如何理解行政许可法与行政诉讼法

1、如何理解行政容许法与行政诉讼法查字典范文网为您整理了如何理解行政容许法与行政诉讼法，希望和您一起讨论！?中华人民共和国行政容许法?(以下简称?行政容许法?)自2004年7月1日施行至今已经5年，该法施行之初，在誉之为我国行政法治建立的重要里程碑的同时，很多有识之士对该法施行可能遇到的问题进展了预测，忧心于现行行政诉讼制度不能为行政容许法的施行提供一个良好平台，不能为完全实现行政容许法的立法原旨提供司法保障。5年来的司法理论说明，这种疑虑并非多余。那么司法理论中应当如何处理既存的两法衔接缺失问题?本文拟从法院审查行政容许诉讼案件的角度出发，讨论?行政容许法?施行过程中所遇到的与行政诉讼法的衔接障

2、碍，并据此就司法对策作一粗浅分析。一、诉讼类型：补偿诉讼的缺失及司法对策?中华人民共和国行政诉讼法?(以下简称?行政诉讼法?)规定了行政诉讼和行政赔偿诉讼两种诉讼类型，?行政容许法?第7条规定的有权依法提起行政诉讼和有权依法要求赔偿,就是与?行政诉讼法?规定相对应的两大诉讼类型。?行政容许法?第8条第2款规定，行政容许所根据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政容许所根据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政容许。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。该条的规定，标志着信赖保护原那么在我国确实立，具有重大的

3、现实意义，更有许多学者认为此条就是规定了第三种诉讼类型-行政补偿诉讼。但是，?行政容许法?的规定过于原那么和笼统，缺乏可操作性，虽然第8条规定行政机关应当依法给予补偿,但在该法的责任条款部分却无详细内容。同时，我国?国家赔偿法?及行政诉讼配套制度对此的规定也处于缺位状态，因此如何依法补偿、补偿的数额及诉讼时效如何确定等诉讼中的实际操作问题很难把握。从理论看，各地法院对行政补偿诉讼也一直持保守态度。在对行政机关撤回、变更行政容许行为的审查方式上，理论中的惯常做法是，通过法院组织案外协调或者由当事人自行协商达成案外和解，原告撤诉，而被告给受到财产损失的原告以一定程度的补偿。另外，有一个客观存在的情

4、况是，原告往往以撤销被诉详细行政行为或者确认被诉详细行政行为违法为第一诉讼恳求，并附带提出要求行政赔偿的诉讼恳求，这样，假设被诉行政行为经审查不存在违法性问题，法院往往判决驳回原告的诉讼恳求，导致的结果是既不会引发赔偿，也不会涉及补偿问题，从而使原被容许人的信赖权益得不到应有的救济，违犯了行政容许法的立法原旨。针对这些现实情况，笔者认为，?行政诉讼法?对行政补偿诉讼类型作出明确详细的增补规定是非常必要的，当然，因为?行政容许法?是一部法律，其位阶并不低于?行政诉讼法?，所以在法律完善之前，法院根据?行政容许法?受理行政容许补偿诉讼并不存在法律上的障碍，但是在司法理论中，法院可能需要发挥更大的司

5、法能动性，详细操作层面上可以与行政赔偿诉讼的某些规定有所照应。首先，对于行政机关依法变更或者撤回行政容许，应当确定给予行政补偿的前提条件：一是对公民、法人或者其他组织的财产造成了损失，这种损失是既存的并且确定的，而不是可预见的、不确定的，只包括财产损失，而不应包括精神损失。二是财产损失与变更或撤回行政容许必须有直接的、必然的联络，即必须存在着因果关系。其次，关于补偿的原那么，一般有合理补偿、适当补偿、充分补偿以及相应补偿等形式，笔者赞同采用相应补偿方式。鉴于行政容许本身是一种授益行为，这种补偿是损益性、而非惩罚性的补偿，故不应包含相对人的可得利益损失，因此笔者认为，法院对于补偿的额度作出裁量，

