事业单位分类改革的政策目标和战略思考

1、事业单位分类改革的政策目标和战略思考在中国，事业单位是仅次于企业的第二大法人组织，拥有 126万个单位，3000万从业人员。20年4月16日，中共 中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见和相关配 套文件先后颁布。事业单位分类改革形成了完整的方案，也意 味着改革全面开闸。这是继农村改革、国企改革、政府机构改 革之后，中央不断完善改革总体布局的又一重大决策。新一轮 事业单位改革意义何在？改什么？有何挑战？怎么改？备受关 注。第一，事业单位分类改革是中央着眼于党和国家事业发展 全局作曲的一项重大战略决策分类推进事业单位改革的指导意见是中央立足当前、着眼 长远作曲的重大决策部署，充分体现了改革开

2、放和社会主义现 代化建设事业的新形势、新任务、新要求。中央的部署主要基于如下战略思考：一是提高事业单位公益产品生产和供给的能力，落实科学 发展观、保障和改善民生。事业单位广泛分布在教育、科技、 文化、卫生等与民生关系密切的领域，是政府提供公益服务的 主要载体。改革开放以来，我国经济建设取得了举世瞩目的伟 大成就，各项社会事业也取得明显进展。但总体上看，经济社 会发展“一条腿长、一条腿短”的问题仍然比较突生，公益服 务供给总量仍不充足，服务质量和效率还有待提高，人民群众 对“看病难、看病贵、上学难、上学贵”等问题反映强烈。随 着国民收入的提高和社会转型，对公共物品质与量的需求剧 增，呼唤公共物品

3、生产和供给组织的事业单位深化改革。推动 事业单位分类改革，探索社会公共产品生产和供给的新机制， 有利于促进各项社会事业持续发展、为人民群众更好地提供各 类基本保障，促进基本公共服务均等化和经济发展方式转变， 推动社会主义和谐社会建设。二是完善我国改革开放的总体布局。事业单位改革是国家 改革事业的重要组成部分，事业单位改革与经济、政治、文 化、社会等领域的改革密切联系，是统筹推进各领域改革的重 要内容。这些年来，事业单位改革一直在推进，并取得积极进 展。但总的看，我国计划经济时期形成的事业单位管理体制框 架还没有从根本上打破，事业单位管理和运行中仍存在诸多深 层次矛盾和问题，比如，一些事业单位功

4、能定位不清，政事不 分，事企不分，内部治理结构不健全，运行机制不灵活，激励 约束机制不完善；各行业事业单位养老保险、财政投入、收入 分配、人事管理等方面的制度规定不尽相同，衔接不够；公共 服务领域发挥民间组织、社会资本和市场机制的作用不够，国 家支持公益服务的政策还不完善，监督管理薄弱等，不仅影响 了事业单位功能作用的有效发挥，也制约了相关改革的进一步 深化。因此，要从改革开放总体布局的要求由发，加快推进事 业单位改革，努力形成各个领域改革协同推进的良好局面。三是推动政府职能转变和建设服务型政府。党的十七大明 确提由建设服务型政府的要求。事业单位是政府履行职能的重 要支撑，是政府提供公共服务的

5、主要载体，事业单位改革与政 府职能转变相互交织、相辅相成。推进事业单位改革，有助于 进一步理顺政府与事业单位之间的关系，把政府不该管、管不 好的事情交给事业单位，加快政府职能转变的步伐，进一步强 化政府的公共服务职能，把更多的精力和资源投到公益事业发 展上，加强对公益事业的政策引导、总体规划和有效监管；有 助于更加明确地定位事业单位的功能，强化公益属性，在完善 公共服务方面发挥更大作用，进而更好地实现政府的公共服务 目标。从要素投入结构看，通过改革，不断发展壮大我国公益 事业，提高事业单位的质量和水平，有利于推动经济发展由主 要依靠要素和资源投入向主要依靠科技进步、劳动者素质提 高、管理创新转

6、变。二、事业单位分类改革的主要任务是建立具有中国特色的 公益服务体系，满足人民日益增长的公益服务需求事业单位分类改革的根本目的，是促进公益事业发展，满 足人民群众公益服务需求。改革不是简单地减人、减机构、甩 包袱，更不是把事业单位搞小变弱。随着经济的快速发展，我 国正在迈向小康社会，人民群众的公益服务需求高涨，呼唤政 府提高公益服务的生产和供给能力。但是，在计划经济时代建 立起来的事业单位系统存在着政事不分、企事不分、管办合一 的体制问题，政府组织、事业单位和社会力量的作用深受局 限，治理水平、运行效率、结构布局都存在程度不同的问题， 无法有效调动各方的积极性和创造性，无法满足人民日益增长 的

