告知程序履行瑕疵对行政处罚效力的影响

1、告知程序履行瑕疵对行政处罚效力的影响【要点提示】行政机关作出行政处罚决定，必须先履行法定告知义务。告知程序的设定目的是处罚公开和保护当事人的合法权益，使当事人充分行使陈述权和申辩权，体现行政处罚公平公正。如果行政机关未履行告知程序即作出行政处罚的决定，该行政处罚不能成立。第56【案例索引】一审：福建省厦门市集美区人民法院（2 号（2010 年 8 月 25 日）二审：福建省厦门市中级人民法院（号（2010 年 12 月 7 日）2010 ）集行初字2010 ）厦行终字第【案情】原告：苏志义被告：厦门市公安局集美分局（以下简称集美公安分局）第三人：张秀华厦门市集美区人民法院经审理查明： 2009

2、 年 7 月 17 日，苏志义雇请施工机械在集美区灌口镇深青村施工时，因土地使用问题与邻居张金随、张秀华发生纠纷，在互相争吵、拉扯后，苏志义动手殴打张秀华头部，致使张秀华轻微伤。集美公安分局接报警后，依法询问双方当事人及相关证人，固定、调取相关证据，认定苏志义的行为违反了治安管理处罚法第 43 条第 1 款之规定。 2009 年 10 月 14 日，集美公安分局作出集美公（灌口）决字（2009 ）第 00184 号行政处罚决定书，决定对苏志义处以行政拘留十日，并处罚款二百元。苏志义不服向厦门市公安局提起行政复议，经复议，厦门市公安局维持了处罚决定。苏志义于2010 年1月11日以厦门市公安局集

3、美分局为被告诉至法院，请求撤销对其作出的行政处罚决定。原告苏志义诉称：被告集美公安分局作出行政处罚的程序违法，其在行政处罚告知笔录中未载明原告意思表示的陈述，未履行告知程序。且告知笔录制作时间为2009 年 9月11 日，但行政处罚审批时间为同年9 月 21 日，决定书制作时间为同年 10 月 14 日，其行为违反治安管理处罚决定。原告认为被告集美公安分局作出行政处罚认定事实不清，证据不足，作出行政处罚的程序违法，应予撤销。被告集美公安分局辩称：原告所诉未履行告知义务，未及时、全面公正的调查取证，与事实不符。认为对原告苏志义的处罚事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求依法维持处罚决定

4、。第三人张秀华与被告集美公安分局的意见一致。2010 年 8 月 25 日，福建省厦门市集美区人民法院作出一审判决。苏志义不服一审判决向厦门市中级人民法院提起上诉，请求撤销原审判决，支持其原审诉讼请求。上诉人苏志义诉称：1. 一审判决认定被上诉人作出的行政处罚行为程序合法是错误的，没有事实和法律依据。（ 1）被上诉人作出行政处罚行为存在严重的程序违法行为，应予以撤销。本案行政处罚案件的结案时间是2009年9月21日，办案人员呈报拟以行政处罚获得审批的时间是2009 年10 月 14 日，处罚决定书送达给上诉人的时间是2009 年 10月 14 日，按上述时间表，已充分证明被上诉人没有履行告知义

5、务，在上诉人没有明示放弃陈述和申辩权的情况下，被上诉人没有充分听取上诉人的意见，于审批决定制作行政处分决定书当日就做行政处罚决定，且于当日将行政处罚决定书送达给上诉人，显然，被上诉人作出行政处罚的程序已经严重违反了法律规定； （ 2）被上诉人提交 2009 年 9 月 11日制作的行政处罚告知笔录内容不具有真实性，也不符合法律规定，被上诉人从未向上诉人履行告知义务。从告知时间看，其告知时间在结案时间前， 案件尚未结案就告知要处罚，显然与法律规定的程序相违背。从告知内容看，被上诉人没有告知处罚的具体内容，在告知笔录中，有被上诉人，问，却没有上诉人意思表示的陈述，更没有上诉人放弃陈述和申辩的意思表

