行政协调机制的探讨

1、行政协调机制的探讨摘要】行政协调是行政机关和行政相对人在行政活动中，通过相互的协商沟通，打消双方的对立，以终结行政争议，和解结案的一种方式。我国目前还没有确立行政协调机制，本文阐述了行政协调的概念，并提出了建立行政协调机制的理由和适用范围，在最后提出了行政协调机制在程序实体和救济方面注意的问题。关键词：行政协调理由范围注意问题一、行政协调机制的概述广义的行政协调，指行政机关与人民之间所进行的协调行为，示例为了制订某一种法规、推行某一个政策或大型公共建设(行政方案)、行政机关召开公听会来听取人民的意见，并列为制订或修正行政决定的依据。这种意义上的行政协调，那么属于"审议民主"

2、(协商民主)，这也是基于民主原那么要求行政决定过程必须公开透明及尊重民主原那么。在行政程序法中，也可以要求行政机关必须负有这种与人民协商的义务。狭义的的行政协调，也称为行政和解，乃是属于个案性质的协调，又可分为在行政程序中的协调，称为行政程序之协调；以及在行政诉讼过程之协调，可以称为行政诉讼协调两种。行政程序之协调是指行政机关与人民在相关人民权利义务方面所进行的协商与沟通。这种为了打消双方歧见、了解事实真相所建立的机制，有些已经纳入行政法的制度之内，也是属于强制性的制度，最明显的是行政听证制度。行政诉讼的协调，也可以称为行政诉讼的和解，目的也是在终结行政争议，而以获得协议的方式终止诉讼。本文所

3、指的行政协调是狭义的行政协调，是行政机关和行政相对人在行政活动中，通过相互的协商沟通，打消双方的对立，以终结行政争议，和解结案。关于行政诉讼是否适用调解，在行政诉讼法出台之前最高人民法院的司法解释有明确禁止性规定。如1985年最高人民法院在关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知中指出："人民法院审理行政案件，不同于解决原、被告之间的民事权利义务关系问题，而是要以事实为根据，以法律为准绳，审查和确认主管行政机关依据职权所作的行政处分决定或者其他行政处理决定是否合法、正确。"因此，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的根底上作出公道的判决。"1987年最高人民

4、法院在关于审理经济纠纷案件具体适用(民事诉讼法(试行)假设干问题的解答中再次明确人民法院审理经济行政案件不能调解。1989年中华人民共和国行政诉讼法的出台那么标志着调解制度在行政诉讼中的适用遭到了立法上的否认。行政诉讼不适用调解的主要依据是"公权不可处罚"的理论。该理论认为，在行政法律关系中，行政权属国家公权，具体行政行为如何作出，法律、法规都已预先设定，行政机关或被授权的组织不能自由处罚。行政权不同于民事权利，行政机关不能采取全部或局部放弃其行政职权的方式来促成与相对人的和解。而调解那么意味着行政机关或被授权的组织能对行政权力进行自由处罚。行政权的这种特殊性使行政诉讼失去

5、了调解的前提和根底，因此，人民法院只能根据合法性审查的原那么，对合法的具体行政行为判决维持，错误的判决撤销或变更(行政处分显失公道)，除此之外没有选择的余地。然而，在审判实践中，大量的行政案件是原、被告在法院的默许甚至发动下通过"案外和解"协商解决的，只不过最后是以撤诉的合法形式来掩盖"案外和解"的过程和内容而已。而且，"案外和解""这种"异化"了的纠纷解决方式的日益增多且颇受原、被告及法院的接受和欢送，反映了不适用调解的制度与现实需要之间的巨大反差。如何解决立法与现实之间的矛盾，标准和优化行政案件协调解

6、决机制，成为摆在广阔行政诉讼立法和司法者面前的一个非常严峻的问题。二、建立行政协调的理由建立行政协调机制，是因为行政协调的精髓在于双方当事人自愿、自主地协商，审查机关予以认可以解决行政争议。建立行政协调机制，能够实现行政纠纷解决机制的多元化，减少行政主体和相对人之间的对立，降低执行难度，节省司法资源，构建和谐社会，并最终促进行政法治目的的实现，此制度有其存在的必要性和现实意义。一建立行政协调具有可行性首先，在行政诉讼中引入和解制度并非我国首创。在世界上，早有国家和地区在行政诉讼中引入和解制度。美国在司法审查时向来援用民事诉讼程序，且在公法领域大量存在"诉辩交易"的传统习惯，