7、科技、教育、卫生、文化、福利等公益服务需求，也不利于 达成公平公正的目标。因此，需要在中国特色社会主义理论的 指导下，深入贯彻落实科学发展观，以提高公益服矜水平、满 足人民群众需求作为由发点和落脚点，以科学分类为基础，以 深化体制机制改革为核心，充分发挥政府主导、社会力量参与 和市场机制的作用，充分发挥中央和地方两个积极性，深化事 业单位改革。所以，检验这项改革成败的标准，就是要看其是 否有利于调动事业单位各类专门人才和广大职工的积极性，是 否有利于公益事业资源的优化配置和促进基本公共服务均等 化，是否有利于事业单位服务功能的充分发挥和社会事业更好 更快发展。事业单位分类改革必须从实际由发，分

8、阶段、有步骤地推 进。鉴于事业单位类型众多，情况复杂，改革牵动千家万户， 不可能一蹴而就，所以，要根据中央部署分阶段依次推进。从 20年到20年的阶段性目标是：在清理规范基础上完成事 业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业 单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收 入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显 进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力 量兴办公益事业的制度环境进一步优化。该阶段主要是针对目 前存在的政事不分、事企不分、管理体制运行机制等方面存在 的突生矛盾和问题，对体制机制的关键环节进行改革，力求一 段时间内见到成效，为实现

9、总体目标奠定基础。从20年到20年实现总体目标：建立起功能明确、治理完善、运行高 效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供 给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服 务体系。两个阶段目标是远近结合、梯次推进、分步实施的关 系。为了完成改革任务，必须重点对事业单位进行分类，在此 基础上采取不同的改革战略。首先，要清理规范现有事业单位。对未按规定设立或原承 担特定任务已完成的，予以撤销。对布局结构不合理、设置过 于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的，予以整合。其 次，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事 生产经营活动和从事公益服务三个类别。第三，根据不

10、同类型 事业单位的属性与特点制定改革战略：对承担行政职能的，严 格职能审查，将属于政府的职能划归相关行政机构，但主要通 过行政管理体制和政府机构改革中调剂由来的空额逐步加以消 化解决，不得突破政府机构限额和编制总额；工作任务不足的 予以撤销或并入其他事业单位。对从事生产经营活动的，以转 企改制为重点，按照有关规定进行资产清查、财务审计、资产 评估，核实债权债务，界定和核实资产，依法核定国家资本 金，注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登 记和工商登记，并依法与在职职工签订劳动合同，建立或接续 社会保险关系。对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位 序列，并进一步创新体制机制，确保其

11、公益属性和生机活力。 这类事业单位是这次改革的重点，改革的重点是进行管理体制 改革，建立健全法人治理结构，深化人事制度和收入分配制度 改革，推进社会保险制度改革，强化监督管理和党的建设。这 类单位根据举办宗旨、业务范围、活动性质、市场化程度、经 费保障程度的不同，具体划分为纯公益性和准公益性两个小 类。两个小类要进行差别化管理。止匕外，要探讨如何更好地支 持和激励民间力量和资本参与公益型事业的投资与管理。三、顺利推进事业单位分类改革必须面对许多实际问题， 着力解决五大难题我国事业单位分布在经济、科技、教育、文化、卫生等诸 多领域，改革涉及面广、政策性强，关系到众多单位及其人员 的切身利益，牵一

12、发而动全身，其复杂程度和难度不亚于国有 企业改革与政府机构改革。因此，事业单位分类改革必须正视 并解决如下五大问题。一是如何具体划分千差万别的事业单位。这是分类改革的 基础性工作。事业单位类型很多，情况复杂，从事业单位的主 管归属看，有中央、省、市、县、乡镇的；从主办主体看，有 党委的、政府部门的、事业单位下属的和国有企业的；从经费 来源看，有财政全额拨款的、差额拨款的和自收自支的；从类 型上看，有行政管理型、生产经营型和社会公益型的，而且彼 此边界也不十分清晰，不少单位实际上扮演着多重角色。加上 大家的期盼各不相同，按中央的精神，以事业功能作为划分类 别的标准，这是政策要求。但要对这么多的事

13、业单位进行严格 的职能审查，受到各种因素制约，并非易事。由谁来划分事业 类型？谁是主体？中央机构编制和人事管理部门、事业单位主 管部门、事业单位自身及其员工又起着什么样的作用？地方政 府又要扮演什么角色？这些组织之间的相互关系如何？政府和 学界已经有了界定和研究，但需要细化，使之具有可操作性。二是如何设计由合法性、科学性、可行性、协调性、可操 作性的改革实施方案。三类事业单位的改革方式多种多样，或 回归、或保留、或转制、或合并、或撤销，如何根据事业单位 改革的目标，实现真正的政事分开、政企分开？行政性事业单 位如何与行政机构并轨？涉及到机构、职能、人员、编制、人 事、财务、资产、社保诸问题。保