6、一般应当在实际损失范围内，予以相应补偿。法院通过审查，假设认为改变或撤回行为合法，可以判决确认改变行为合法但应予相应补偿;假设认为改变或撤回行为没有法定原因，而属于行政机关的恣意专断、出尔反尔，那么可以滥用职权为由判决撤销。二、受案范围：抽象行政行为可诉性的障碍及司法对策?行政容许法?规定，行政机关施行行政容许和对行政容许事项进展监视检查，不得收取任何费用，但是，法律、行政法规另有规定的，按照其规定。这就意味着行政收费本身受到了法律的严格限定，法律法规另有规定的收费只是作为例外。司法理论证明，无法律根据的收费一般都会有内部的收费文件。耳熟能详的一个例子是上海市拍卖汽车牌照，这实际上就是一种容许

7、收费的形式，而它根据的是直辖市地方政府制定的规章。假设当事人对该容许收费行为提起诉讼，司法审查是否可以针对设定收费的标准性文件展开?按照我国现行行政诉讼制度的规定，相对人对行政法规、规章或者行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令不得提起诉讼，1只能通过其他监视途径解决违法施行抽象行政行为的问题，这些途径包括人大和上级行政机关的监视2、备案审查、法规清理监视3、行政复议中对抽象行政行为的审查4等。但是，理论中标准性文件数量众多、行政机关上下级指导隶属关系牵制等因素，导致上述监视机制很难有效地发挥作用，不可防止地存在行政机关之间为争夺收费权、容许权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽

8、象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致不同层级的标准性文件之间存在冲突、重复等不良状况;在体制因素下，作为详细施行者的下级行政机关，在理论中对这些红头文件的遵行力度远远高于对法律法规的执行力度，表如今诉讼过程中，经常出现上级机关制定的标准性文件，我们作为下级机关无权审查其合法性、只能遵循的辩论内容。在司法审查过程中，?行政诉讼法?对抽象行政行为可诉性规定的缺失，严重削弱了司法权对行政权的制约程度，也不符合贯彻依法行政原那么和实现行政法治的需要。而且，由于抽象行政行为针对普遍对象作出，具有反复适用性，司法对抽象行政行为的无权审查，极可能导致不当抽象行政行为的损害在一定范围内连续发生，使更多的相

9、对人蒙受损失，其不利后果要比详细行政行为严重得多。因此，有必要将部分抽象行政行为尽快纳入行政诉讼的受案范围。考虑到?立法法?对规章与上位法的冲突适用已经有所规定，笔者认为将规章以下标准性文件纳入行政诉讼范围是比较适宜的。那么在目前诉讼法规定缺失的情形下，法院是否对此无可作为?答案是否认的。笔者认为，法院应当通过积极行使自己的法律适用权，最大限度地保护行政相对人的合法权益。法院审理行政容许案件时，可以按照法律适用规那么行使选择适用权，不适用违犯?行政容许法?和其他上位法的规定。首先，违犯?行政容许法?关于行政容许设定权规定的法律标准，不能作为认定行政容许行为合法的根据。如无行政容许设定权的标准性

10、文件5设定行政容许的、有设定权的标准性文件设定的行政容许违犯行政容许法规定6的情形。其次，法规、规章对施行上位法设定的行政容许作出详细规定时，假设增设行政容许，或者增设违犯上位法的其他条件，就应认定为与上位法相抵触，法院就不应当适用。再次，未经公布的标准性文件不能作为审查行政容许行为合法性的根据，假设被诉行政容许行为根据这类标准性文件作出，法院就不能支持行政容许行为的合法性。但是应当注意，受现行行政诉讼制度的羁束，法院在行政容许诉讼裁判中不宜直接对抽象行政行为作出合法与否的评价，而应通过法律适用规那么的运用、针对被诉详细行政行为的合法性作出判断和评价，否那么将有超越司法审查权之嫌。三、原告资格