6、示的记录。从被告知人的签名看，也没有上诉人的签名，因此，整份告知笔录都是被上诉人一手炮制出来的。2. 审判决认定被上诉人作出行政处罚行为事实清楚、证据充分、适用法律正确，是错误的。被上诉人作出行政处罚行为事实不清、证据不足，适用法律错误，其作出的行政处罚决定应予以撤销。 （ 1）被上诉人依据证人朱大展的证言及指认认定上诉人有殴打张秀华，但是朱大展的证言及指认不具有证明上诉人殴打张秀华的事实； （2）张秀华的伤是她为挣脱他人强行拉其离开现场时自己导致的受伤。汪明庆、苏开花的证言证明上诉人并没有动手打人，张秀华的伤并不是上诉人挥拳所致，是张秀华为挣脱他人强行拉其离开现场自己导致的受伤。被上诉人集美

7、公安分局辩称：上诉人在诉状中称被上诉人未履行相关告知义务，与事实不符，被上诉人已按公安机关办理行政案件的程序履行了告知义务，因苏志义拒绝签收，被上诉人按规定在告知笔录中注明苏志义拒绝签收，于法有据。结案报告是被上诉人内部的审核文书，结案报告不是非得在结案之前或之后，只是给相关领导汇报案件情况。关于9 月 11 日告知的材料， 是对当事人权利的一种告知，告知时还在民警侦办过程中，民警对案情有个判断，所以被上诉人告知的时候只能告知对相对人即将给予一个行政处罚，告知的时候还不能告知具体是何种处罚。因此，上诉人已经履行了告知的义务，是根据公安部相关的告知格式进行的，合乎法律和程序。至于苏志义拒绝签名，

8、该情况民警已经进行了记录。因而，原审查明的事实清楚，判决正确，请求二审予以维持。【审判】一审厦门市集美区人民法院经审理认为：被告集美公安分局在处罚决定尚未作出时，向原告苏志义告知其拟依据中华人民共和国治安管理处罚法 第 43 条第 1 款之规定，拟对其进行处罚。并告知其相关权利，后被告亦依据该法条对原告苏志义作出处罚，该行为并无违法之处。告知笔录虽未载明原告苏志义对拟对其作出处罚在言语、肢体语言等方面的反应，但可以证明原告苏志义在场，被告集美公安分局履行了告知义务。原告苏志义申请出庭的证人证言，仅能证明原告与第三人等人发生争吵的片段，不足以推翻被告集美公安分局提供的证明原告苏志义打伤第三人张秀

9、华的事实。据此，被告集美公安分局作出的行政处罚行为，事实清楚，证据充分，适用法规正确，程序合法。依照中华人民共和国行政诉讼法第五十四条第（一）项之规定，判决如下：维持被告厦门市公安局集美分局作出集美公（灌口）决字2009 第 00184 号行政处罚决定书。案件受理费人民币100 元由原告苏志义负担。二审厦门市中级人民法院经审理认为： （1）有关被上诉人作出具体行政行为的内部审批程序问题。从各方当事人向原审法院提交的证据材料看，2009 年 9 月 21 日，承办人员调查结束提出处理意见：2009 年 9 月 21 日，承办单位负责人签署意见； 2009 年 10 月 14 日，审核部门负责人签

10、署意见； 2009 年 10 月 14 日，领导审批意见。从以上事实看，无其他证据表明被上诉人内部审批程序违反法律规定，上诉人的相关质疑，缺乏依据，本院不予采纳； （2）被上诉人就作出具体行政行为之前所作调查及告知程序问题。查明的事实表明，虽然被上诉人提交的行政告知笔录上并没有上诉人的签字，但被上诉人下属职员已经签字并注明上诉人拒绝签字的事实，这种做法符合相关程序规定。而告知的内容只能表明相对人的权利以及即将实施的处罚，具体处罚的幅度必须得到审核部门的审批。上诉人对此上诉提出的相关主张，缺乏依据，本院不予支持；（ 3）本案涉及事实的认定问题。查明的事实还表明，上诉人殴打张秀华的事实有相关的证人

