欧盟农业保护政策的演变及启示

1、欧盟农业保护政策的演变及启示    关键词：欧盟；农业保护政策；演变文献标识码：A 文章编号：1007-7685(2010)05-0110-04 改革开放以来，我国国民经济取得长足发展，人民收入得到显著增长，社会主义市场经济体制渐趋完善。但在经济增长的同时，地区及城乡经济发展差距不断拉大，二元经济现象仍十分明显。在农业生产增长的同时造成了资源的破坏和环境的污染，这些都将成为我国经济可持续发展乃至构建和谐社会的重大障碍。而欧盟区域一体化建设之初，也存在较大的地区经济差距问题和二元经济结构的特征，但由于欧盟对农业实施了一体化的保护政策，有效配置了成员国间的要

2、素资源，促进了欧盟成员国经济的发展。欧盟的农业保护政策在促进经济增长的同时，更注重食品安全及资源、环境的保护，其农业保护政策对我国具有一定的借鉴意义。 一、欧盟农业保护政策的演变 农业保护政策指在国民经济运行中，政府为确保农业发挥基础性作用，使农业的发展与国民经济其他产业的发展相适应，以实现整个国民经济持续、协调发展而采取的一系列支持与保护农业的政策措施总和。农业保护政策一般对内通过价格支持和收入支持方式展开，对外通过关税壁垒和环境壁垒等非关税壁垒方式展开。相比工业面言，农业的弱质性和农民群体的弱势地位使各国政府对农业和农民都采取不同程度的保护措施。欧盟的农业保护政策自制定之初至今，经历了由增

3、加农业产量、促进农民增收的追求经济增长阶段到保护生态环境和动物生存环境、确保生存安全、调整农业结构、促进农村经济和社会全面发展等目标的经济可持续发展阶段的转变。 (一)实行价格支持(20世纪60至70年代初) 欧洲许多国家粮食生产无法完全自我满足，必须依赖于进口，而且进口的比例还很高，如卢森堡、冰岛等国家。粮食的大量进口会导致一国收支的不平衡。因此，粮食问题成为欧共体建立之初各国普遍关心的问题。欧洲农业共同市场的力推者是法国，法国希望通过共同的农业政策来保护农业共同市场，促进农业生产。因为法国是欧共体内部最大的农业国，法国的农业产值和农产品出口值及农业产值占国民生产总值的比例在欧洲位居前列。欧

4、共体最初农业保护政策的出发点是促进农业生产，增加农民收入，提高农业生产率。欧共体的创始国法国、联邦德国、意大利、比利时、荷兰及卢森堡在1957年签订罗马条约，明确规定要实施一项欧共体范围内的共同农业政策，其目标是：促进农业生产、保障农民收入、保证市场供应及对消费者的合理价格。1962年成立的欧洲农业指导与保证基金把财政支持确立为共同农业保护政策的主基调。同时，把价格支持作为财政支持的核心。其价格机制主要由三部分组成，即目标价格、干预价格和门槛价格。目标价格是农民希望得到的基本价格，每年初由部长理事会确定。对内，欧共体主要通过干预价格来实现对农产品市场的保护，充分确保农业生产者的利益。当欧共体内

5、部的农产品供大于求时，实际市场价格会降到目标价格以下；当降到某一点时，欧共体将以事先确定好的干预价格收购农产品，以维持市场的稳定。干预价格一般低于目标价格1020，是欧共体农产品的最低保证价格。对外，欧共体通过门槛价格来消除其外部的农业竞争对区内农业的消极影响。门槛价格是为进口农产品制定的最低价格。如果进口价格低于欧盟的目标价格，欧共体将按差额对其征收关税，使其提高到欧共体内部的价格水平。价格支持主要是为了增加农产品产量、弥补战后农产品短缺、提高农民的收入水平，从而实现农村经济的迅速增长。 (二)降低价格支持水平，实施收入支持计划，调整农业结构(20世纪70年代中期至90年代初) 欧共体的农业

6、保护政策促进了农业生产的发展，提高了农业生产率，但相对于不变的农产品需求而言，生产过剩逐渐成为突出问题。由于欧共体实行对农业的保护政策，通过价格支持，运用政府干预等方式促进农业的发展，保护农民利益，农产品产量得到稳步增加，农村经济也因此迅速增长。但由于农产品供给的增加超过市场的吸收能力，19731988年，欧共体农业产量每年净增2，而内部市场对农产品的需求每年仅增0.5。随着干预购买和出口补贴相关成本的增大，过剩农产品也在增加。一方面，过剩的农产品影响农民的收入，进而影响农民从事生产的积极性；另一方面，农业保护政策主要通过价格支持和政策补贴来实现，国家通过财政手段来吸纳过剩产品、保护农民利益，

