西方社会规制制度研究及对我国的启示

1、西方社会规制制度研究及对我国的启示    【英文标题】Studies on Social Regulation Institution in the West Academe and Its Inspiration for China LI Yue-jun ( School of International Relations, People' s University of China, Beijing 100872, China) 【文章日期】2006-08-28 【作 者】李月军 【作者简介】李月军，中国人民大学国际关系学院，北京 1008

2、72 李月军(1973)，男，山东茌平人，中国人民大学国际关系学院比较政治制度研究所博士研究生。 【内容提要】西方的社会规制研究者们运用流行的制度主义理论探讨了规制制度设计与变迁，规制制度与行动者之间的互动等问题。西方学者对于这些问题的研究对我国的社会规制研究也有着深刻的启示。 【摘 要 题】制度主义 【英文摘要】The Western researchers have studied social regulation by way of current institutionalism theory for an approach to such subjects as the desig

3、n and transition of social regulation, the interaction between social regulation and actors. The western scholars' researches have the profound illustration for China' s research on Social Regulation Institution. 【关 键 词】西方社会规制制度/研究/启示 Western social regulation institution/study/inspiration 中

4、图分类号：C931. 2 文献标识码：A 文章编号：10084533(2007)01008904 西方政府的社会性规制兴起于20世纪60年代末至70年代初，进入80年代以来，经济规制放松，但在健康安全、环境保护等方面的社会规制却迅速增多，因而社会规制也不断吸引着经济学、政治学、法学、社会学等学科的学者注意力。研究者们主要关注规制者、被规制者以及这些关系与互动模式背后的制度因素。 一、规制制度的设计与变迁 社会规制的实质是政府干预市场失灵问题，所以不可避免地要研究政府的各种制度。规制制度及其背后的稳定的政治制度框架，对规制的实施起着约束作用。“总统、国会和法院不仅决定规制代理机构的一般任务和组织

5、形式，而且通过各种监督权力机构直接控制它们的执行活动。即使不进行规则的控制，潜在的控制也被认为足以使官员对中央政治变化做出回应”1。持制度主义观点的规制研究者一般都认为，以往的规制研究“忽视了规制产生和运作的更宽泛的制度框架”2。 伊斯特奇和马丁摩特讨论最优的规制制度的设计问题。为了设计出最优的新的规制制度，不仅需要从委托代理理论的组织设计理论吸取经验和教训，更需要进一步理解政府内部的组织结构，以评估负责执行规制制度的组织的重要性。要弄清政府内部组织的效能问题，需要认识到科层制组织是交易成本最小化的结果，因为科层制规制系统中的每一层的交易成本都能影响到政府组织的最优设计。当我们考虑交易成本时，

6、规制结构和过程都会影响到规制结果，在以规制为基础的激励设计中，应该认识到这一点。 第一，规制结构会影响到规制结果。规制结构包括规制权力在不同层级政府的分配，给代理人设定的目标，用来挑选政治负责人的投票程序，所有这些都会影响规制决策。标准的公共经济学并没有认识到这一点。规制结构发出的不同的规制可能有一个集体目标，即使社会福利最大化。然而每个目标之间可能是存在冲突。规制过程会由于在统一指挥下应该做什么的问题而产生新的扭曲。源自规制者互动的租金效率与公平交易，必须考虑解决下面这种实际问题：一个特殊规制者提供自己的规制激励方案时，并不考虑其他规制者的方案。无效分配方案受到不同规制者之间权力分离的影响。

7、 第二，规制过程对规制结果很重要。政府干预时机的选择，对不同规制主体进行控制的时间长度与广度，科层制规制体系中的信息渠道设计都会影响到规制结果。对理解设计规制制度要考虑规制结果，这需要注意真正的权力在行使最后规制决策的代理人手中，政要则被授予制定公共政策的形式上的权力。 在规制制度变迁对规制的影响方面，艾斯纳(Marchallen Eisner)的研究最具有代表性。他对美国政府规制的研究，运用了斯科克波尔(Theda Skocpol)和斯科隆克(Stephen Skowronek)在研究“国家能力”过程中建立的历史制度主义方法以及马奇和奥尔森的制度分析路径。他批评了许多当代规制研究把重心放于组

