浅析国有土地使用权授权经营

1、浅析国有土地使用权授权经营郑州市国土资源局 梁 琰摘 要：分析土地授权经营方式的沿革，土地使用权授权经营的概念、适用范围和实质，土地使用权授权经营的适用性，以及土地使用权授权经营的注意事项。提出了铁路企业改制将普遍使用土地授权经营方式。关键词：企业改制 土地授权经营 1国有土地使用权授权经营方式的延革1995年以前的土地管理法律法规及规范性文件中，国有企业改革时涉及处置的划拨土地，主要有办理国有土地使用权作价出资（入股）、出让和租赁三种形式。也就是说，改制企业的原划拨土地资产只有在办理出让或租赁或国家作价出资（入股）以后，土地使用权才能成为（或在有效时间内视为）企业的法人财产，进行转让、出租和

2、抵押。为适应国有资产授权经营的要求和国有企业改制的多样性，1996年以后，国务院相继批准对以国有资产授权经营管理的中国石油和天然气集团公司等国家大型企业涉及的划拨土地使用权采取国家授权经营方式处置，第一次明确了国有资产授权经营方式。1998年2月，原国家土地管理局1998第8号令即国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定，确立了国有企业改制涉及的划拨土地使用权，可以采取国家授权经营方式进行处置。1999年11月，国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见(国土资发1999433号)和关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知(国土资发200144号)对国有土地资产

3、授权经营方式作了进一步的规范，进一步明确了在国有企业改制过程中所涉及的划拨土地使用权处置方式，主要有出让、租赁、国家作价出资（入股）、国家授权经营和保留划拨五种方式。同时国有土地授权经营方式作为处置土地资产的重要方式，在国家授权投资机构内部普遍采用。2、国有土地使用权授权经营的概念、适用范围和实质2.1原国家土地管理局1998第8号文令指出，国有土地授权经营是指“国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理”。“被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书,可以向其直属企

4、业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地”。国土资源部国土发1999433号文指出：“对于自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业的重要骨干企业，根据企业改革和发展要求，”可以采用授权经营方式“向集团公司或企业注入土地资产”。它不同于出让、租赁和作价出资（入股）等方式，具有以下特点：1）采用这种方式可以不必支付任何处置费用(如出让金、租金等)即可获得有偿土地使用权；2）被授权经营的土地资产须经评估，评估结果和授权经营方式需报经国土资源部审批；3）被授权的企业必须对授权经营后的土地资产的保值、增值情况提供年度报告，并须接受授权部门的监督管理；4

5、）采用授权经营方式处置土地资产的，按政府应收取的土地出让金额计作国家资本金或股本金；5）授权单位具有占有权、使用权和收益性；同时也拥有部分处置权。22国有土地使用权授权经营的适用范围国有土地使用权授权经营不是企业改制中普遍使用的土地资产处置方式，而是应在特定范围内实施的。按照原国家土地管理局1998第8号令和国土资源部国土资发1999433号文要求：一是企业的产业性质属于国家产业政策中需要加强的领域，如军工、能源、基础设施等；二是企业属于国家确定的作为国家授权投资的机构，其全部资产均是国家所投入的，即是全资的国有企业或国家控股公司。符合这两个条件的企业，在改制时所涉及的划拨土地使用权，政府才允

6、许按国家授权经营方式处置土地。23国有土地使用权授权经营的实质国有土地使用权授权经营是政府为体现国家产业政策的需要，对取得国家授权投资机构资格的企业集团，在一定年期内将涉及的原划拨土地使用权授权其经营，企业集团可将其取得的授权经营土地使用权在其系统全资企业、控股企业和参股企业进行作价出资（入股）、出租或转让，也就是说国家在让渡土地使用权的同时，以授权经营的方式把应收取的土地收益金重新投入国有企业，增加国家资本金，体现了国家的投资行为。3、国有土地资产授权经营的适用性31 国有土地资产授权经营具有相对的自主性已授权经营方式配置土地时，授权单位取得授权经营土地使用权后，可以在其内部进行多次配置，配

7、置方式采取作价、出资（入股）、租赁、转让等多种方式，土地的处置权在授权投资机构，只有不改变用途或未向集团公司以外的单位和个人转让，均可随意处置，并享有相立的收益权。32 强化了对土地资产定位的准确性长期以来，在国有资产统计中，划拨土地资产按照国家财务制度规定是计入企业无形资产的。在2003年铁道部资产清查时期划拨土地使用权也是按照无形资产计入的。尤其是铁路用地绝大部分划拨取得，在财务帐面上价值难以体现，易引起管理不够准确的概念。实质上其资产评估变现后价值量极高。那么国有土地资产长期处于一种静止的状态，既未形成资产，也很难讲清保值和增值。2000年铁通移交时其资产评估报告中，也不包含土地这一块，