7、无形之中也增加了政府的财政压力。共同农业政策也导致欧盟农业开支的过分膨胀和欧盟财政负担过重，连续多年农业方面的开支一直占欧盟年度预算的49左右。 为解决欧共体的生产过剩、稳定农业生产及解决欧共体过重的财政负担，1972年4月、1988年2月和1992年5月，欧共体对共同农业政策进行多次改革，改革重点放在解决农产品过剩和农业支出占欧盟预算过高的问题。特别是1992年的改革最为全面，效果也较为明显。1992年5月，为协调乌拉圭回合谈判中的立场，欧共体农业部长委员会正式采纳共同农业政策改革方案，开始对其共同农业政策进行系统的改革。首先，降低支持价格水平并对生产进行控制。粮食和牛肉价格在3年内降到接近

8、国际市场水平，实施耕地面积削减计划，冻结15的谷物耕种面积。其次，实施收入支持计划。对冻结15耕种面积的农业生产者，以不同地区的平均单位面积产量为基础，根据种植面积给予补贴。同时，对粗放经营的畜牧业生产者也增加补贴。再次，调整农业结构。建立相应基金以鼓励保护农村环境，扶持山区和条件差的地区发展农业等。这是欧共体第一次比较全面地改革共同农业政策，在解决农产品过剩和财政负担方面收到良好效果，同时调整了农业产业结构，增强了农产品的国际竞争能力。        (三)对符合环境标准和农业多功能生产条件的生产行为进行补贴(2

9、0世纪90年代中期至今) 欧盟长期的经济政策导致农村经济和社会问题日益突出：农村与城市在发展上的显著差距。如，农村占欧盟国土面积的93，但人均收入仅为城市人均收入的50。许多农村地区深陷于结构危机之中，劳动力大量外流，导致当地人口下降和老龄化、土地荒芜、基本服务萎缩。农业生产带来的环境变化导致生物多样性受到威胁，城市的扩张、基础设施的建设和经济活动的开展给农村生态系统带来巨大压力，经济发展更趋缓慢，这在欧盟山区和边远地区尤为突出。在此背景 下，欧盟的农业政策目标从最初的鼓励生产转变为减少过剩、提高产品质量、保护生态环境、农村发展和农村社区维护等。因此，近年来，欧盟农业政策从以收入支持为中心演变

10、为日益重视“第二支柱”即农村发展问题。 欧盟的农业保护政策从单纯关注农民收入、.农业发展转变到农业和农村发展并重，强调农业的生产环境及农村经济的可持续发展。新的农村发展政策为未来欧盟农村建立了一个协调一致和可持续发展的基本框架。在促进农村发展、保护农业生态环境、实现农业的可持续发展上，欧盟主要进行四方面改革：一是引导农民按欧盟标准进行生产。规定成员国农民如果按照这些标准进行生产，则可给予临时性补贴，但补贴时间最长不超过5年，每年每个农场最高补贴额不超过1万欧元。还对农民需要的咨询服务费用进行补贴，最高可达80。二是对生产高质量农产品的农民予以补贴。最高补贴额为每个农场每年3 000欧元，最多5

11、年。对生产高质量产品的生产者的宣传和促销费用，最多可按实际费用的70给予补贴。三是采取高标准畜牧饲养方式的农户给予补贴。补贴幅度依据采取这种高标准所增加的成本或减少的收益情况来确定，最多每年每个牲畜单位(成牛)可补贴500欧元。四是增加对年轻农民进入农业的投资补贴。此补贴改变过去挂钩的直接补贴为脱钩的直接补贴，将“蓝箱”支持变为“绿箱”支持，引入强制性动态调整机制，不断削减对大农场的直接补贴，着重通过对农民的收入补贴来完成政策目标。主要强调农产品质量的提高、农村环境的改善及农业经济的多样化和多功能。 二、启示 由欧盟的农业保护政策的演变可看出，欧盟农业政策随着当时经济条件和社会条件的变化不断调

12、整。由最初的促进农业生产、提高农民收入，转变为稳定农业生产、关注生产过剩、进而发展为关注农村发展，促进农村经济可持续发展。在不同时期，欧盟根据自身的实际采取不同的支农政策。取得明显的效果。为促进农业生产率的提高、提高农民收入水平，欧盟建立了以干预价格为核心的价格体系和以门槛价格为内容的关税体系，对农业进行有效保护。在解决生产过剩、稳定农业生产及解决欧盟过重的财政负担方面，欧盟通过降低对农业生产支持力度和对农业生产结构的调整来实现这一目标。在促进农村发展、实现农业的可持续发展上，欧盟通过对符合环境标准和农业多功能生产条件的生产行为进行补贴来实现农业经济的可持续发展。欧盟各时期农业保护政策的制定充

