略论检察机关、检察官角色定位的误区及矫正

1、    略论检察机关、检察官角色定位的误区及矫正翁 羽【学科分类】诉讼制度【写作年份】2002年【正文】     略论检察机关、检察官角色定位的误区及矫正      重庆市人民检察院第四分院反贪局翁 羽   一、前言   随着21世纪的到来，依法治国已成为全国自上而下的一种共识，江泽民总书记指出：“实行依法治国，建立社会主义法治国家，必须有一支高素质的政法队伍”，这是保证司法机构权威与效率的重要方面。我国宪法规定：“国家维护社会主义法制

2、的统一和尊严，一切国家机关都必须遵守宪法和法律，不得有超越宪法和法律的特权”这就是国家机关必须遵循的法制原则。作为国家法律监督机关的人民检察院，在社会生活中的重要性也更加明显，人们呼唤检察机关秉公执法的声音也更加响亮。但是通过对检察机关现状的考察和分析，我们不难发现，目前，尽管国家法律体系的建立有了较大的改观。但是在检察机关、检察官的角色定位上还存在着误区，还很难承担起秉公执法的使命，相对于社会的需要而言，检察机关软弱无力的一面还相当突出。从司法体制本身来看，我国检察机关似乎没有什么可指责之处：独立于行政权之外，宪法确定了独立检察权。但深入探究，就会发现其中有不少与建立现代化法制国家有相悖之处

3、，这主要与我国强大的传统体制背景有关。笔者由于功力所限，无法将这些相悖之处所产生的原因一一列举和分析，所以本文仅就检察机关、检察官角色定位方面存在的误区以及如何矫正等问题作一些粗浅探讨。   二、检察机关角色定位的误区    中华人民共和国宪法、人民检察院组织法、中华人民共和国检察官法对检察机关的职能都作出了一些规定，从而为检察机关的角色做出了一个大致的勾勒。但是由于我国行政体制和司法体制等诸多因素的影响，致使检察机关的角色定位模糊不清。   1、 检察体制的地方化，影响了检察机关独立行使检察权。    我国检察机

4、关的设置，实行的是以地方管理为主的模式，即按行政区划，设立不同级别的检察机关，每一级检察机关受同级党委和上级检察机关的领导，受同级人大的监督。这种设置在计划经济条件下，人们似乎没有感觉到这样有什么不好，但是随着市场经济体制的建立，在地方与地方之间产生冲突、地方与中央之间产生冲突的时候，当地党委不可避免地指挥属下的检察机关要为本地“服务”或者“保驾护航”，这就产生了地方保护主义。即使没有上述冲突，当地的党委也会从本地利益出发，指挥检察机关如何办理案件，如何“为改革开放的大局”服务，其背后就隐藏着干扰检察机关独立行使检察权的因素。在这种设置模式之下，当地政府也名正言顺地成了检察机关实质上的上级，因

5、为政府的行政长官（市长、县长、区长）绝大多数为同级党委的副书记，而检察机关的检察长连进入同级党委常委班子的都极少。从我国政治体制观念中所注重的“党内排名”来看，检察院的检察长当然要在政府行政长官的领导之下。所以在这种现实条件下，党政机关，党政领导对检察机关检察权的干预已是名正言顺，再谈独立行使检察权，当然只能是说说而已了。    宪法和有关法律规定：人民检察院作为国家的法律监督机关，由本级国家权力机关产生并对它负责，而不附属于其他国家机关。但是由于上述原因，地方各级检察机关实质上成为地方党政机关的一部分，要列入“市直部门”、“县直部门”、“区直部门”等参加各种会议，要配合政

6、府的中心工作，抽调人员到农村发展生产，要接受当地组织部门的各项考核。各级检察机关由于“人财物”依赖于地方政府，致使检察权在某种意义上成为了地方行政权的附属，造成了检察权地方化的现实。   2、 检察权力的行政化，影响了国家法律监督机关形象。    长期以来，我国的各项工作都形成了以行政为中心的思想观念，一切服从于行政，一切围绕着行政，一切为行政服务。尽管我国宪法确立了“一府两院”的体制，即：人民政府、人民法院、人民检察院，但实际情况是检察机关仍然摆脱不了行政机关的牵制和约束，社会上反映出的是行政优于司法，行政领导司法，行政与司法混为一谈的意识和观念。按照

