国家治理需求下的国家审计报告价值理性

1、国家治理需求下的国家审计报告价值理性【摘 要】 审计需求起于社会组织中缔结契约，当契约环境和代理成本发生变化时，作为国家治理重要组成部分的国家审计，其监督程度、质量要求及审计价值也发生变化。文章试图运用马克思的国家学说及价值理论，讨论国家治理与国家审计的关系，并在这种关系中探讨如何通过审计报告发挥国家审计在国家治理中的作用。在国家学说及治理理论的基础上，通过近年审计署发布的审计绩效报告，分析p 目前审计报告质量及其作用现状，从国家审计是国家治理的基石和保障的角色定位，提出满足国家治理需求的高质量审计报告的建议。【关键词】：p 】 国家治理； 国家审计； 审计报告； 审计价值； 价值理性【中图分

2、类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（20_）12-0119-05党的十八大提出，要全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。按照马克思主义的国家理论，国家的各种权力必须处于一种相互制衡状态，“治理”应以人民利益为出发点及切入点。国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的制度形态1。国家审计的本质、定位决定了国家审计应紧紧围绕协调推进“四个全面”战略布局及“五大”发展理念，发挥国家治理的基石与保障作用。一、国家治理的需求决定国家审计产生学术界对马克思国家与社会学说的研究基于其对国家理论的研

3、究展开，马克思国家学说为当代中国国家治理现代化提供了理论指导。马克思认为，国家的职能“既包含一切社会的性质所产生的各种公共事务，又包含由各种特殊的因政府与人民大众互相对立而起的职能”。国家的存在是通过创设、配置和运行国家权力，获取、配置和运用公共资，对国家和社会事务进行控制、管理和提供公共服务等活动来维系的，其实质在于通过协调不同利益代理人需求，推动公共利益实现2。然而“自古以来的经验表明，所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极致决不罢休”。同时，随着国家规模的进一步扩大，国家管理社会公共事务的职能将逐步扩大。各级政府的多层次授权产生了更为复杂的委托代理关系，行政组织理论认为行政组织

4、是要通过层级或职位来管理的。在治理模式上，中国不同层级政府之间实行的是以任务层层下达和指标逐级分解为特征的行政发包制3。按照马克思的国家理论，为避免国家职能异化为牟取部分阶层利益的工具，防止国家权力被滥用，必须通过有效的国家治理。法国的孟德斯鸠、英国的阿克顿等思想家也将权力制衡的基本理论归结为：不受约束的权力必然腐败，绝对的权力导致绝对的腐败4。经济学的代理理论表明，委托的层级越多越容易产生信息不对称，导致道德风险及逆向选择。因此，无论是从对国家权力的制约，使国家的各种权力配置、运行处于一种相互制衡的状态，还是从减少代理成本的角度看，均需要规制权力、国家治理。世界银行1989年发布撒哈拉以南：

5、从危机到可持续发展，“治理”迅速成为风行的词汇。然而，治理不仅仅是西方的理论，中国有其自身的特色理论话语体系，治理最核心的要义之一在于主体的多元性。国家治理主要通过对公共权力的配置和运用，实现提供公共产品、配置公共资、管理公共事务等目标5。国家审计是国家治理的重要组成部分，规制权力是现代民主与法治国家的基本价值之所在。经济责任审计是审计理论与方法结合中国特色的审计实践产生的一种经济监督制度的创新6，国家审计可以通过对党政领导干部的经济责任审计，通过“通报或者公布审计结果权”，促进受托责任人向更好地履行公平性和公正性这一方向发展。审计成为反腐败的利剑，权力运行的“紧箍咒”。国家审计可以“独立、客

6、观、权威”的第三方身份，通过监督与评价等职能的发挥，确立或解除政府间多级委托与受托责任的履行情况7，可以对各级政府官员的履职尽责情况进行监督与评价，对各级官员可能存在的“败德”“不作为”“乱作为”等行为形成有效制约。治理理论及马克思主义国家学说为国家审计参与国家治理提供了需求理论，审计法赋予国家审计的职责权限使国家审计成为多元治理结构中的一员，使国家审计成为国家治理的基石与保障。二、审计报告是审计价值实现的基础美国哲学家R·佩里在其一般价值论中，把价值定义为“任何有益的事物”。马克思把通过交换价值而体现着抽象人类劳动的商品称之为“价值”。从哲学的视角看，价值是主体与客体之间一种特定的

7、关系，是客体属性对主体需要满足的关系。审计价值在于客观公正地围绕特定事项收集证据，以搞清楚特定事项的真实状况，并判断真实状况与既定标准之间的一致程度进而发表意见8。最高审计机关国际组织（INTOSAI）202120_战略计划指出，审计机关的核心价值在于帮助政府改善业绩、提高透明度、强化公共责任、保持可靠性和揭露腐败，并帮助接受和使用公共资的机构或个人提高效率或效果。不同的审计主体（受托人）会因不同的审计委托人的不同目的而有不同的审计价值观。国家审计的价值也体现了审计受托者与审计委托者之间的需求关系，政府审计有其独特的社会价值，并在审计实践中不断地追求和创造自身价值。约瑟夫·M.朱兰等

8、9最早把帕累托原理引入质量管理：质量是一种实用性，即产品在使用期间能满足使用者的要求。信息经济学理论一般认为：市场中介角色下的信息需求在扩大了审计角色范围的同时也形成了审计质量需求的有效市场激励。Copley et al.10指出政府审计质量可以分别从过程和结果两个角度来衡量。审计质量主要体现在两方面：一是审计机关和审计人员是否遵守国家法律法规和审计准则关于审计职责、审计权限、审计程序和业务流程的规定；二是审计工作及其结果是否实现预定目的。可见，审计质量包括：审计行为的规范性要求和审计成果方面的要求，两方面相互联系，缺一不可，而且审计报告的质量要求是随着审计环境的不断变迁而不断提升的。国家审计报告是以审计信息等载体反映的审计产品，是审计成果的集中体现。审计报告的质量首先要符合中华人民共和国国家审计准则（审计署令第8号）的要求，做到“内容完整、事实清楚、结论正确、恰当用词、格式规范”，也可以说这是审计报告最基础的质量要求。同时，根据Copley et al.的研究结果，还要关注国家审计“是否实现预定目的”，如：审计报告是否发挥了审计建设性作用和“免疫系统”功能。随着审计价值“预定目的”