14、留的公益性组织要强化公益 性，进一步提高公共事业产品生产供给的能力、质量和效率， 优化结构，改善管理，变革制度；转制的事业单位要资产清 查、财务审计、资产评估，核实债权债务，界定和核实资产， 注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和 工商登记，并依法与在职职工签订劳动合同，建立或接续社会 保险关系。其中工作千头万绪，既要进行战略思考，又要统筹 谋划。三是如何解决未聘人员分流安置问题。由于事业单位的特 殊性，迄今为止，对事业单位职工的就业仍基本维持终身就业 体制，但事业单位分类改革必然会产生富余人员的就业与安置 问题。这不仅涉及到事业单位中职工的切身利益，而且涉及到 公益类事业单位

15、改革工作的稳步推进和社会稳定问题。因此科 学合理，多渠道分流安置未聘人员工作，解决转企改制后员工 的社保问题，是事业单位分类改革工作中的关键环节。安置未 聘人员，要坚持以单位内部消化为主的原则，不能简单地推向 社会，要采取先挖渠后分流的办法。可以通过兴办新的产业、 新的实体或采取转岗培训、提前退休、内部退养等方式，妥善 安置未聘人员；可以以行业或系统为基础，探索在行业内或行 业间进行调剂安置的办法，或通过人才交流服务中心进行托 管；还可以制定较优惠、实用的政策，如一定数量的利益补 偿，一定期限内在养老、失业、医疗等方面享受与在职人员同 等的待遇，以优惠政策积极豉励干部职工自谋职业等。四是如何解

16、决改革成本问题。从改革成本来看，作为占事 业单位绝大部分的社会公益类事业单位体制机制改革成本巨 大：规划设计改革和为实施改革投入的大量人力、物力、财 力；定岗减员用于安置分流落聘人员的资金成本；改革所引起 的国有资产流失成本；因改革的不彻底造成各种反复和政策多 变产生的成本；改革中产生的社会波动所引起的损失；改革的 寻租成本等。这些成本无疑是极其巨大的。虽然改革的目的最 终将会提供给社会更好更完善的公共服务，但是，在收益实现 之前我们首先要先支由一笔可观的成本。所以，必须要重视改 革的成本分担问题，不能简单地把改革成本交给中央财政，或 转嫁给社会，转嫁给地方或事业单位，或让事业单位员工自己 承

17、担改革的一切成本，必须建立相应的分担机制，设立相应的 基金。五是如何增强改革动力。改革能否顺利暹展与改革是否具 有充足的动力有关，动力不足问题始终是制约事业单位改革的 重要因素。改革不仅涉及管理方式的转变、组织的变动，更牵 涉到相关者的利益，必然遭遇各种阻力，如思想认识上的偏 颇，不理解改革的意义，片面地强调事业单位改革情况复杂、 成本高、操作难，担心改革影响发展和稳定；对改革持抵触情 绪，主管部门难以割舍事业单位带来的利益，广大职工不愿失 去“铁饭碗”和干部身份。因此，要深植进步观念，强化公众 参与，实行正面激励和扶持，保障合法权益。止匕外，要按照中 央的部署，采取总体设计、分类指导、分业推

18、进、分级组织、 分步实施、因地制宜、先行试点、稳步推进的策略，注意处理 好改革发展稳定的关系，注意与经济体制改革、政府机构改革 以及各相关行业体制改革相衔接，处理好事业单位改革内部各 项具体改革举措的关系，做到改革政策前后左右内外衔接，全 面推进与重点突破相结合，由易到难、由解决问题到制度构 建，改革措施协调配套，实现良性互动。四、加强制度建设，为事业单位分类改革的顺利实施提供 必要而有效的制度保障一是健全法律法规。改革要在法律规范下有序推进，所以 要审查事业单位原先所依据的法律、法规的失效情况并提由修 改或新制定法律、法规的建议。可以由编制部门、法制部门牵 头，相关政府部门和事业单位参加，起草相关规章草案，确保 事业单位改革的全过程都有法可依。二是加强组织领导。中央和地方政府要建立相应的改革领 导机构与工作班子，改革领导机构应包括发展和改革委员会、 财政、编制、人力资源和社会保障等部门以及事业单位行政主 管部门，负责改革的