土地利用总体规划修编实践与研究

1、土地利用总体规划修编实践与研究阎 红党的十六大提出了全面建设小康社会的发展目标，江苏省委、省政府，南通市委、市政府又提出了加快沿江沿海开发的战略要求，随着苏通大桥、宁启铁路、宁启高速公路的建设，南通市将迎来一个快速发展的新时期，建设用地的需求在今后一段时期还会持续增长。当前国家强调以最严厉的措施保护耕地，全面清理各类开发区。在这样的时期进行规划修编，如何在规划中体现“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策？如何实现“在保护中开发，在开发中保护”？如何弥补现行规划的不足与缺陷？如何增强规划的实用性，提高规划的科学性？这些都需要在规划修编之前思考。因为规划的编制与实施，是国家保护耕地，控

2、制建设用地过度增长行之有效的办法。2003年6月，南通市被国土资源部确定为全国14个（市）地级土地利用总体规划修编试点城市之一。我们在抓紧部署规划修编工作的同时，也对土地利用总体规划的编制和管理工作进行了探索和研究，努力在规划体系、规划编制和制度创新等方面做出积极有益的尝试。一、现行规划存在的缺陷南通市1993年编制了第一轮土地利用总体规划； 1998年，根据中共中央、国务院1997年11号文件精神，编制了第二轮土地利用总体规划。现行的土地利用总体规划是1998年编制，2000年经江苏省政府批准实施的。十年来,土地利用总体规划的实施对提高全市广大干部群众按规划用地的意识，强化土地利用的宏观调控

3、,协调用地矛盾,优化土地利用结构，特别是在保护有限的耕地资源，确保全市耕地总量动态平衡，保证土地用途管制制度的实施，促进土地集约合理利用，实现社会可持续发展等方面都发挥了重要作用。但是,随着社会主义市场经济体制的建立和发展,以及工业化、城镇化、现代化进程的加快，现行的土地利用总体规划不适应社会经济发展以及暴露出的问题日见明显，主要有以下几个方面：1、规划的实用性不够（1）现行规划下达的建设占用耕地指标明显不足。南通市19972003年七年全市经报批的建设用地达11003公顷，其中新占用耕地达7603公顷（不包括盐通高速公路、通启高速公路、宁启铁路等省级以上重点工程用地）。而南通市现行的土地利用

4、总体规划确定的1997年至2010年规划建设占用耕地指标仅为9177.33公顷，其中市级以下项目用地仅为6526.67公顷。到目前为止，现行土地利用总体规划确定的全市规划期内各类建设占用耕地指标已全部用完，虽在调整完善后的乡镇规划中落实了建设用地置换指标和农用地整理折抵指标6000公顷，但仍然难以满足近几年全市经济快速发展的用地需求。（2）现行规划确定的耕地保有量及基本农田保护面积过大。由于历史的原因，现行规划编制时在指导思想上过分偏重于对耕地资源的保护，甚至把耕地后备资源开发的努力目标作为规划目标，对规划期内经济快速发展，建设用地猛增的趋势预计不足，规划确定2010年全市耕地保有量为729.

5、58万亩，基本农田保护面积为689.2万亩，分别占全市2003年现有耕地总量（706.05万亩）的103.3%和97.6%。海门、海安等县（市）的基本农田保护数超过了现有耕地数，造成经济建设过程中规划调整和依法用地的极大困难。2、规划的科学性不够现行规划是在“非农建设占用耕地冻结”期间抓紧修编的,时间紧,任务重, 又缺乏先进规划理论的指导,规划方案单一，缺少应变外界因素变化的多方案组合，当外部经济条件发展变化时，现行规划不能迅速科学地作出反应；另一重要方面是基础数据不实,尤其是耕地面积数据不准确, 个别县（市）由于1996年土地利用更新调查不及时，以缺乏准确性的变更调查数据上报，误差较大，仅耕

6、地数误差就超过15万亩，致使规划在编制时就先天不足；加之先进的科学技术手段应用也不广泛，基期的土地利用现状图和规划图有不少地方还是手工绘制，规划数据不是通过计算机从规划图上量算，而是来自自上而下的指标分配，图数一致性较差，调整完善的乡镇土地利用总体规划图，虽然通过计算机制作并形成了电子数据，但还没有按部颁标准建立数据库。3、规划的严肃性不够虽然土地管理法已明确了土地利用总体规划的地位：“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。”其法律地位高过其他任何规划。但多数地方政府还是没有引起足够的重视，也远远没有认识到规划的“龙头”作用,对规划的编制和实施敷衍了事,执行不力。例如有些规划的调整不全是因为

