审计专报投资项目审计成果及审计建议

1、审计专报2014 年政府投资项目审计成果及审计建议2014 年区审计局积极探索审计工作新思路、 新方法， 突 破观念约束、 力量限制等因素的影响， 把践行党的群众路线、 服务重大民生工程建设作为政府投资审计工作的重点，大胆 创新审计模式，把区委、区政府“五区托一城”发展战略及 工作部署落到了实处。全年审计政府投资项目资金 8.13 亿 元，审减工程造价 6971 万元，分别是去年同期的 2.6 倍和 1.8 倍，节约了财政资金，化解了工程建设领域风险，审计 成果得到有效利用和转化，经济效益和社会效益十分显着。一、审计成果及工作经验（一）区委、区政府高度重视政府投资项目审计工作， 在人才队伍、规

2、章制度建设等方面鼎力支持，保障了审计业 务正常开展，确保了审计质量和效率 。2014 年上半年，区政 府研究出台了关于进一步加强政府投资项目审计监督工作 的意见，规范、理顺了政府投资项目监督与管理程序，明 确了审计监督的独立性和权威性，化解了审计风险，为审计 业务的开展提供了制度保障；下半年，在人员编制控制严格 的形势下，为政府投资审计开绿灯，调剂解决了 6 名编制名 额，充实了审计力量，为投资审计工作的开展奠定了人才基 础。（二）突出重点，创新审计模式，提前介入审计监督。 2014 年工作重点是开展政府投资项目招标前控制价审计工 作。对全区政府投资项目，纳入审计计划进行动态监督，在 招标前，

3、对拟招标项目的工程量清单进行审计，以审计结果 作为制定招标文件的唯一依据，从而规范了招标程序，堵塞 了招标、合同环节预算造价的漏洞，同时也为工程竣工决算 审计提供了依据。全年对 153 个单体项目招标控制价进行了 审计，其中：义务教育均衡发展工程项目 104 个，教育学区 工程项目 17 个，城建道路项目 16 个，其他民生项目 16 个 全年标前审计资金总额 7.55 亿元，净审减造价 6202 万元， 其中：通过审计修改调整设计方案、核实材料价格等核减工 程造价 6327 万元，为保证工程质量，采纳审计建议合理调 整结构、材料等增加造价 125 万元。我局开展招标前控制价 审计的工作经验和

4、审计方法，山东省审计厅网站以临沂市 河东区政府投资项目审计助推义务教育均衡发展为案例在 全省宣传推广。（三）全面审计，将全部政府投资项目纳入审计视野， 实行审计全覆盖 。工程竣工决算审计是审计监督的最后一个 环节，也是最重要的环节。今年对凤凰大街等工程进行了竣 工决算审计，其中凤凰大街工程结算报审价5799 万元，审计确认价 5030 万元，审减 769 万元。另外，还对部分重点 项目招标开标过程进行现场监督，对东城新区中昇大街、智 诚路、青年路、凤翔街、智圣路五条道路绿化工程预算进行 了审核，参与了市、区重点项目东外环路等地上附着物的拆 迁复查工作，参与完成了信访案件查证、重点项目考核、招

5、商引资项目考核认定等临时性工作，保障了全区重大项目建 设顺利推进。二、审计发现的问题及审计建议 审计结果表明，区委、区政府高度重视政府投资项目监 管工作，规范政府投资行为，已逐步建立了科学、民主的政 府投资决策和实施程序。但在审计实践中也发现，我区政府 投资项目监管尚存在不完善之处，工程建设领域潜在风险亦 不容忽视。为此，针对审计发现的问题，建议如下：（一）进一步完善政府投资项目集体决策程序 。贯彻落 实民主集中制原则，规范决策行为，完善决策机制，是国 务院全面推进依法行政实施纲要的基本要求。今年省审计 厅省管干部经济责任审计工作方案，把决策制度执行方面是 否存在政府投资项目未按规定进行集体决

6、策问题，作为重要 审计内容，列为必审事项。建议在现有议事规则基础上进一 步细化政府投资项目集体决策程序，使政府投资项目建设有 法可依、有章可循。（二）建立健全政府性债务特别是政府投资形成的债 务风险预警、风险防控和应急处置三大机制。12 月 17 日，山东省公布加强政府性债务管理的实施 意见，明确对市县级政府债务实施“不救助”的原则，要 求市县级政府要按照分级负责和 “谁举借、 谁使用、 谁偿还” 原则，落实偿债责任和风险防控责任。如果市县级政府出现偿债困难，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务，确实不能自行偿还时，要及时启动债务风险应急处置预案和责任追

7、究机制。这 是省政府贯彻落实国务院 43 号文件精神的具体举措。与此 对应的还有规范举债融资机制、对地方政府性债务实行规模 控制和预算管理的若干规定。财政部配套出台地方政府存 量债务纳入预算管理甄别办法。审计署全国地方政府性债 务审计以及今年省审计厅省管干部经济责任审计工作方案， 均将建立偿债准备金制度和风险控制机制纳入审计重点。我 区近几年政府投资已形成一定规模的存量债务，应该按照国 务院及省部有关规定，加快建立健全债务管控机制，实现对 存量债务的有效化解和新增投资项目形成债务的控制。（三）进一步完善政府投资项目各环节管理机制。审计发现， 我区近年来政府投资项目设计、 招标、 合同、 施工、

