科所课题组2007年910月对全国12所城市农民工随迁子女教育现状的调查(表1),2007年增长速度最快

16、的六个城市依次为:石家庄(79.69%),郑州(39.80%),义乌(22.98%),杭州(18.10%)，成都(13.72%),沈阳(13.16%),主要集中在中等规模城市，而北京，上海，广州等大城市农民工子女数的增长速度相对缓慢，北京还出现了负增长.(三) 农民工随迁子女接收状况:公办与民办对比据屮央教科所课题组2007年910月对全国12所城市农民工随迁子女教育现状的调查，在12城市屮只有石家庄和沈阳两个城市不存在民办农民工子女学校，当地的农民工子女完全由公办学校接收;郑州的民办农民工子女学校全部屈于非法办学；而在广州，杭州，顺德，乌鲁木齐四城市不存在未获工背后有7000多万的孩子，这其

17、中包括1400多万准民办农民工子女学校，该类学校全部都 已审批.表112城市义务教育阶段农民工子女接收状况对比获准民办未获准民办公办学校接公办学校接获准民办农未获准民办收义务教育城市农民工子农民工子女收义务教育城市民工子女学农民工子女阶段农民工阶段农民工女学校学校校学校子女比例子女比例%匕京 6320563.00 郑州 01484.30上海 727053.88 沈阳 00100.00 广州 293028.00 义乌 15837.38 成都 311158.20 顺德 3091.20e 杭州 40068.40 石家庄 00100.00 无锡20490.00 乌鲁木齐36086.28 四，农民工随迁

18、子女义务教育存在的问题（一）平等受教育难有专家指出，目前从全国范围看，进城务工农民 子女的教育任务,主要还是由民办学校，甚至是未获 资质的民办学校在承担，这从某种程度上表明”两 为主叩勺政策在落实的过程当屮仍存在较大困 难.在解决农民工随迁子女义务教育的问题上，流 人地政府的感受是:解决得越好，來得就越多但流 人地的教育资源是有限的，由政府全额拨款的公办 学校，没有额外的经费来承担流动儿童的就学成木, 所以没有接收流动儿童的积极性只有少数面临本 地生源下滑的基础薄弱校，以及位于城乡接合部的 公办学校,对招收流动儿童表现出兴趣.多数公办 学校都认为接收流动儿童存在困难.农民工必 须具备多个部门分

19、别颁发的证明（各地不一），如务 工证,居住证，计划生育证，子女学籍证等，随迁子女 才能与当地孩子享受同等的教育待遇只要上述证 西部教育发展研究二.一一年第一期55 明不全，农民工子女入学就仍然要交纳数额不等的 “借读费”.而农民工对于”借读费”也是”集爱恨于身"：政府日前正在严厉打击公办学校收借读费 的行为，但在实际效果上，这是对农民工子女接受优 质教育的一种阻挡因为原来交钱还能上公办的 好学校，现在国家一收紧政策，有钱也上不了''，好 的政策在执行中却打了这么大的折扣.而另一方面，很多农民工随迁子女不得不选择 的民办农民工子女学校存在很多问题:周边坏境差, 校内设施

20、不齐全,学习氛围不好，教师素质有待提 高,而且师资队伍不稳定，这影响了农民工随迁子女 接受教育的公平民办农民工子女学校还有很多以 非法形式存在，其营利性和非法性阻碍了社会力量 的参与;非法性和学校前途的不确定性又加深了投 资办学者的短视行为，阻碍了其对学校的再投入. “四低”是民办农民工子女学校的基本特征,即低投 入,低收费，低薪水,低教育质量.（二）受教育前景不明很多进城务工农民工对下一代成长和发展人生 轨迹的预期是”初中毕业辍学打工挣钱养 家帯孩子打工"，没有跳出他们人生轨迹的 “怪圈,.其主要原因在于其子女的教育前景不乐 观，义务教育有两为主的政策，义务教育后的教育因 为户口问

21、题得不到保障,高考问题更不容回避，再加 上高校毕业生就业形式严峻等高考制度是以户籍 地来报名参加高考的，农民工子女不可能在流入地 参加高考,而各省市的教学方法与要求均不尽一致， 高考试卷也不一样.让这些在城里接受教育的农民 工子女回原籍高考是不公平的.（三）流出地政府与流入地政府z间信息不对 称根据"两为主”政策精神，农民工子女教育以流 人地政府管理为主.但农民工随迁子女教育管理离 不开流出地政府的配合.冃前对流出地政府责任的 规定不明确，流人地政府和流岀地政府z间的责任 没有协调好，信息不对称，尤其是对流出农民工子女 的统计，回流农民工子女的统计及其详细信息的统 计和传达等工作不到

22、位，给流入地政府的管理工作 带来了不少困难.流人地政府没有明确的依据来预 测农民工随迁子女的流动趋势，在接收农民工随迁 子女问题上很难制订出合适的招生计划.（四）农民工随迁子女义务教育经费落实困难 目前，我国义务教育实行”地方负责,分级管 理叩勺方式，义务教育阶段儿童接受教育主要由其 八籍所在地政府负责，教育经费的划拨依据是八籍 学生数.农民工随迁子女进入城市并不能将原本属 于他（她）的那部分义务教育经费带人城市流人地政府在承担対农民工随迁子女义务教育责任的同 时,并没有得到相应的财政支持农民工随迁子女 的义务教育经费成了流出地政府和流入地政府z间 “两不管”的灰色地带,农民工随迁子女两边都无

