新巴塞尔协议下银行内部审计探索

1、新巴塞尔协议下银行内部审计探索稽核评价局 王继红 来源：融资研究2008年第11期摘要：随着我国社会主义经济市场化改革的不断加快和金融体制改革的日益深化，各银行机构在国际化、股份化进程中将面临着各类风险。银行作为特殊的公司，如何按照新巴塞尔协议的要求，建立科学的公司治理结构和风险管理体制成为摆在每家银行面前的重要课题。本文就我国银行内部审计如何参照国外银行先进的管理方式参与风险管理进行了思考和初步探索，并提出了一些建议。金融是现代经济的核心。随着我国社会主义经济市场化改革的不断加快和金融体制改革的日益深化，各银行机构在国际化、股份化进程中面临着各类风险。作为特殊的公司，如何按照新巴塞尔协议的要

2、求，建立科学的公司治理结构和风险管理体制，成为摆在每家银行面前的重要课题。而内部审计作为一项独立、客观、公正的约束与评价机制，在现代企业风险管理中正发挥着越来越重要的作用，审计的职能日益向解决经济过程中的管理和决策方面延伸，财务审计将不断向经济效益审计转化。履行和发挥内部审计在风险管理中的职责与作用是现代商业银行转化经营机制、建立现代企业制度的客观需要，也是内部审计充分发挥和提升审计价值实现增值服务的重要途径。一、关于新巴塞尔协议巴塞尔协议是国际银行界关于银行以及其他金融机构监管的一个重要法律文件，是当前影响全球金融界最为深刻的风险管理原则。(一)新巴塞尔协议的特点新巴塞尔协议(简称basel

3、 )建立在1988年协议的基础上，通过加强银行自己的内部控制和管理、监督检查流程以及市场纪律，以提高金融系统的安全性和稳定性。新资本协议的基本原理更关注银行自身的内部方法、监督检查和市场纪律；更具弹性及提供不同的最低资本要求(MCR)计算方法，以鼓励更先进的风险管理，需要更高的灵活性和风险敏感性。(二)新巴塞尔协议的三大支柱第一大支柱：最低资本要求在更高的风险敏感度基础上，对信用风险、操作风险、市场风险、信用风险缓释和资产证券化特定方面建立资本管理的最低标准为充足率8%的规定，更能反映银行资产所面临的真实风险状况。第二大支柱：监管检查提高监督检查的问责性和严谨性，包括资本及风险管理流程、资本充

4、足率、资本水平、持续监督资本水平，以保证有效补救措施的实施。第三大支柱：市场纪律扩充财务披露的范围，并提高其对于市场的透明度，包括风险管理方法描述、资本水平、各业务或机构的风险暴露及资本分析。(三)新巴塞尔协议关于内部审计的指导性条例为加强对银行监管工作的指导力度，巴塞尔委员会于2001年8月发布了银行内审及监管当局与内外审的关系(Internal audit in banks and the supervisors relationship with auditors)。对银行的内部审计(Internal audit)的定义、目标、任务、原则、执行等方面作了详细的阐述。内部审计是指在一个组织

5、内部建立的一个独立、客观的评价和咨询职能，其目的是改善一个组织的运作以及协助该组织的领导和成员有效地履行他们的职责，包括起草审计计划，检查和衡量获得的信息，传达结果，进一步提出问题和建议等内容，有财务审计、合规审计、经营审计、管理审计等类型。银行的所有活动和实体都在内部审计部门的调查范围内。银行内部审计包括对内部控制系统的有效性的衡量和评价、内部控制的运作方式。内部审计部门要评价银行是否遵守政策以及风险的控制情况(含定量和定性)、财务和管理信息的可靠和及时性、电子信息系统的持续和可靠性、部门的业务执行情况。内部审计部门的管理层要在风险研究结果的基础上，建立一个几年的审计计划(包括计划内部审计工