7、社会对行政机关在诉讼中与相对人和解，已不存在观念障碍。在英美法系的英国，大约45的行政案件是通过和解解决的，15是判决解决的。我国的台湾地区也在其制定的行政诉讼法中对和解制度作了专节规定。其次在行政诉讼中引人和解机制并不违反法律规定。行政诉讼法第50条"人民法院审理行政案件不适用调解"的规定主要是指人民法院不能以制作调解书的方式结案，实际并没有禁止人民法院在审理的过程中对双方当事人进行一些说服教育工口作，促成当事人各方达成和解协议，解决行政争议。该法第51条关于"人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请

8、撤诉的，人民法院可以裁定准许"的规定，从另一个方面也表明了人民法一院可以通过和解等方式到达原告撤诉或者行政机关主动纠错等效果，使行政争议得到妥善解决。即在行政诉讼中引入和解制度并无法律上的障碍。二建立行政协调机制有利于行政纠纷的解决诉讼并不是解决纠纷的唯一模式。在现代法治社会，纠纷解决方式应当呈现多元化的格局，允许多种形式并存。西方社会自20世纪70年代起，开始提倡重视纠纷解决的非诉讼方式。行政诉讼的主要目的或者说直接目的是为了解决行政争议。只有及时、妥善地解决了行政争议，维护相对人的合法权益、监督和促进行政机关依法行政等层面的价值目标才能够得以实现。而和解方式正是快捷、妥善解决争议

9、的一种有效伎俩。行政诉讼中，在行政机关享有处罚权限时，当事人之间在法庭的主持下自愿协商，达成协议，即可解决行政纠纷。而且，在相当多的情形下，诉讼和解所能发挥的彻底平息纠纷、爱护相对方合法权益的成效，是法院裁判方式所无法到达的。在实现解决行政纠纷的目的的同时，和解还有利于当事人降低诉讼本钱，减轻诉累。三有利于减少双方对立，降低执行难度行政诉讼以判决的形式来解决纠纷，其结果只能是对一方当事人的主张予以支持，而难以得到对方当事人的认同，甚至，双方当事人对行政判决都不称心的情况亦不少见，这势必加重行政主体与行政相对人之间本就对立的情绪，同时也不利于行政判决的执行。行政协调机制的主旨便是当事人平等自主地

10、协商、对话，选择双方都乐意接受的计划以解决纷争，使双方的对立情绪降至最低。同时，司法机关针对行政协调机制所进行的事后审查，有效地避免了行政主体利用自己的强势地位施加压力将自己的意愿强加给行政相对人，这从基本上维护了行政相对人的利益，保证了行政协调的合法性、正当性，同样有利于化解纠纷，减少对立，进而为行政协调结果的履行做好良性铺垫。四建立行政协调机制有利于促进行政法治的目的实现"行政法治"与我们通常所说的"依法行政"略有区别，"行政法治"更强调行政所依法律的正当性，旨在实现行政的"实质正义"，可以说"行政法

11、治"在更大程度上体现了法治的本质，"依法行政"至多实现了形式意义上的法治主义，然而，惟有实质主义的法治才是真正意义的法治。然而长期以来，我国行政法界把对依法行政的理解等同于对行政法治的理解并根本形成了这样的共识：1职权法定；2法律保存；3法律优先；4依据法律；5职权与职责相统一。外表看来，行政协调机制似乎与"依法行政"观点有所冲突，但基于行政主体的自由裁量权在尊重行政相对人意愿前提下进行的行政协调，非但不会突破行政法的规定，且节省了行政本钱，提高了行政效率，同时使当事人更易接受行政执法的后果，从而降低了执行难度，事实上更接近行政法治所追求的实质

12、正义，而不背离法律精神。三、行政协调适用的范围行政案件一方当事人为国家行政机关，如果其随意处罚行政职权无原那么地向相对方当事人妥协，势必损害国家权力的权威或国家利益，因此，必须对行政协调进行限制，哪些案件可以协调解决，哪些案件不能协调解决，必须由法律做出明确规定，笔者对此有下列倡议。第一，对于因行政机关行使自由裁量权做出的具体行政行为发生争议的案件，双方当事人可在自由裁量范围内协商解决争议。第二，对于因羁束行政行为发生争议的案件，以禁止协调为原那么，允许协调为例外。如果法律、法规明确、详细地规定了行政机关做出行政决定的条件和方式，显然，此种行政行为属羁束行政行为，不存在协商解决争议的空间，一般