13、分考虑了当时经济和社会条件，是适合经济形势发展需要的，同时也保护了农民的利益。促进了经济的发展。欧盟的农业保护政策给我国一定启示。 (一)完善农产品价格调控体系，保护农民利益 欧共体在建立之初，在解决粮食短缺问题和提高农民收入上，建立了以干预价格为核心的价格体系和以门槛价格为内容的关税体系，提高了农业生产力，促进了农民收入的提高。我国“三农”问题是经济发展的重要制约因素之一，农民收入问题又是三农问题的核心。农业政策的制定必须考虑我国的实际经济和社会环境，把农民增收放在政策的首要位置。建国以来，为建立社会主义工业化的基础，我国实施了以牺牲农业和农民利益来保护工业的经济政策，工农产品不合理的价格体

14、系和“剪刀差”的存在，是导致农民收入增长缓慢的直接原因。改革开放以来，这种状况依然存在。因此，借鉴欧盟经验，我国必须建立以农产品支持价格和干预价格为核心的农产品价格调控体系，切实保护农民利益，稳定农业生产。要健全粮食等基础性产品最低收购价格制度，建立粮食价格与生产成本和农民收益的联动调节机制，根据成本变化确定粮食最低收购价水平。并建立合理的增长幅度，提高农民的种粮收益。对鲜活农产品，要依据产品特性探索灵活有效的价格干预政策，通过国家储备调节、预案管理、进口调剂等手段降低价格波动，稳定国内市场，保护农民利益。对贸易依存度高的产品如大豆和油料等实行更灵活的临时收储政策，同时辅以农民直接补贴，降低因

15、价格波动给农民造成的损失。 (二)健全农业补贴政策体系，提高农产品的国际竞争力 欧盟的补贴政策是由过去以价格支持为主的间接补贴政策逐渐演变成以收入支持为主的直接补贴政策。价格补贴的效率较低，据经合组织测算，发达国家价格政策补贴的效率仅为25左右，同时价格补贴也会造成市场扭曲，造成资源破坏、环境污染等负面效应。而收入直接补贴则能减少贸易摩擦，调节农产品结构，提高产品质量，改善农业生态环境，发展多功能的农业，实现农村经济的可持续发展，这是当前发达国家比较注重使用的农业政策措施。因此，我国的农业政策也要充分考虑市场条件、资源环境和确保农民收入等多方面问题，从过去的价格补贴转变为对农民的收入直接补贴，

16、尽可能的提高农民的福利水平，实现收入分配的帕累托改进。政府通过出台相应收入补贴政策，如良种补贴、休耕补贴、环保补贴等政策，引导农民调整农业生产结构，增强农民的环保意识，提高农产品的国际竞争力。        (三)根据WTO的政策变化和我国农业政策的目标适时调整支农政策 欧盟农业政策目标及手段的变化一方面是地区形势发展的需要，另一方面也受到国际市场环境变化的影响。当前国际贸易竞争越来越激烈，由此引发的争端也越来越多。各国试图通过WTO谈判来建立公认的协定来约束成员国的行为，建立公平公正的市场竞争环境，并寻求贸易协议

17、对自身发展有利的机会。针对vcro谈判协议的约束，欧盟逐渐调整支农政策，由过去使用的限制较多的“黄箱”政策支持逐渐转变为限制较少的“绿箱”政策的支持，试图通过政策的转变适应WTO协议的需要，也通过政策的变化来保护农业的发展，增强产品的竞争力。在当前形势下，我国的农业政策既要考虑到粮食安全、农产品质量安全及农业经济的可持续发展，也要顺应WTO规则的需要进行政策调整，建立适应我国农业经济发展需要的农业支持和保护体系。一要充分利用“黄箱”政策。当前，我国“黄箱”政策的支持水平为3.3，远低于世贸组织规定的8.5，农产品的价格支持还存在一定空间。因此，要充分利用“黄箱”政策加大对粮食等重要农产品的价格支持力度，以确保我国的粮食安全。二要增加“绿箱”支持力度。世贸组织农业协议规定，“绿箱”政策主要包括农业科研、技术推广、食品安全储备、自然灾害救济、环境保护和结构调整计划。因此，要不断加大“绿箱”补贴力度，进一步加大对农村公共设施、农业科研、技术培训推广与咨询、农产品质量检测、农业结构调整、粮食直接补贴(目前是挂钩直接补贴，逐步向脱钩直接补贴转变)和贫困农民补贴的投入力度，通过“绿箱”补贴政策调整农业产品结构，提高农产品质量和综合竞争力，改善农业生态环境，实现农村经济的可持续发展。 参考文献： 1肖海峰等.农民对粮食直接补贴政策的评价与期望J.中