从弱势群体现状看公共政策调整

1、从弱势群体现状看公共政策调整【作 者】顾栋 【作者简介】顾栋中共南通市委党校邓小平理论研究所副所长、副教授（江苏南通226007） 【摘 要 题】公共政策 弱势群体是世界各国都客观存在的一个社会群体，任何社会制度都不可避免，即使是号称富甲天下的美国，仍然存在大量的穷人、贫病老人、单亲母亲、残障者、失业者、流浪者、无家可归者。这些人被称为“受保护的阶层”。我国政府十分关注弱势群体利益，把关怀弱势群体工作与作风建设统一起来，取得了很大成绩。但是还要着力研究弱势群体结构的变化，重视公共政策调整创新，保证弱势群体能够得到相应实惠，充分享受经济发展和社会进步的成果。 一、我国弱势群体现状 改革开放后我国

2、经济迅速增长，随着收入差距的逐步扩大，贫富阶层分化已相当明显，个人、组织、群体的独立利益意识迅速强化，形成了明显的社会分层，弱势群体的社会地位边缘趋势在加剧。清华大学社会学系教授李强从经济利益的角度，将当代中国社会阶层区分为四个主要社会群体，即特殊获益者、普通获益者、利益相对受损群体和社会底层群体。利益相对受损群体主要是失业、下岗职工群体，社会底层群体则是经济收入低于贫困线以下的，这部分人是社会中的弱者，需要建立能够覆盖全社会的保障体制（注：李强：当前中国社会的四个利益群体，中国人民大学书报复印资料社会学2000年第9期。）。清华大学社会学系教授孙立平认为，弱势群体与贫困人口概念虽不能完全划等

3、号，但至少是高度重叠的，弱势群体中绝对贫困的现象开始出现，人数还在上升（注：苑歌：关注社会弱势群体，中国人民大学书报复印资料社会学2002年第6期。）。有的专家从内涵分析弱势群体是“在社会性资源分配上具有经济利益的贫困性，生活质量的低层次性和承受性的特殊社会群体”（注：陈成文：社会弱者论，时事出版社2000年版，第21页。）。有的专家从外延把弱势群体归为六类群体：长期失业者；下岗人员；靠社会救济生活者；自然环境恶劣地区；落后地区的农民；早年离退人员；停产半停产国有企业职工（注：谭玉兰：关注弱势群体是落实三个代表的表现，求索2002年第5期。）。笔者把弱势群体概括为五部分人：一是下岗和失业职工；

4、二是鳏寡孤独残、无劳动能力、无收入来源、无法定赡养人的社会接济对象；三是进城打工无法保护自身权益的农民；四是一些较早退休的人员（不包括离休人员）；五是遭受水旱灾害和各种意外灾祸无力自救的人群。这些人被称为弱势群体，其实并未象国外成为组织化的真正的群体，而是就业竞争能力弱、基本生活自理能力弱、自身素质和技术能力弱的人群（注：顾栋、焦忠祝：关注弱势群体的社会学思考，理论建设2002年第5期。）。其中既包括生理性弱势群体，如老弱病残等，也包括社会性弱势群体，如产业结构调整中的下岗职工、失业人员等，是人们通常理解的贫困者阶层。 我国社会主义初级阶段的国情决定了弱势群体将在比较长的时期内存在。基于过大的

5、人口压力和相对薄弱的经济基础，我国劳动力总量上供给过剩，需求不足。据2000年社会蓝皮书统计，全国失业人员总量在1100万以上，同时，还有许多停产、半停产企业中大批“待岗”或“放长假”的职工，他们的境遇与下岗失业者并无二致，这些隐性失业不断被挤出，转变为显形失业。同时中国农村剩余劳动力问题一直十分突出，保守点说，有1.5亿农村劳动力长期处于隐性失业或就业不充分状态。由就业结构矛盾衍生的失业问题过分集中于弱势群体，大量低素质劳动力可能被劳动力市场长期排斥，大量农村剩余劳动力进入城镇就业不足，有可能形成庞大的流动人口群体，这些都会对社会稳定构成威胁。 我国城市的弱势群体得到社会支持后，生存已不成问