8、监理、工程造价财务管理等若干环节均存在不同程度 的管理弱项，必须进一步完善政府投资项目管理机制。一是设计环节。存在的问题是：有的项目设计考虑不周 全，不同程度存在因设计不合理，图纸无审核造成费工费料 甚至延误项目推进速度等现象。比如，审计人员对某项目进 行招标前控制价审核时，发现该项目地基基础部分设计钢筋 含量不符合常规，经审查图纸，发现设计人员将该项目 6 层 框架结构的基础，设计成 30 层高层建筑的厚筏板基础，附 带 3.9 米基底埋深。项目所在地地质良好，在确保建筑质量 的情况下，完全可以设计成独立基础，因此建议修改设计方 案。项目单位采纳审计建议，调整为独立基础，仅此一项， 节约钢材

9、 115 吨，减少混凝土 600 多方，连同由此节约的人 工费用等，合计降低土建造价 100 多万元。建设项目前期工作，特别是设计环节，是建设程序重要 一环。建议加大项目前期工作深度，严格图纸审查程序，促 进提高设计的质量和深度，重点关注设计方案对工程质量及 造价的影响，达到技术与经济的统一，杜绝施工阶段随意变 更项目增加投资，从源头上防止超概算的现象，有效提高财 政资金使用效益。二是招投标环节。存在的主要问题： 1、因急需赶工期， 施工前不按照规定实行招投标，先开工再补招标手续的项目 普遍存在； 2、多数项目图纸设计、监理未进行招投标，由 主管部门或建设单位直接指定；依照招标投标法的规定，不

10、 仅施工要招标，勘察设计、监理和设备采购都应招标。3 、个别工程项目分（转）包，无资质单位和个人挂靠有资质单 位承接设计或施工。建议加强项目建设单位管理，严格执行 招投标法，真正做到公开、公平、公正，同等条件下，优先 选择业绩好、信用好、技术高的单位。三是合同环节。存在的主要问题： 1、有的主体工程签 订了合同， 但是水电安装、 装饰、 零星附属工程未签定合同， 有的在实质性内容改变时也不按规定重新签合同。2、个别合同条款签订有明显将风险转嫁给区政府或建设单位的现 象。如：工程实行清单计价招标的，但在合同条款内又表明 材料价格变动、工程变更、设计变更、政策性调整等据实结 算。有的项目甚至以牵头

11、部门临时会议纪要的形式，任意改 变合同约定条款。 3、个别项目甚至是重点项目，存在以项 目合作框架协议代替合同的现象。 4、个别垫资项目，合同 未具体约定资金利息条款，施工方多数要求以抬高工程造价的形式体现，潜在风险较大建议实行合同备案审查制，由区政府法制办公室（或政 府法律顾问）认真审查招投标文件，协助相关单位共同审查 重大项目合同与投标书、招标文件的一致性，并着重对合同 专业条款中合同价款及调整、工程量确认、工程变更、竣工 结算及补充条款的具体约定等进行审查，以避免将来产生争 议，影响施工进度和工程造价。四是工程监理环节。存在的问题：有的工程监理履行职 责不到位，不负责任，现场签证走过场；

12、有的建设项目应实 行工程监理却没有实行，有的尽管实行了工程监理，但工程 监理机构，却并不是通过招投标的方式确定。建议凡政府投 融资建设项目的监理机构，必须通过招投标的方式确定，建 设管理部门要加强对工程监理机构的监督检查，严把监理资 质关，实行监理人员持证上岗， 促使监理机构有效履行职责。 对不认真履行监理职责的，要实施责任追究，并实行不信任 制度。五是工程变更签证环节。建议严格控制施工现场签证， 按投资额确定项目变更审批额度，对超过额度部分，须经审 查确认，重要的签证须经甲方、监理、设计、监督部门四位 一体共同确认方可纳入决算，以防止工程管理人员与施工单 位通过变更签证来增加投资情况的发生。

13、确需进行的设计修 改，引起工程量变化需要增加投资的，应当按程序报批。六是政府投资项目财务管理环节。建议进一步研究完善 工程拨款方式、结算方式、资产移交方式，盘活财政资金，提高财政资金的使用效益。加强对工程造价咨询机构的管 理，严禁高估冒算。严格实行竣工决算必审制，项目合同条 款要明确工程造价以审计机关依法作出的审计结论作为结 算依据，审计机关出具项目工程结算或竣工决算审计结论之 前，建设单位或财政部门要预留不少于工程总造价20%的工程款。三、关于 2015 年政府投资项目审计工作。最近，我局组织力量对 2015 年全区拟新建项目和 2015 年以前已竣工拟决算审计项目进行了摸底调查。调查结果显 示，明年拟决算审计项目 170 个，招标价 13.55 亿元（结算 价应大于此），拟新建项目 65 个，投资概算 21.5 亿元，新 建项目均需进行招标控制价审计。鉴于明年审计任务繁重，针对目前审计专业人员力量不 足的现状，我局计划整合审计力量，采取多种方式加大审计 力度：一是增编招考工程造价专业审计人员，建立一支稳定的 投资审计队伍；今年下半年区政府已经批准增加 6 名编制， 计划明年初尽快到岗到位。二是委托有资质的中介机构分项目实施审计，或临时聘 用富有经验的不同行业专家联合审计。我局已参照市审计局 有关规定制定相应管理考核办法。聘请中介机构参与审计的