6、作的时间安排和频率)。要考虑预期的发展和创新以及在一个合理的期间去审计所有重大的活动、部门。计划必须要具有可操作性，每个审计任务应准备一个审计程序，阐明审计工作的目标和要点。对每一个审计任务都要尽快地写出书面审计报告。审计报告应涉及审计目的和范围，包括内部审计部门所发现的缺陷和建议及审计人员的反应。同时也应披露任务最后达成的一致意见。内部审计部门的主管人员负责确保部门遵守合理的内部审计的原则，还应该为部门成员建立审计计划、书面的方针和流程。同时，要确保内审人员的职业素养和职业培训，以获得必要的资源。内部审计部门要定期向高级经理、董事和审计委员会报告内部控制系统的执行情况以及内部审计部门目标的完

7、成情况。作为监管任务的一部分，高级管理层、董事和审计委员会应该定期讨论内部审计部门的组织和资源情况(包括人员和别的资源)、审计计划、活动报告和内部审计建议的总结和建议的执行情况。商业银行内部控制是银行为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。一个强有力的内部控制将有利于银行实现三大目标业绩目标、信誉目标和合规性目标。二、新巴塞尔协议给予我国银行机构的重要启示银行机构应改善内部控制环境，明确内部审计职能定位，为内部审计设置完整的职能，建立完善的公司治理结构，并形成银行内部控制文化。银行机构应建立适当的控制结构，明确每一业务

8、层次上的控制措施，实行适当的职责分离。比较合理的模式是设置董事会(或相当于董事会的权力机构)辖下的审计委员会，全面负责银行的审计工作，以使内部审计得到有力领导，并能够直接向管理层报告审计结果和提出管理建议。在内部审计部门，应增设风险测试机构，履行其参与风险管理的职能。设置灵活的审计小组，以适应多样的审计任务。银行机构应确保内部财务数据、经营与合规性数据的可靠性、及时性，并建立能覆盖银行所有重大业务活动的管理信息系统，同时保证信息的充分交流。银行机构应当由独立、受过良好训练并具有合格工作能力的人员，对内部控制制度进行有效而全面的内部审计，内部审计部门应直接向董事会及其审计委员会和高级管理层报告。

9、三、我国银行内部审计的现状分析目前，我国银行业正逐步融入世界经济之中，内部审计在我国各家银行机构中发挥着重要的作用。“经济越发展，审计越重要”，这一论点早已为国内外的实践所证实。内部审计作为银行内部控制体系中的一个重要的有机组成部分，是建立现代金融企业，完善公司治理结构的重要内容。因此，建立健全内部审计制度，是市场经济发展的产物，也是金融企业发展的内在需求。2003年3月4日，中华人民共和国李金华审计长签署了审计署第4号令关于内部审计工作的规定，其中第二条规定：内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理和实现经济目标。自中国

10、人民银行发布商业银行内部控制指引以来，我国各银行机构相继对内审部门作了调整，如：中国工商银行组建了稽核(审计)监督委员会，将原稽核部改组为稽核监督局，并在沈阳、西安、南京等六个中心城市派出了稽核专员办公室，加大了总行对分支行的稽查力度；中国银行和中国建设银行在全国建立了若干个稽核中心；中国农业银行建立了稽核特派员制度等。近年来，银行各级内审部门通过内部审计的监督，在强化内部管理，规范各项业务运作、纠正违规问题、有效防范风险、确保经营目标实现等方面发挥了较大的作用。但是，我国银行机构在长期的发展中，公司治理结构仍存在较大缺陷，内部控制机制有待完善，内部审计作为一种“内部人”约束机制难以充分发挥，

11、主要表现在：1.内部审计管理体制不健全。审计部门独立性得不到充分体现；内部审计缺乏相应的权限，审计部门的作用大打折扣；内部审计缺乏权威性，内部审计作为一个职能部门，不能充分发挥超脱决策系统和执行系统的独立监督系统作用，不能客观、公正、真实反映审计监督结果。2.内部审计工作缺乏规范性。银行内部审计工作缺乏规范化的审计标准，法制化、制度化建设未取得实质性的进展。许多银行依据审计法规，结合实际情况，制定了有关内部审计工作的规章制度，但相对于审计工作规范化要求相差甚远，如在审计计划制定、目标确立、报告渠道及工作程序的设计、审计质量的监督和控制等方面缺乏专业和完善的标准，审计人员开展审计工作大多凭领导和