11、证明，被上诉人在查明事实后，依法作出行政处罚并无不当。至于张秀华是否构成轻微伤，仅仅是处罚幅度的参考依据。综上，原审法院查明的事实清楚，判决并无不当，上诉人的上诉缺乏依据，本院不予支持。依照中华人民共和国行政诉讼法第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50 元，由上诉人苏志义负担。【评析】行政处罚是行政执法机关对社会秩序进行管理的一项重要手段，是日常执法中运用频率最高、处罚范围最广、同时也是最有可能侵犯当事人合法权益的行政举措。由于当事人在行政处罚过程中与行政机关相比处于不平等、相对弱小的地位，故行政处罚须严格按照程序进行，以保护当事人的合法权益。本案涉及的主

12、要问题有：一、行政处罚告知义务问题行政处罚告知制度是指行政机关在作出行政处罚决定之前，将其掌握的有关违法行为人的违法事实、证据材料、拟作出行政处罚决定的理由和法律依据以及当事人所享有的有关权利告诉当事人，使其知晓的法律制度。当事人有被告知的权利，公安机关在行政执法中如不履行告知程序，则行政处罚无效。按照法律规定，行政机关作出行政处罚决定必须先履行法定告知义务，其重要意义在于给当事人以针对事实、理由和依据进行陈述申辩的机会，保证这一告知程序的有效运作，有利于相对人在处罚实施的过程中享有的权利得到充分的保障，这是确定行政处罚的公开性、公正性、合法性的前提和基础，也是实现实体合法的一个根本保证。遵循

13、法定的程序进行行政处罚，能有效防止行政主体在实施处罚过程中滥用职权行为的发生。我国行政处罚法第 31 条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据， 并告知当事人依法享有的权利。第 32 条规定：当事人有权进行陈述和申辩。第41 条规定：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第31 条、第 32 条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。在实践中，一些执法部门对违反法定程序的行政处罚是一种无效行为，其对违法行为的认识还比较模糊，由此也可看

14、出轻告知程序的陈旧观念还有一定的“市场”。告知是行政处罚中的一个重要前置程序，必须在作出处罚决定前履行，否则行政处罚无效。本案中，上诉人（原审原告）苏志义正是认为被告未履行告知义务，行政处罚程序违法，并据此请求撤销对其的行政处罚。一、二审法院均认为集美公安分局作出行政处罚已履行告知义务，告知的方式并不影响义务的实际已履行，程序并无不妥，因而维持了对上诉人的行政处罚决定。二、本案行政处罚行为程序是否合法告知是行政处罚程序的一个重要环节。 行政处罚法设立行政处罚告知程序，其主要目的就是规范和制约行政权，从而保护当事人的合法权益不受行政机关的侵害。在实施行政处罚时行政机关履行告知义务不是为了走过场，

15、也不仅是为了在形式上满足程序合法的要求，而应该把保障当事人充分行使陈述、申辩权作为履行告知程序的目的。行政处罚告知程序必须在办案人员调查结束并提出拟处罚意见之后，行政处罚决定做出之前进行，这样才能充分保障当事人的合法权利。本案上诉人苏志义诉称被上诉人作出行政处罚行为存在严重的程序违法行为，应予以撤销。其理由为本案行政处罚案件的结案时间是 2009年 9 月 21 日，办案人员呈报拟以行政处罚获得审批的时间是2009 年 10 月 14 日，处罚决定书送达给上诉人的时间是2009 年 10 月 14 日，按上述时间表，已充分证明被上诉人没有履行告知义务，在上诉人没有明示放弃陈述和申辩权的情况下，被上诉人没有充分听取上诉人的意见，于审批决定制作行政处分决定书当日就做行政处罚决定， 且于当日将行政处罚决定书送达给上诉人，显然，被上诉人作出行政处罚的程序已经严重违反了法律规定。然从法院查明的事实看，无其他证据表明