6、题，但生活仍有困难。据中国社科院社会政策研究中心和民政部政策研究中心对上海、天津、武汉、兰州和重庆等5个城市调查，得到救助的贫困家庭，在收入、食品、衣着、健康、教育和社交6个方面的情况反映，收入仍然只够糊口；食品方面节省第一，很少考虑营养；贫困家庭中成人极少买新衣服，这方面的消费压缩到极点；生病不去医院看病的要占50%-70%，最直接原因是医药费太贵，负担不起；对于贫困家庭来说，学校的学杂费是一个沉重的负担，5个城市贫困家庭负担不起学杂费的要占60%-90%；贫困家庭疏于社交，因为社交活动多少要花点钱。得到社会救助的家庭仅仅维持着起码的生存条件（注：唐钧：当前中国城市贫困的形成与现状，中国党政

7、干部论坛2002年第3期。）。贫困是经济、社会、文化落后的总称，是由低收入造成的缺乏生活必需的基本物质和服务，并且没有发展的机会和手段。当前尤为值得关注的是知识贫困，包括获取知识能力贫困、吸收知识能力贫困和交流知识能力贫困。我国尚有面广量大的人口处于知识贫困状态，表现为受教育水平低，或根本未受过教育，没有机会和能力利用报纸、图书、电话、互联网等手段获取和交流信息，据国家统计局城调总队去年对全国1.5万户城镇居民抽样调查，20%的高收入户占总收入的42.4%，20%的低收入户占总收入的6.5%，差距悬殊（注：胡鞍钢、李春波：新世纪的贫困：知识贫困，中国社会科学2001年第3期。）。弱势群体是需要

8、特殊关爱和援助的群体。笔者认为：(1)就业援助是基础，要广开思路，拓宽渠道，以工代赈，促进就业，切实做到就业市场化，失业公开化，劳动有保护，失业有保障。(2)法律援助是保证，要依据正义、理性和社会规律治政，尽快制定社会保险法、社会救助法、社会福利法，保障弱势群体的根本利益。(3)精神援助是关键，要尊重弱势群体的利益需求。“如果没有政府的积极干预，那就无法维护弱势群体的根本利益。”（注：顾栋、焦忠祝：关注弱势群体的社会学思考，理论建设2002年第5期。） 二、公共政策调整 公共政策是政府为解决社会公共问题而制定的行为准则，是政府用来调控社会利益的基本工具，公共政策制定必须从社会整体利益出发，以实

9、现社会整体利益优化为根本目标。保护弱势群体应该成为政府公共政策的基本着眼点。 第一，要特别关注弱势群体的就业问题 20世纪30年代，凯恩斯提出用公共政策这只“看得见的手”干预市场经济，美国总统罗斯福以福利政策把凯恩斯理论变为现实。公共行政的价值取向必须是对人的关怀，对公民权利以及社会进步的关怀。一个健康文明的社会，同时也是一个公正的社会。在我国社会转型时期，应切实将扩大就业、降低失业率作为最基本的政策目标。鉴于我国人口众多，就业压力大的国情，必须充分发挥政府的调控职能，千方百计扩大就业机会，要大力发展第三产业，以多种方式促进中小企业发展。实践证明，中小企业在吸收就业方面具有非常重要的作用，要大

10、力发展与社区居民生活密切相关的商业、餐饮业、家庭服务业和现代物业管理；大力发展非公有制经济，更多地依靠民间机构，赋权于民，运用私营部门力量满足公众需求。民营化大师S.E萨瓦斯认为通过民营化，公共部门和私人部门都承担重要的角色，“公私伙伴关系可界定为政府和私人部门之间的多样化的安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门承担”，“经济的富足减少了人们对政府的依赖，促使他们接受民营化途径。”（注：美ES萨瓦斯：民营化与公私部门的伙伴关系，中国人民大学出版社2002年版，第4-5页。）要大力开展职业教育和培训，提高主体意识和劳动技能，大力发展高新技术和新兴产业，提倡非正规就业，尤其是要扫