8、织化利益与规制者之间的互动上，认为“研究规制的经济文献存在的最大问题之一就是没有把规制置于足够丰富的制度背景中”3 11。公共选择传统简单地假定规制者是以理性的功利最大化原则行动，他们愿意并能够拿政策换取政治与财政资源。由于功利最大化规制，政策变成追求狭隘私利的工具。 他追溯了从1880年到20世纪结束期间，美国联邦规制经历的四种前后连续的规制体制。研究美国联邦规制史的目的之一就是解释制度演变与政策变迁的相互作用。为了解释规制目的、政策与制度之间的互动，他把研究重点放在规制体制上，体制是界定社会利益、国家与经济行动者(如经营者、劳动工会和农业协会等)关系的政治制度安排。制度与政策之间存在相互塑

9、造的关系，“制度在形塑政策中起着重要作用，同时政策也形塑着制度”3 10。一方面，现存制度也会限制可行性政策选择的范围。官僚组织发挥的相关作用有限。已经建立的官僚常规、政策的有效性、既有执行政策的经验、规制代理与利益集团之间难以改变的同盟关系等都影响着规制代理的行政能力。这些因素制约着可能的执行规制行为的范围。结果是，政策制定者必须经常地按照制度设计调整和改革政策。作者解释的四种规制体制中，新规制创新都与行政改革并行。行政改革是出于应对先前的执行努力失灵与对新政策的需求而做出的选择。也就是说，体制构建了各种经济组织之间的互动。每种体制的出现是应对经济变迁所引起的政治需求。政治变迁产生了不确定性

10、，对已有的常规、产权与财富和经济权力分配形成挑战。那些试图维护或进一步获得利益(这些利益受到经济变迁的威胁)的生产者、社会集团和精英，渴望建立程序，对经济活动进行有序的管理，通过重新界定国家在经济中的作用，应对这种不确定性。 另一方面，新规制政策与制度常常一起产生，并导致对规制政治中的产权、政治权威与利益集团参与进行重新界定。由于政策是带有行为目的的方式，而不仅仅是目标的宣布与意图的表达。政策分析必须考虑指向不同目标的执行行为方式。因为规制法律往往不是很严密，政策常通过执行来明确其范围。因此，我们必须考察政策执行中的行政工具与分析模型，必须研究行政者与组织化利益集团之间的关系。这些因素凑在一起

11、将决定行政者采取什么样的行为模式，决定这些行为是否体现法规设定目标关系。行政者的能力并不是无所作为。他们能显著地改变法律结果、资源分配，决定人员如何安置。他们经常卷入回应对政策执行的日常需求。因为执行解释政策，执行能力的变化通常会引起相应的政策变化。当新的规制政策在不同的规制问题领域被创制出来，并一起形成重大的制度变迁时，新规制体制就会形成。政策创新常常设立一些与某一行业出现的特殊问题相关的目标。而且，新行政程序起着界定经济利益与执行政策的双重作用。1960年代和1970年代出现的所谓“新社会规制”把规制权力扩展到生产过程本身中去了。“生产方面原来是由经营者控制，现在则成了规制考虑的目标”。3

12、 5艾斯纳在研究政策与制度互动时，没有忽视利益集团观念对规制体制的影响。他认为观念和利益集团形塑着体制中的政治与政策，界定了体制变迁的期限。它们形塑着公众对适当行为和合法的国家行为的期望和信念。一旦观念和利益在新规制政策与制度中得到体现，它们就获得一定的持续性。 总的看来，在规制制度研究方面，主要是用旧制度主义和历史制度主义方法研究既有规制制度的变迁和效果，对最优社会规制制度设计的制度研究上受公共选择理论的影响较重。用制度主义研究社会规制还不很成熟，有待深入。 二、西方学者的研究对我国社会规制研究的启示 当代西方的社会规制研究兴起于20世纪70年代初。研究者们试图追问社会规制过程这个黑匣子中究

13、竟发生了什么。为此，他们借用委托代理理论、博弈论等研究方法，分析了作为规制者的政府内部的不同层次之间的关系及其对规制实施的影响，作为被规制者的企业内部因素，如雇主的法律意识、雇员在健康安全方面对雇主所施加的压力等对被规制者行动策略乃至规制效益的影响。研究者们还运用流行的制度主义理论探讨了规制制度设计与变迁，规制制度与行动者之间的互动等问题。西方学者们的社会规制研究对我们具有启发和借鉴意义。 随着我国社会的全面转型和经济市场化的不断深入，政府如何解决市场失灵给社会带来的负外部性问题，如环境污染、职业安全等，日益受到关注。这是政府的社会性规制应该研究的问题。但国内社会规制研究极为薄弱，不能适应实践