7、规划的不合理、不科学，而是因为地方政府出于招商引资的原因，任由开发商或投资者挑选其喜欢的区位，选择拆迁量少的地块，而这些地块往往是良田，甚至是基本农田；土地利用计划没有能与规划很好地配套,计划对需求的控制作用不明显，造成规划架空、计划失控；现行规划与其他规划的衔接和协调不够,特别是与城镇规划不同步，在某些情况下,只好承认事实,而不能积极合理、科学地解决这个问题，影响了规划的严肃性和权威性。二、规划修编方法的思考经过十几年的实践与探索，人们逐渐认识到规划不仅仅是“理想蓝图”，更是人们在利用土地中的“行动指南”。对于土地利用这样一个随着经济社会发展而不断变化的复杂系统，要用系统的观点来分析和研究其

8、变化的规律，土地利用总体规划实际上是一个多约束条件下多目标的最优化过程，最优化就是土地利用总体规划的总目标，即区域经济的可持续发展；多目标至少应包括三个方面，一是区域经济的迅速增长（如GDP），二是关系国计民生的农业资源保护（如耕地），三是人们生存环境（如林地）。1、兼顾国家、地方和公众利益，建立合理的规划指标体系，提高规划的实用性。规划指标和规划分区构成了现行规划的基本内容，也可以说是基本的规划手段。新一轮规划如何看待规划指标的作用，是强化还是弱化指标控制，还有一定的争议。虽然不少人认为，指标控制是计划体制下的规划手段，随着社会主义市场经济体制的确立，土地市场的逐步形成和完善,建立在投资分配

9、计划基础上的各业用地规划指标受市场不确定性因素的冲击，越来越难以发挥作用，主张弱化指标控制，改控制性指标为指导性或预测性指标。我们认为，依我国的特殊国情，对土地这样事关民族生存与发展的重要资源，指标控制仍不失为一种有效的规划手段。例如，基本农田保护指标、建设占用耕地指标和土地开发复垦整理指标就是很好的限制耕地减少、补充耕地数量，努力达到耕地动态平衡的强制性指标。因为在经济发展和城市化高速扩张的时代，土地的农业产值远远低于城市建设和工业生产，只要有可能，各级政府都是将土地优先用于工业和城市建设，而不是农业，所以，我们暂时还不能放弃指标控制，当然可与市场调控结合起来，以增强规划的实用性。在规划编制

10、时，各项指标的确定是关键。现行规划的指标体系是自上而下下达的，在总量预测本身就偏小的情况下，分解时又可能出现偏差，导致一些地方指标缺口过大。在此次规划修编中，由于我们是修编的试点，没有指标控制，本来有了较大的自由度，可以从“纯科学”的角度进行预测。但如何做到既保障南通经济的发展需求，又严格执行保护耕地的国策，在我国土地资源特别是耕地资源非常有限的情况下，是很难决策的。从国土部门肩负的重任出发，应加强土地的供需研究，使国家在确定全国土地利用战略时更科学、更实际。但是在具体进行规划编制时，指标体系的构建程序则应简单易操作、透明度高，便于各地的规划编制和社会的有效监督，指标体系的构建标准和方法由国家

11、从宏观调控的角度研究制定。土地利用总体规划几个最重要的控制指标，如建设占用耕地指标和基本农田保护指标，可根据各地一定期限内（如前五年）的经济指标（如GDP和固定资产投资额的平均增加值、人均值）、人口数据以及集约化水平来确定。指标确定的最低单位为县（市），省、市可对辖区内的指标进行适当调剂，但必须通过一定的法定程序（如人大审议）。2、增加动态和弹性，建立规划管理信息系统，提高规划的科学性。指标体系一旦确定，接下来的任务是空间布局。这个过程也应简化，可以采用技术，首先按国土资源部统一的标准，建立规划基期土地利用现状数据库，然后根据城镇体系规划、环境保护规划、农业资源开发规划等规划资料，以及相关部门

12、的用地需求资料，通过规划管理信息系统编制规划图和量算面积。规划数据全部来自于规划图，并与指标体系中的数据进行对比调整，确保图形和数据的相对一致。在城镇建设用地范围的划定，特别是边界及发展方向的确定上，引入“建成区”、“建设区”、“发展区”和“控制区”的概念，城镇建成区以外的三个区根据指标体系中的高、中、低三种标准来划定。基本农田保护区、生态环境保护区等区域也采取类似的方法进行划定。同时拟定几种备选方案，供政府、相关部门和公众进行评比选择，形成总体目标控制下的多种规划方案组合，使规划能根据经济发展影响因素的复杂性,迅速科学地作出动态反应,提高规划的“导向性”与“促进性”。指标体系的确定方法简单明