7、现代法治社会系统的职能划分，检察机关应该成为居于政府、社会团体、法人及其他组织之间的法律监督机关，而不是传统类型中的政府部门。检察机关这种法律监督有国家强制力作为后盾，这种强制力不只是针对一般公民，同样也针对政府部门和其他组织、团体。但是由于长期以来主客观两方面的原因，检察机关多年来把自己作为一个政府味道十足的“行政机关”，行使着超越检察权限，影响秉公执法的一些职能。这些职能及其背后的思想观念，非常明显地体现在各级检察机关的工作报告之中，如“在县委的领导下，我们围绕全县的中心工作，不断调整工作重点，充分发挥检察职能，紧紧围绕经济建设这个中心积极开展各项检察活动”，其实这种表述是言不由衷的。作为

8、国家法律监督机关的检察院，只要有违背国家法律的行为发生，就应该行使检察权，而无须是否与行政中心工作有关。工作报告中这种表述只不过是一种表白而已，表白自己与行政工作保持一致。另外，“检察机关把为辖区国有企业服务确定为工作重点，制定完善了各项措施”这句话如果放在政府工作报告中十分正常，但作为检察机关来说，第一，明确提出为“辖区国有企业服务”无疑于表明自己的地方保护主义立场；第二，“为企业提供服务”的表达方式无疑脱胎于行政机关的套话体系，把检察机关由国家法律监督机关转化成一名“服务者”，充分体现了检察机关自身在角色认定上的模糊；第三，“制定完善了各项措施”让人不可理解，检察机关从事法律监督工作有全国

9、人大制定颁布的各项程序法来规范，而检察机关自己来“制定与完善”又从何谈起？此外，常见于工作报告中的还有一些“时兴提法”，也表明了检察权力与行政权力不分的情况，如“拓宽服务领域，与有关部门配合，建立专门制度”，“坚持严打方针，在侦查阶段就提前介入，快捕快诉，从重从严”等等。无不置严格的组织法和程序法于不顾，用行政工作的头脑主导检察工作，这不能不说是与“依法治国”的目标极不相称的现状。   三、检察官角色定位的误区    检察官法规定，检察官是依法行使国家检察权的检察人员。所以检察官是行使检察权的首要操作者，其重要作用日渐突出。什么样的检察官才能赢得社会的尊

10、重，才能达到秉公执法的公正目标？他应该是法律知识丰厚，绝对忠诚法律，内心充满良知，善于独立思考，道德品质高尚，相对超然社会。但是，从我国目前的检察官队伍现状来看，虽然检察官法给检察官明确了职责、权利、义务。但由于传统的检察体制模式，加之检察官素质参差不齐，致使对检察官角色定位没有一个准确的坐标，产生一些误区。   1、 检察官管理的公务员化    由于我国的检察机关长期混同于行政机关，自然也就导致了检察官管理的公务员化。虽然从表面上看，检察官是由同级人民代表大会常务委员会选举产生，但在实际操作中，却要和其他公务员一样，接受同级党委组织部门的考核。而且组织

11、人事部门还要行使管理职能，检察机关进人出人，工资福利都要经同级组织人事部门批准。检察官的级别历来是按照公务员的标准（科员级、科级、处级、厅级）而定，即使是检察官法实施之后，检察官也要按公务员的级别标准来享受一切待遇。公务员的上下级制度也延伸到了检察官的案件管理体制之中，检察官依法办理的任何案件，都要由没有参加过案件办理的科长、处长签字认可。这和行政机关的公文签发制度是何等的相似，我无意批评公务员的上下级制度和工作程序的逐级审核制度有何不妥，相反，对于行政机关来说，这种制度和运作模式是比较恰当的。但是，如果把这种模式搬到对检察官的管理上，这样一则影响检察官的工作责任心；二则不利于培养检察官的独立

12、思考和独立判断能力；三则由没有参加案件办理的人作出决定，会导致对案件的错误判断，影响司法公正。   2、 检察官构成的非专业化    由于各级党委和检察机关本身对检察官职业特征认识上的偏差，直接导致了检察官选材标准上的偏差。长期以来，检察官由大批军队转业干部和党政机关精简干部充任，检察机关成了非专业人员极易进入的部门。这主要是因为检察机关的人事、财政权利控制在地方政府手中，从而给非专业人员进入检察机关提供了两个“契机”：一是地方政府以划拨经费，安排人事为借口附加不合理条件，要求安排其子女工作，使得一批非专业人员进入了检察机关；二是检察机关的领导任命要由同

13、级党委决定，这样一些因为年龄原因不适合担任党政职务，但又需要安排相应职务的外行干部便成为了检察机关的检察长、副检察长，他们自身法律素质不高，又无暇补习，只好让这种“法盲领导检察官”的局面继续下去。另外检察机关内部人员论资排辈的用人方式，也会给检察官的工作效率和公正执法大打折扣。例如，检察机关的检察委员会是法定机构，他的主要职权是讨论决定重大案件和检察工作的其他重大问题。但检察委员会组成人员的素质是否能达到要求。我国大多数检察院的检察委员会组成人员通常是由检察长，副检察长，以及院中层干部组成（把检察委员会委员作为享受待遇的一种象征），这些人的法律专业素质是否就一定比其他检察官高。过去由于检察机关