11、清不同所有制企业之间劳动力流动的体制障碍，妥善处置旧体制下形成的劳动关系，避免国企老职工等群体利益在改革中遭受损失。要大力开展以工代赈项目，针对弱势群体，应积极采取政府投入为主，开辟第二劳动力市场的办法，大力兴办公共工程，兴办生产性工程项目，使失业者有工可做，保护和调动失业者自力更生精神，促进社会经济的可持续发展。还要建立规范的就业调查和监测体系，以动态方式监测劳动力供给与需求总量及结构方面变化的规律，切实做到就业市场化，失业公开化，劳动有保护，失业有保障，增强政府、社区、组织、团体与弱势群体之间的沟通，为决策及政策调整提供准确的依据。第二，要切实解决收入分配矛盾，重视对弱势群体的保护 公共政

12、策是政府为管理社会公共事务，实现公共利益而制定和实施的行动准则，它以致力于全社会的进步和正义为宗旨，维护和增进社会公共利益。我国改革以来的收入分配体制彻底地打破了以平均主义为主要特征的计划经济分配体制，充分地调动了广大社会成员的积极性，但新的适合市场经济体制要求的有利于社会稳定的分配体制和格局还远没有形成，初次分配领域的秩序混乱，该市场化的领域没有充分市场化，行政力量该退出的领域没有充分退出，政府既没能有效地维护市场秩序，也没能有效地实施再分配。收入分配领域的矛盾无疑会严重影响弱势群体的利益，使他们成为不公平竞争的利益受损者。 当前，除了通过扩大就业实施积极扶贫手段外，要进一步加强对贫困群体的

13、直接救济与援助力度。在城镇要进一步完善城市居民最低生活保障制度，加大多级政府财务投入，将失业保险、下岗人员的生活保障以及城市居民最低生活保障并轨，以实际生活水平为依据建立一体化社会救济体系，确保弱势群体的基本生活、基本医疗及教育援助。在农村应逐步建立和推广农村居民最低生活保障制度，使农村扶贫工作制度化和规范化。 从制度安排层面看，我国分配领域制度不完善，规范和制约收入分配和调节收入再分配的法律、法规、经济杠杆、政策措施不健全、不完善，隐性收入、灰色收入、黑色收入等非制度性收入和非法收入普遍存在，直接影响国民收入再分配结构。行政利益结构的非均衡性，导致不同行业及体制内外利益差异过大，不同地区或同

14、一地区行政机关及成员利益反差较大。一些人因利益失落导致心理失衡，想方设法寻求利益补偿，设租抽租，非法占有应该属于全体社会成员共享的资源。要进一步完善收入分配机制，在初次分配领域，要进一步规范市场秩序，营造公平竞争环境，同时强化对高收入者的税收调节，加大对各种腐败行为的打击力度，为不同的利益群体创造进行利益表达和政治参与的制度化渠道。尤其是要加强劳动法规的维权，规范和约束企业劳动用工、安全生产等方面的行为，为弱势群体撑起一把遮风避雨的保护伞。 第三，要重视社会保障制度建设，注重普遍受益 人人拥有享受社会福利的权利，是20世纪社会公共政策的价值观，并且在大多数福利国家的立法中得到确认。社会保障的目

15、标是立足于社会公正和社会安全的角度，通过社会救助、社会养老保险、医疗保障、生育保险、工伤保险、失业社会保险、社会优抚等多方面来确保社会成员基本生存底线。传统的社会保障管理体系经历了试点、创新过程，是按照保险项目与管理对象划分的，城镇职工社会保险由劳动部门管理，国家公务员事业单位的社会保险由人事部门管理，城镇职工劳保医疗由劳动部门管理，公费医疗由政府机构的“公费医疗办公室”管理，农村养老保险、合作医疗、城乡社会救助、社会优抚安置、社会福利等由民政部门管理。1998年3月经九届人大一次会议批准，成立劳动与社会保障部，建立了统一的社会保险行政管理机构统一规划、统一管理，可以先制订分项目法规，在单项法