13、了，计算机制图的快速准确，使规划编制工作比较规范、容易操作，政策的公开透明提高了各级政府参与规划编制的积极性和主动性，也便于公众的参与，形成有效监督，因此土地利用总体规划可由各级土地管理部门会同当地有关部门进行编制，不必委托一些并不了解当地情况的高校或规划公司编制所谓“科学”的规划，在节约大量财政经费的同时，使规划编制工作变成每一个市民或村民自己的事，也使规划的编制和管理都更趋合理与完善。国家可以定期将“规划的实施评价”、“土地利用条件评价”、“土地供需状况分析预测”“土地利用战略研究”等与国家制定规划编制标准和管理政策有关的专题，通过招标的方式，邀请一些有实力的高校和规划科研单位参加，从“纯

14、科学”的角度进行分析和研究，避免现行规划中专题研究的敷衍了事和明显的倾向性。三、规划管理措施的建议规划的失效不仅仅是规划本身的原因，与规划的管理体制和方法有关。不少地方政府热衷于以地生财，甚至在一些地方，土地的收益已成了地方的“第二财政收入”。不少地方领导不关心规划，规划的“刚性”只停留在文件和口头，并没有落到实处，当有项目不符合规划时，调整规划只是国土部门的事。在这种情况下，规划的管理是很难到位的。现在已有不少人提出要改革干部政绩考核办法，改过去单一的经济增长（如GDP）指标考核为多项指标考核，土地利用规划的执行情况就是其中一项指标，这为进一步提高土地利用总体规划的地位提供了很好的条件。我国

15、的社会主义市场经济体制正在逐步建立和完善，在新旧体制转轨中，更需要通过规划管理强化政府的宏观调控。在耕地资源特别紧缺，而土地利用又带有明显的倾向性的今天，规划管理显得尤为重要。建议将强制性管理措施和政策性引导方式相结合，即依法管理与市场调节相结合。1、通过年度计划促进规划的实施，提高规划的导向性。一个规划不论编制得多么完美，如果没有各项管理措施保证实施，那规划只是一张“美丽的图画”而已。因此，我们首先要制定科学的土地利用年度计划，并保证计划的相对稳定性和严肃性。土地利用年度计划一定要依据规划的控制指标拟定，与实际需求差距不能太大，应定在一个可控制的范围内。如需求量最大的农转用计划指标，假设一个

16、地区需要量超过5000公顷，而计划只有50公顷，这必然带来计划的不断追加和计划管理的失效。建议改变过去用地计划的追加由国土部门负责的办法，将计划的调剂和增加权交给各级政府及人大，由各级政府决定其发展的时序和轻重缓急，既使各级政府真正重视计划的执行，又能避免腐败的产生，人大制衡政府，国土部门控制总量并监督执行。计划没有用完的可结转下一年度继续使用，计划调剂必须由同级政府和人大最终审议决定并公示；国家、省重点项目需要追加用地计划的，提请全国人大议案决定；地方项目一般不予追加用地计划，可通过计划调剂或提前使用下一年度计划等方式解决。2、利用经济手段调控规划的实施，提高规划的实用性。目前，建设用地大量

17、侵吞农田，除了采取政策措施控制外，还可通过提高新增建设用地使用费标准，用市场调节的办法限制其对农用地的需求。土地利用年度计划根据规划指标体系中建设占用耕地指标的最低值确定，当计划用完需要调剂或追加计划时，除上述审批程序外，还要运用市场手段进行调节。对地区间调剂的，提前使用下一年度计划的，使用规划指标体系中建设占用耕地指标的中高值增加额的，以及其他选择等等，分别将新增建设用地使用费提高一定比例，以对建设用地的总需求量进行调控和引导。项目用地尽量选址在“建设区”，对选址在“发展区”和“控制区”的，或必须进行规划调整的，也分别将新增建设用地使用费提高一定比例，以对建设用地的空间布局进行调控和引导。3

18、、加强行政执法确保规划的实施，维护规划的严肃性。实行规划公示制度。各级政府将规划的方案，特别是土地用途管制内容，以各种方式向公众公布,让公众了解每块土地的规划用途,自觉地按规划要求来合理利用土地，并有效地监督规划的执行。实行用地预审制度。国土部门在对建设项目进行用地预审时，要根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地指标体系进行实质性审查，并加强对项目投资强度的审核，提高土地利用的集约度。实行规划实施检查制度。国土部门建立土地利用总体规划管理信息系统，将规划实施过程中每一个地块的信息用计算机记录下来，加强对规划实施的动态监测管理和分析评价。对不按规划用途利用土地的要及时制止,严重违反规划的要依法查处。各级政府的计委会同国土部门定期向同级政府报告土地利用总体规划和年