11、：法律上利害关系界定的缺失及司法对策在行政容许案件的司法审查中，原告诉讼主体资格是一个非常重要的问题，它意味着起诉人能否迈人行政诉讼这道门槛，是保护起诉人实体权益的前提条件。由于社会现象的复杂性和个案情况的相异性，关于原告诉讼主体资格的认定，也是理论界和实务界经常挑起的争论话题之一。?行政容许法?第7条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关施行行政容许，享有陈述权、申辩权，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;其合法权益因行政机关违法施行行政容许受到损害的，有权依法要求赔偿。根据行政容许争议的性质，可以将行政容许诉讼原告的资格概括为以下四类：(一)详细行政容许行为直接针对的人，即行政容许申请人

12、或权利人，就其容许申请或其已得到的容许权被否认、被拖延或被撤销而引发争议并依法提起行政诉讼的人;(二)详细行政容许行为影响了其在该行政管理领域内的公平竞争权而引发争议并依法提起行政诉讼的人;(三)详细行政容许行为影响了其在其他行政管理领域内的权益(如相邻权、环境权)而引发争议并依法提起行政诉讼的人;(四)详细行政容许行为影响了其别人基于对该详细行政容许行为的信任而权益受到损害的人。但我国现行行政诉讼制度只对前三类作出明文规定，对第四类行政争议的提起人是否具有原告资格并无明文规定。7参照?最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法假设干问题的解释?(以下简称?行政诉讼法解释?)第12条的规定，

13、与详细行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼.由此可以认为，行政诉讼原告的范围限定为与详细行政行为有法律上利害关系的公民、法人和其他组织，但该概念并未被?行政容许法?和?行政诉讼法?明确表述。法律上利害关系的界定缺失带来了司法审查的难题：何谓具有法律上利害关系的人?哪一种关系才算法律上的利害关系?另外，理论中还常出现这种情况：即使法官根据自己的认知判断原告与被诉行政行为具有法律上利害关系，行政诉讼的时效也制约着被损害人通过司法救济来保护其合法权益。因为原告不是被诉详细行政行为的直接相对人，损害结果可能发生在最长法定起诉期限以外，法院很可能按照有关诉

14、讼时效的规定，以超出诉讼时效为由不予受理，这样，被损害人的合法权益就被随意剥夺，得不到救济和监视。这显然不符合行政容许法的立法目的和立法宗旨。笔者认为，考虑到被告在行政行为过程中客观上的强势地位，以及起诉方在信息获得方面的绝对不对称性，司法机关的态度应当适当向起诉方倾斜。首先，只要当事人认为自己的合法权益因相关行政容许行为造成损失或影响，无论是基于民法的、基于行政法的还是基于其他部门法的利益，无论是直接损失还是基于信赖利益的损失，法院均应从最利于保护相对人的权益的角度出发作出判断，给予其以充分的诉权保护，防止造成救济真空。另外，?行政容许法?第36条规定，行政机关对行政容许申请进展审查时，发现

15、行政容许事项直接关系别人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进展陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。此处的直接关系别人重大利益,包括行政容许是否直接关系别人利益、别人利益是否重大，法律均未作明确规定，因此实际操作中有赖于行政机关的判断。但应当认为，诉讼法中的法律上利害关系人外延比此处的直接关系重大利益利害关系人更大，因此法院在处理相关案件(如认为行政机关未听取自己意见导致程序违法的行政容许案件)时，审查原告主体资格的标准与实体审查原告是否属于应当被听取意见主体的标准应当有所区别。其次，在诉讼时效的起算点上应尽量从宽。根据?行政诉讼法解释?第41条的规定，行

16、政机关作出详细行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道详细行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。第42条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的详细行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该详细行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的详细行政行为从作出之日起超过20年、其他详细行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。笔者认为，除非明确知道,否那么法院在认定知道或应当知道的根本领实上