16、规基础上再建立综合性的社会保险法，从而为社会保险制度的最终立法创造条件。 有中国特色的社会救助体系应当包括最低生活保障制度、救助性社会福利制度、社会互助制度、扶贫开发制度、灾民紧急救助制度和社会救助服务网络。社会救助、社会保险、社会福利是现代社会保障制度的三大支柱。社会救助的对象是所有实际生活水平低于基本生活水平的特困家庭，以保障贫困家庭基本生活为目的；社会保险的对象是交纳了保险费并符合政策规定资格的所有公民，以保障受保对象正常生活水平为目的；社会福利的对象则是具备国家规定的一定资格的任何公民，以提高他们的生活水平和生活质量为目的。要使全体人民受益，而非少数人受益，无论是社会中心群体，还是社会

17、边缘群体，普遍受益有助于社会的整合和稳定。满足社会成员基本的物质需求和精神需求，保证弱势群体的基本生活水平，不断增加个人财富的积累，降低改革的社会成本，减缓阻力，有助于社会生活质量的提高。 第四，要健全合理的税收制度，重视政策创新 公共政策的实质是“对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实”（注：陈庆云：公共政策分析，中国经济出版社1996年版，第9页。）。税收是国家财政收入的主要来源，也是社会进行必要调节所需资金的主要来源。通过对高收入者增税、对低收入者转移支付等手段实施再分配，是缓解收入差距的基本手段，也是政府的基本责任。但是，由于我国税收和社会保障政策不完善，农民的个人收入远远低于城镇居

18、民，收入偏低的农民相对于城镇居民而言，普遍地负担了更多的税负，承担了农业税和名目繁多的三提留五统筹。这些提留费、管理费和摊派集资款实际上大部分用于乡镇部门员工的日常开支或福利。给农民减负、给农民国民待遇是确保农村稳定的大政策。同时，由于我国个人所得税起征点较低，高收入者税负相对轻于低收入者，对高收入者调节不力，缺乏监控能力，偷税漏税极为普遍，对低收入者缺乏有效保护，税收制度的不完善导致政府再分配能力不足，难以对分配差距形成有效调节，相反成了“逆向调节”。 根据国际经验，建立健全合理的税收制度并予以严格执行，是能够有效地控制贫富差距的，通过所得税、遗产税等税种的征收，可以缓解过于悬殊的贫富差距，

19、为社会积累财富。我国基础制度薄弱，政府不能精确掌握居民的收入和财产情况，如建造经济适用房的初衷是为住房困难的中低收入者提供廉价的住房，但结果是政府给予优惠和补贴，房子却往往被高收入者买去了。为此，要全面实施个人（首先是公务员）收入与财产申报公开制度，规范各种收入方式，规范完整的薄记体系，将各种收入货币化，使经济活动及居民收入能够纳入政府有效的管理体系内。加强对公务员的种种监督，约束公务员行为，加大对非法收入的打击力度。德国征高额的遗产税，税率达50%。英国遗产税最高的税率是55%，一个人不论在世拥有多少财产，三代之后这些财产最终大部分归社会所有，人们形象地称之为“富不过三代”。如果富人出资设立基金，捐助慈善、福利及教育事业，国家对这部分资产可以不予征税。 在计划经济体制下一直受政府保护的国有企业，生存与发展面临严峻的挑战，而现行公共政策和社会管理体制不足以给下岗失业的社会弱势群体提供充分而有效的保护。为此，要提高政府的政策能力，政府政策创新的重点应当是加快社会管理体制和社会保障体制改革，防止社会矛盾激化，全面加强对弱势群体的保护，推进旧政策的废止、修改和新政策的制定，摆正人民群众政