13、不能协商解决争议。如，公安机关对申请颁发身份证的人按不同年龄发放不同期限的身份证的行为。因法律对于什么年龄发放什么期限身份证的相关规定非常明确具体，公安机关没有裁量的空间，因此，对此种行政行为一般不能协调解决争议。但是，如果所争议的具体行政行为仅波及一般违法或是稍有瑕疵，当事人协调解决争议不会给公共利益造成太大影响的，应允许协调解决争议。如所争议的行政行为事实分明，适用法律、法规正确，仅仅违反法定程序的，应允许当事人协调解决争议。第三，对于重大违法的无效行政行为，由于其自始无效，当事人不能协调解决。虽然，我国目前还没有无效行政行为制度，但在一些行政法律、法规中已有无效行政行为的雏形。如法律规定

14、某项具体行政行为无效、不成立、相对人有权拒绝或抵制等应视为该行为为无效行政行为。如，农业法第18条，"对无法律法规依据的收费、罚款，农民和农业生产经营组织有权拒绝。"行政处分法第3条"没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处分无效"等。显然，对上述无效行政行为引发的争议不能协调解决，而应由有权机关做出相应处理。四、行政协调中应注意的问题行政协调有其存在的理论和现实根底，在修改行政诉讼法时，应把行政协调作为一种正式制度加以确立，以弥补目前理论与实践脱节的为难。同时由于行政协调波及到公共利益，尤其是要波及公权力的处罚，因此在行政协调中，有些需要引起我们注意的

15、问题。一行政协调制度的程序性问题1、行政协调机制的启动机会。在行政救济程序中的任何阶段都可以启动行政协调机制。相对方当事人、行政机关均可向审查机关提出申请，甚至审查机关也可主动提出协调动议，案件便转入协调程序，由当事人自主协商。在行政诉讼程序中，启动行政协调机制不受一审、二审及审判监督程序审级的限制。2、协调的启动应由当事人提起。民事诉讼中的调解制度突出法院的职权主义，法官对调解的提起有明确的程序性规定，法官也可利用一些技巧引导当事人选择调解。在行政诉讼中，对行政案件法官依职权倡议、提起协调程序，有悖于行政诉讼的立法原那么，有利用司法权干涉行政权的嫌疑。故行政协调必须着重体现当事人的主体性，要

16、求当事人提交书面申请协调书。并向当事人释明协调的权利和义务，赋予当事人充沛的、自主的程序选择权。而不应采用一些其他方式、办法迫使当事人无奈选择。3、行政协调的结案方式。行政协调的结案方式，无需固定为单一模式，既可以由双方当事人达成一致意见后，由相对方当事人撤回复议申请或撤回起诉结案，也可以是双方当事人达成协议后，由审查机关予以认可，出具法律意见书而结案。二行政协调机制的实体性问题1协调应合乎自愿原那么协调的本质特征是始终尊重当事人意志，使当事人在自愿的前提下加入协调全过程，在互相理解的根底上达成共识，从而使纠纷得到解决。行政诉讼中，协调程序的启动应充沛尊重行政机关与行政相对人(包括第三人)的意

17、愿，人民法院不得强迫任何一方接受协调。如果已结案件有证据证明协调违反了自愿原那么，人民法院可依当事人的申请或依职权启动再审程序予以纠正。2协调应遵守合法性原那么这里的合法指内容合法。行政协调制度赋予行政主体实体处罚权，行政主体不能超越或放弃法定职权。行政主体通过有条件的行使实体处罚权，与相对人达成协调决议，但处罚权的行使必须限定在行政主体依法拥有的法定职权范围内。如果行政主体为达成协议放弃、滥用、超越职权，或是损害到第三人利益，必将引发行政管理秩序混乱，最终损害国家利益和社会公共利益，这样的协调结果当然无效。(三)行政协调的补救问题当事人不同意协调或协调不成的，案件应立即转入复议或诉讼程序，由审查机关按照相关法律规定进行审理，并最终做出复议决定或行政裁决或进行判决。行政诉讼中行政协调所形成的决议同判决具有相同的法律效力，一方不履行协议，另一方那么具有强制执行的权力。但在协调过程中不能排除因一些主、客观原因造成的协调决议违法或侵害到第三人、社会公共利益。因此有必要采取救济措施即可以规定协调决议宣告无效制度，以减轻、打消这种损害。宣告无效提起主体不限于当事人，只要有证据证明决议侵害到自身利益的自然人、法人、其他合法组织都有