8、以至于其使用的土地资产其权属界定、变更登记工作最早也要到2008年年底才能结束。通过国家对土地资产的管理定位将进一步显化土地资产地位和作用。33降低了企业改制成本由于土地出让、租赁方式自身的特点，企业改制时需支付数额较大的地价款后，才能取得有偿性质的土地使用权；以作价出资（入股）方式处置土地时，其作价形成的股权有国家委托的国有资产投资主体持有，土地是一次性配置，其处置权在政府。国有土地资产授权经营方式解决了这两个问题，企业在不必支付地价款的前提下，又具有部分处置权，降低了改制成本，减轻了资产负债，同时又活化了土地资产，促进了国有企业的资产流动。2004年以来，铁道部按照“存量换增量”的股权融资

9、模式，有步骤地选择部分优质资产重组改制，大秦公司和广深公司的上市，其土地资产都是采用授权经营的方式进行处置的。34有利于了国有企业的资产配置1）国家一次性注入了大笔资本金，降低了集团公司的资产负债，优化了资本结构，无形中增强了其市场竞争力。2）集团公司具有较大的土地资产自主处置权，可以选择适宜的方式在系统内部重新配置土地，吸引合资企业、控股企业的形成；3）可以向系统内部关联企业收取相关数量的土地收益金，用这一笔稳定的收入用于整个投资机构（集团公司）的生产经营。4、国有土地使用权授权经营中的问题41以授权经营方式取得的土地使用权法律依据不足。目前，我国国有土地有偿使用制度的形式主要有以下几种：土

10、地使用权出让、土地使用权租赁、土地使用权作价出资（入股）、土地使用权授权经营、收缴土地使用费或场地使用费（外资企业）五种形式。土地管理法实施条例第二十九条规定：“国有土地有偿使用的方式包括：1）国有土地使用权出让；2）国有土地租赁；3）国有土地使用权作价出资或者入股”。而土地使用权授权经营方式只有原国家土地局1998第8号令和国土资源部国土资发1999433号文以及国土资发200144号文作了规定。也就是说，土地管理法律、行政法规规定的土地使用权取得方式仅有四种，即划拨、出让、租赁、作价出资（入股），以国家授权经营方式取得土地使用权只在部门规章、规范性文件中作了明确，法律层次较低。其实，授权经

11、营就是土地有偿使用的一种方式，在今后的土地管理法律法规的修订中，应明确授权经营土地使用权作为国有土地有偿使用方式的相关依据和内容，以提高其法律层次。42要严格授权经营的使用范围1）由于取得授权经营的投资机构隶属中央，由于土地收益（含地租）因素的利益关系，就要求妥善处理好与地方政府的关系，征得当地政府的理解和认同。2）在执行国务院办公厅关于转发国家经贸委国有大中型企业建立现代化企业制度和加强管理基本规范（试行）的通知（国办发200064号）过程中，要防止一般竞争性行业，不属于授权经营条件的企业也采取授权经营方式处置土地行为的发生或延续，以保证国有土地授权经营政策具有长期性和稳定性，以利于促进以出

12、让、租赁方式配置土地为主体的国有土地使用制度的进一步深化。43要对授权经营的土地进行实质上的监管1）按照原国家土地局1998第8号令的总体要求，国有资产的管理部门和土地管理部门均立对授权集团的土地资产运转、配置、经营状况以及保值增值情况实施监管。2）及时了解掌握授权集团土地资产的再次配置情况，监督授权集团按授权经营土地使用权的权益和范围使用，不得改变用途或向外部转让，同时立保护好授权集团应享有的占有权，使用权和收益权。3）授权经营集团可授国土资源部的委托,成立相关机构，加强同地方的沟通，对授权经营土地使用权的地籍管理，建立和健全授权土地内部配置的统计和登记台帐，增强授权经营土地使用权内部再配置

13、的透明度。总之，土地资产授权经营方式是国家给予改制国有大型骨干企业的最大的优惠政策，因而该处置方式的使用范围受到严格限制。国有企业使用的划拨土地使用权，应当依法逐步实行有偿使用制度，变国有土地无偿、无期限和无流动为有偿、有期限和流动的土地有偿使用制度改革，是土地使用制度改革的基本方向。铁路作为国民经济的大动脉，国家重要基础设施和大众化交通工具，在我国经济社会发展中具有重要作用。随着铁路改革进程的加快和国家土地政策的进一步深化，铁路企业改制将教普遍的享用国家赋予的土地授权经营政策。参考文献：中华人民共和国土地管理法中华人民共和国土地管理办法实施条例（中华人民共和国国务院第256号令）国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定（国家土地