23、法 享有公用经费和”两免一补”的优惠政策.在落实 “两为主”政策时，流入地政府为了减少财政开支常 常提高农民工随迁子女在公办学校就读的”门槛”， 减少农民工随迁子女在公办学校就读的数量，或者 变相收取借读费，以补偿教育经费的不足.五，外国经验 流动儿童的教育问题是个世界性的问题，发达 国家的做法会给我们提供一些可借鉴的经验t. 在法国,16岁以下的儿童，无论户籍是否在法 国,都能享受到跟当地孩子同样的教育机会和权利， 没有任何差别，不管这些儿童有没有合法的身份，都 能享受到这个待遇.法国人的观念是:这些外來人 口只有经过教育才能让他们融人法国社会如果不 让他们受教育，以后国家就很难管，他们失业

24、怎么 办?犯罪怎么办?因此这不是他本人的问题，而是 社会问题.这是一种非常现实而有远见的观念.我国各级 政府及教育工作者也应该树立这一理念，从国家利 益，从每一个儿童的前途和切身利益考虑问题. 美国的经验也值得借鉴.在美国实行教育凭证 制度，即由户口所在地的教育管理机构给学牛发放 就学凭证，学生可以凭”就学凭证",选择任何学校 读书，也可以到外地学校上学.学校则将收到的 “教育凭证,，向政府兑换教育拨款.这种做法有两 个好处:一是有利于学校z间的竞争，质量好的学 校，就读的学生就多，质量不好的学校，就读的学生 就少;二是每个学生都能自由地选择学校，不论到什 么地方都享有义务教育的机会

25、.如果我国各地制定出义务教育的拨款标准，学 生不在当地就读,可将经费带到流入地的学校，这样 就能在流入地接受义务教育了.当然各地的拨款标 准不一样，差额由流入地补贴，因为这些学生的家长 在当地务工，为当地的发展做出了贡献，成为当地的 纳税人，财富创造者理应受到义务教育的补贴.另 方面，对流动人口要有认证制度，如农民进城工作 在一年以上，有固定岗位，持有”居住证”等，便可亨 受子女接受义务教育的权利，而不是任何人只要进 入城市就可享受义务教育.六,解决农民工随迁子女义务教育问题的对策（一）户籍制度改革城乡二元体制是产生农民工随迁子女教育问题 的根本原因农民工随迁子女教育问题表面看来是 社会开放流

26、动导致的问题，但背后是城乡二元体制 56基础教育的问题，城乡二元体制是解决农民工随迁子女教育 问题背后的一个很大的障碍.户籍制度改革，是指 要剥离附加在户籍制度上面一系列不公平的待遇: 就业，就学，高考，保险，购买经济适用房等等一系列 政策，再逐渐把户籍制度推向居住登记制度.取消 户籍制度对农民工随迁子女接受教育的限制，实现 城乡公平,地区公平的国民教育制度.（二）设立农民工随迁子女义务教育专项资金. 实施教育券制度经费保障是解决农民工随迁子女义务教育问题 的核心所在.义务教育是公共产品，应由政府提供. 要建立经费保障机制:中央应设立农民工随迁子女 义务教育专项资金，以流入地农民工子女的规模为

27、 依据，划拨相应的教育经费;流人地政府将农民工随 迁子女义务教育经费列入预算内，并按实际在校生 人数向接收农民工子女的公办学校核拨公用教育经 费.在当前我国户籍制度尚未彻底改革的条件下， 可以考虑借鉴美国经验，面向进城务工农民工随迁 子女试行"义务教育券”制度,保障农民工子女在流 动过程中的政府经费支付到位.教育券制度的主要 特点是"钱随人走”，屮央和地方政府对农民工子女 教育的投入采用教育券的方式实施，可以消除户籍 制对学牛自由流动的不利影响.学校凭学生缴纳的 教育券在当地政府兑换，教育经费的分配与流动学 生规模相匹配，有利于学校之间的竞争，从而提高教 育资源的配置效率.

28、（三）强化流出地政府责任流出地政府应该承担一定的责任，主要是信息 管理的责任，为流入地提供准确，及时的学生流动信 息，统计数据跟流人地政府进行很好的衔接.这在 很大程度上可以提高流入地政府农民工子女教育管 理工作的效率.因此，流出地教育行政部门必须尽 职尽责，做好农民工子女的信息登记工作，并及时传 达给流入地教育行政部门，做好配合工作.（四）监管和扶持民办农民工子女学校 民办农民工子女学校，是解决农民工随迁子女义务教育问题的过渡和资源不足的必要补充目前 氏办农氏工子女学校承担了相当数量的农氏工子女 的教育，在一定程度上也缓解了公办学校及政府财 政的压力.民办农民工子女学校的存在有其时空的 合理性，加强对民办农民工子女