14、在管理上采取的是行政化模式，在检察长和院中层干部的晋升方面、注重的是行政才干，而对法律专业化程度的要求就相对不足，因而存在检察委员会人员结构不合理，议事效率和议事质量不高等问题，影响了检察委员会职能作用的发挥。近年来，虽然在检察官素质教育及任职资格的考察上有了一些改观，但远远还不适应新形势的要求。   3、检察官形象军警化   长期以来，检察官都是作为“无产阶级专政工具”的形象而出现（统称“政法干部”），以服从命令为天职，自然也就借袭了军队，警察的外部形象来塑造自我。对检察官的称谓，也包含着浓厚的军事化色彩，翻开检察系统的文件，几乎所有称呼检察官的词语都

15、是用“干警”一词。“干警”一词来源于公安机关，是公安机关干部与警察的统称，我们认为用到检察官身上就有些牵强附会了。从这中间，哪里能找到检察官的影子，哪里又反映出了检察官的职业特征？我们不能简单的认为一个服饰，一个称谓只是形式问题，而外在形式从某种意义上可直接影响人们对检察官角色的理解以及检察官的自身定位。受上述服饰与称谓及其它诸多因素的影响，群众以及检察官自身都忽略了检察官职业特征中所必不可少的学识、智慧、判断力、独立思维能力等元素，而是替代为了服从、勇猛、顽强、身材高大、健壮等军警所具备的特征元素。从而使有关部门对检察官的选材以及检察官对自身能力倾向的培养上，都受到了这些认识的影响。

16、60; 四、对检察机关、检察官定位误区的矫正    检察机关及检察官角色定位的误区，己经极大的影响了司法公正，要真正改变如上所列举的现状，必须从改革司法体制、检察官管理体制、重新塑造检察官形象等深层次问题上入手。笔者由于水平有限只能粗略地提出以下矫正方案供参考。   1、从立法上真正确立检察机关及检察官独立行使检察权的职能，明确规定“人民检察院独立行使检察权，只服从法律”这一规定。同时制定详尽的细则，确保独立行使检察权的实现。   2、正确理解党对检察机关的领导。党对检察机关的领导应该是对检察机关贯彻执行党的路线、方针、政策

17、和全体党员的政治思想的领导，而非对检察业务工作的领导。而且检察机关应实行自最高人民检察院到基层检察院党组织的垂直领导体系，不受地方党委的领导，使检察机关真正实现独立行使检察权。   3、从体制上排除地方党政机关对检察机关的干涉。地方党政机关由于握有检察机关的人权、财权而对检察工作的肆意干扰和影响。为了避免检察权力地方化，实现司法独立，可以考虑建立检察机关垂直领导体制，以排除地方行政机关的干涉。   4、建立职业检察官制度。一是把住检察官的进口关，必须严格按照检察官法的规定选拔检察官。二是对检察官应当实行不可更换制，即检察官被任命后，只要没有法定的违法情形

18、，就应该任职到退休为止，不得任意更换，解除后顾之忧，使其敢于依法独立公正地履行检察权。三是检察长、副检察长应从检察官中选任，而不允许随意从党政机关调任。   5、优化检察官队伍整体素质。检察官的素质非常重要，事关检察体制改革最终目标的实现。所以作为21世纪的检察官必须加强政治理论法律专业知识的学习，树立“法律面前人人平等”，“检察独立”，“程序正义”的司法素养和行为准则，确立“素质不合格，岗位不留人”的新观念。   6、实行主办检察官制度。主办检察官由法律专业素质高，业务能力强的优秀检察官担任，没有成为主办检察官的人员，没有主办案件的权利，而是作为助手协

19、助主办检察官工作，主办检察官对自己所办案件负责。   7、对检察官应实行高薪制，以吸引全社会的优秀人才充实进检察官队伍，同时也有利于抑制腐败行为，调动检察官的工作积极性。   8、大力改革检察委员会委员选拔任用机制，提高检察委员会整体素质。检察委员会委员的任用，应注意“三性”：一是专业性，即应当由熟悉检察业务的内行担任；二是广泛性，即应当是检察工作全才、通才型人员；三是权威性，即应当是业务精英，专业权威人士。因此，检察委员会委员应当从具有较高法律专业水平和丰富检察工作实践经验的检察官中选任，改变重资历，重职级的做法。   总之，要矫正检察机关及检察官角色定位的误区，非一日之功。只有从深层次入手，坚持不懈地搞好检察体制的改革，强化社会各层面的“依法治国