17、，只要存在不确定因素，就应作出否认判断。四、审查范围：全面审查规定的缺位及司法对策在行政容许案件的诉讼过程中，容许施行机关在施行容许中应该履行形式审查还是本质审查职责，常成为个案的争议焦点。所谓形式审查，是指行政机关仅对申请材料的形式要件是否具备进展审查，即审查申请材料是否齐全、是否符合法定形式，但不对申请材料的真实性、合法性进展审查。所谓本质审查，那么是指行政机关不仅要对申请材料的形式要件是否具备进展审查，还要对申请材料的本质内容是否符合条件进展审查。?行政容许法?第31条规定：申请人申请行政容许，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料本质内容的真实性负责。行政机关不得

18、要求申请人提交与其申请的行政容许事项无关的技术资料和其他材料。同时，该法第34条规定：行政机关应当对申请人提交的材料进展审查。申请人提交的材料齐全、符合法定形式，行政机关可以当场作出决定的，应当当场作出书面的行政容许决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的本质内容进展核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进展核查。由此可见，行政机关对申请材料的审查应秉持法定审查原那么，其中既包括形式审查方式，也包括本质审查方式，而前述第31条的规定说明立法已经充分考虑并成认了形式审查原那么。从理论上讲，鉴于行政容许的授益性以及行政行为的效率侧重性，一般也不应当对于容许行政主体科以严格程度的职责，因此在作出

19、容许时行政机关的职责以形式审查为原那么是比较合理的。但是另一方面，行政容许行为在权利人的个人利益和社会公共利益之间应当作出平衡选择，对于权利人的个人利益不能过分地剥夺，正因如此，也应当有本质审查的例外。然而司法理论中的常见情形是：法律文件中明确规定必须进展本质审查的法定条件和程序非常少见，行政机关经常以仅担负形式审查职责、当时已履行形式审查职责、程序合法为由恳求维持自己的行政行为，即使事后发如今事实认定上确有错误，也不愿意作出撤回或变更。这就涉及到一个问题：法院的审查范围是全面审查还是仅仅限于法律审?假设是全面审查，那么即使行政机关的职责是形式审查，只要法院查明事实有误，即可撤销被诉行政容许行

20、为;假设限于法律审，那么将作出相反的裁判。由于现行行政诉讼制度对审查范围并未作明确规定，这就成了司法症结。笔者认为，由于司法权和行政权的分工不同，司法权对行政权无疑要表现出一定程度的尊重，尤其?行政诉讼法?规定了合法性审查原那么，法院就应当严格据此司法，在行政诉讼中应当以法律审为主，其中包括对详细行政行为所依赖的事实根底的审查、对法律的解释及适用的审查以及对处理结果的审查等。但是，即便如此，法院对事实问题并不是不予审查，只是在审查对象上，主要是对详细行政行为作出所依赖的事实证据是否充分进展审查，而非进展重构事实式的审查，在审查方式上，主要围绕行政诉讼证据规那么中的举证、质证、认证进展，通过审查

21、行政机关获得事实结论的手段来进展。因此，法院在对行政行为审查职责的评价尺度上可以有所作为。就行政容许而言，对于申请事项，假设相关法定条件及程序明示了行政机关仅需进展形式审查而非本质审查，那么只要行政机关已经进展了形式审查，法院就应当认定其履行了法定的审查职责;但假设法定条件及程序所明示的内容不能排除本质审查的潜在含义，那么应当认为行政机关具有本质审查的义务，那么法院经审查发现该行政机关仅进展形式审查、未进展本质审查的，就可以认定该行政机关没有依法履行法定的审查职责。当然，判断是否可以完全排除本质审查潜在意义，有时亦非易事。笔者的观点是，在难于判断的情况下，假设容许事项可能涉及到相关人的重大权益