14、的要求。当前我国社会规制研究的不足与缺陷主要表现在：没有一个较明晰的理论框架和分析路径，现有研究多是静态地叙述社会规制法规条文和机构，甚至没有理清社会规制体制模式。没有对西方社会规制理论进行一个大体清理，更不用说建立自己的一个分析框架，并用之分析具体的社会规制问题。上述西方社会规制研究，为我们研究我国社会规制问题提供了一些理论启示。 第一，我国的社会规制研究要从以经济学、传统法学、制度主义为主要方法，调整为以政治学、政治经济学、新制度主义为主要方法来研究。这主要基于以下二点考虑：首先，政府规制有经济性规制和社会性规制之分，经济学理论方法，如经济学的成本效益分析法，相对适合于研究经济性规制，而对

15、社会性规制的适用度有限。社会性规制遵守的是正义公平原则。出于经济学的成本效益分析遵循的是效率原则。由于效率原则并不必然体现公平与正义原则，甚至在追求效率目标到一定的临界点后，效率原则会对正义公平原则造成致命的损害。我们知道社会规制的目标是保障社会的基本公正、正义与公平，维护经济的均衡持续发展。这种以社会公正与正义为目标的规制，是不可能直接以纯粹经济意义上的成本效益来进行衡量的。尽管也有学者把工伤和死亡事故造成的损失(生命、工作日)等用经济方法计算出来，用以分析社会规制的成本与收益，但许多批评者认为用金钱来衡量人的生命，在道德上是不合理的。退一步讲，与社会规制相关的东西，如清洁的环境、人的生命安

16、全与健康等都是难以量化，精确地评估它们是相当困难的，也容易引起争议。其次，在当前我国社会规制研究中，多是经济学者或法学家从经济学或法经济学的角度分析社会规制的，这对于我国以政府(国家)为规制主体的社会规制来说，显然是不够的。就具体情况来说，我国的社会规制处于从政府权力为中心的行政管理到以规则为中心的社会规制转型过程中，政治与经济从根本上来说是不可能分开的，而社会规制又主要研究的是政府与市场的关系，这决定了社会规制研究的重心在于政府角度如何定位与如何进行制度设计，以保证政府权力的公正、公平。 第二，西方的社会规制研究启示我们细化对我国社会规制问题的研究。如前所述，当前我国社会规制研究基本上沿用旧

17、制度主义方法，把政府看成规制者，限制了其解释力与说服力。西方社会规制研究中对规制者的细化研究启发我们要深入研究政府内部不同机构、不同层面的政府之间的关系及其各自在社会规制中的角色。尽管我国与西方政治体系及其运行规则存在巨大差异，但委托代理理论、博弈论等经过改造可以用来分析我国社会规制者内部不同行动者之间的差异，行动逻辑及其对规制绩效的影响。比如，我国规制不同层次的机构之间的信息不对称、权力与责任的不对称、上级对下级的控制乏力等，可以解释“上有政策，下有对策”等问题。细化研究的深入还要求我们研究我国不同被规制者(国有企业、民营企业)与规制者之间的博弈关系、不同被规制者之间的博弈关系、被规制者内部

18、不同主体(雇主与雇员)之间的博弈关系等。 第三，在借鉴西方社会规制研究的各种理论范式的同时，我们应当注意它们对我国规制经验的适用性。例如，新制度主义在西方和我国政治学研究中方兴未艾。鉴于当前我国社会规制的研究多是对相关制度与组织静态的描述，并没有从制度与行动者、行动者博弈与理性选择方面去动态地考察规制制度变迁、制度设计、制度实施绩效问题，因而援引新制度主义研究社会规制，具有非常好的学术发展前景和实践意义。但强调如前所述，西方社会规制研究中的新制度主义在论述正式规制制度与行动者互动时，更侧重强调制度对行为者偏好的塑造与对行动的约束。这种倾向是基于西方社会规制的基本制度及其背后更宏观的政治制度设计非常稳定这一前提之上的。在我国社会转型与规制转型实践中，存在大量的非正式制度(潜规则)和非合作博弈，这严重影响着正式规制制度的实施绩效。换言之，非正式制度的自我实施消解着正式规制制度的权威性，使正式规制制度不能自我实施。而这种影响主要是由于行动者的行动产生的，当然行动者行动的非正式制度化有其制度原因。要解决我国社会规制存在的各方面问题，必须先弄清规制实际上是如何进行的，然后才可能找到症结与对应的解决方案。因此，我认为夏普(Fri