22、，如人身安康、生命财产平安等，那么行政机关应当担负起本质审查的职责。例如国土局对集资建房申请的容许，根据有关规定，申请人申请时必须提供相关土地的权属证明材料，土地权益作为权利人的一项重大财产权益，理应得到最大限度的保护，因此只有对权属证明材料进展本质审查才能实现这一目的。对于申请材料的本质审查，有的可以采取书面审查的方式，即通过申请材料的陈述理解有关情况，进展审查，但有的还需要进展实地核查，才能确认真实情况，需要对申请材料的本质内容进展核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进展核查。五、判决方式：连环诉讼裁判方式的缺失及司法对策由于行政活动本身的社会性和复杂性，行政容许的种类不同，行政容许的

23、环节多寡亦有不同。有的行政容许程序简单、环节较少;但有的行政容许却需要经过数个行政机关依序、连环审查才能作出容许决定。对于单一环节的容许诉讼，法院在裁判方式的选择上一般不存在难度，根据案情的不同，判决方式不外乎维持、撤销或部分撤销、履行、驳回诉讼恳求、确认违法、确认合法等种类。此处要讨论的是针对多个审批环节的行政容许诉讼，即行政容许连环诉讼的裁判方式。现行行政诉讼法制度对此没有详细规定，在司法理论中各地操作方法不一，甚至在同一地区上下级法院之间法官的认识亦不相一致，从而给司法审查带来了极大的障碍。以房屋拆迁行政容许行为为例。房屋拆迁行政容许行政行为是一种复合行政行为，即一个详细行政行为包含着另

24、一个或多个详细行政行为，且后一个详细行政行为是以前一个详细行政行为为前提。拆迁人申请办理房屋拆迁容许之前，必须具有所在地方案委员会建立工程立项批准行政行为、土地管理行政机关领取国有土地使用权批准行政行为(或办理土地使用权证)及城市建立行政管理机关(如规划局)的城市建立用地规划容许行政行为，我们统称其为前置行政行为，只有三个前置行政行为具备，方可申请办理房屋拆迁容许证。作为房屋拆迁行政管理机关，在办理拆迁容许证时要认真审查申请人是否具备了三个前置行政程序，假设行政程序具备，并且符合相关法律法规规定的其他办理房屋拆迁的条件，方可发放房屋拆迁容许证。假设某当事人对房屋拆迁行政容许行为不服，向人民法院

25、提起行政诉讼。法院在审查过程中，发现其他行政主管机关的批准或容许行为可能违法，导致拆迁容许行为可能违法，该如何定夺?在审讯理论中主要有两种不同观点。一种观点认为，根据?行政诉讼法解释?第56条第6项的规定，案件的审讯须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为根据，而相关案件尚未审结的,人民法院可以中止该拆迁容许行为案件的审理，由当事人诉请法院对其他行政主管部门的批准行为作出裁判后，再恢复拆迁容许案件的审理。另一种观点认为，人民法院根据当事人的诉讼恳求，经审查认为虽然前置行政行为可能违法，但是拆迁容许证本身没有违法，应判决驳回当事人诉讼恳求、或确认被诉详细行政行为合法、或维持被诉详细行政行为

26、;然后由当事人对拆迁容许证的前置行政容许行为进展诉讼，人民法院经审查，认为前置行为违法，那么判决撤销该批准行为或者确认该批准行为违法;最后再由当事人诉请法院撤销该拆迁容许证或者确认该拆迁容许证违法，并可责令采取相应的补救措施。笔者的观点如下。第一，审理时就发现当事人已经对前置行政行为另案提起行政诉讼且尚未审结的，法院应当中止审理。这完全符合?行政诉讼法解释?第56条第6项的规定，理论中也有类似做法。第二，审理时未发现当事人对前置行政行为另案提起行政诉讼的，不应中止审理，而应审查后作出裁判。理由如下。首先，这种情形与?行政诉讼法解释?第56条第6项尚未审结的规定并不吻合。其次，假设仅因前置行政行为可能违法中止审理，就意味着法院在本案中对前置行政行为的合法性作出了一定程度的判断，这显然违犯不告不理的原那么。因此原那么上只应针对诉讼标的进展审查，对前置行为仅可作为本案证据进展相应审查，也就是说，从证据的合法性、真实性和关联性角度进展审查。经审查认为前