12、自己的经验及习惯做法。3.内部审计工作内容不够全面。银行内部审计工作基本还是查错防弊，局限于查处一些具体违法违规问题，只注重检查会计凭证、报表等资料是否真实、完整，业务操作是否合规、合法等，缺乏对信贷资产质量、风险责任、经济效益进行事前和动态的审计和监督，更缺乏对银行内部管理结构、内部控制状况、各岗位业务规范状况等做出事前的总体评价和建议。4.内部审计手段落后。目前银行业务不断采取信息电子化处理，经济事项由计算机自动进行，面对的是能大量集中存储会计数据的磁性介质。用传统的审计手段，无法迅速有效地完成审阅、核对、分析、比较等各项审计基础工作，审计的效率、质量、覆盖面等受到限制，无法对实行电子化业

13、务处理系统和计算机系统实施监督。5.内部审计方法滞后。非现场审计是借助计算机手段，通过对审计对象相关数据和资料的连续调集、整理和分析，对所有分支机构和业务进行持续监测的过程，以及时发现存在的问题和疑点。非现场审计不仅可以扩大审计的覆盖面，捉高审计的时效性，弥补现场审计的不足，还可以帮助现场审计更加科学地选择审计样本，有针对性地对发现的疑点进行检查、核实，从而提高审计效率。然而，目前大部分银行仅停留在现场稽核上，非现场审计还未能有效地发挥作用。四、借鉴国外先进经验，提高我国银行内部审计水平1987年底巴塞尔协议发表后，英格兰银行于1988年元月推出了新的监管条例，有些规定甚至比巴塞尔协议的规定更

14、严格。法国、意大利、德国等欧洲国家随后均实施，日本和美国也不例外。国外银行内部审计理论已从传统的账项基础审计、制度基础审计全面转向风险基础审计。风险基础审计理论的核心是从分析审计风险入手，建立科学的“审计风险分析模型”和“审计保证模型”，通过定性和定量分析，找出影响审计风险的因素进行重点控制和检查，以保证审计质量，并通过对被审计单位经营情况的调查和内部控制的测评，量化确定固有保证程度系数、控制保证程度系数，根据审计保证程度模型确定可接受的检查风险水平，然后针对这些风险因素状况和程度采取相应的审计对策，确定和实施规范的审计程序。借鉴西方发达国家的成功经验，我国银行内部审计可从以下方面进行完善和探

15、索。(一)建立内部审计组织管理模式按照现代企业制度，建立健全股东大会、董事会和监事会，完善公司治理的组织体系。董事会下设审计委员会，独立于管理层，充分发挥其权威性及独立性，确保内部审计质量。由审计委员会制定审计章程，明确其职责。同时，赋予审计委员会足够的权威性、独立性，以保障内部审计在商业银行风险管理与控制中充分发挥职能作用。(二)创新银行内部审计理念随着我国银行机构陆续上市，以经济资本理念拓展银行业务和加强银行管理是历史的必然，而经济效益审计是其中重要的环节。在审计内容上，由财务审计转向经营审计；在审计职能上，由“监督导向型”转向“服务导向型”，由传统的监督评价拓展为监督评价与咨询；在审计工

16、作重心上，由单纯的财务审计转向管理审计和风险审计，工作的核心由合规性审计为主逐步向以内部控制审计评价为主的制度基础审计和风险导向审计转移；在审计方法上，由过去的事后审计转向事前防范、事中控制为主，实行全过程审计。(三)逐步健全内部审计职业规范目前，我国还缺乏完整的内部审计法律保障，应加快内审法规的建立和完善，尽快建立内部审计基本准则和职业规范等，力争在公司法、银行法中增加内部审计的条款，保证银行内部审计的合法身份，使内审工作有法可依，内部审计人员有章可循。同时，监管部门应借鉴国外经济效益审计理论与实践经验，制定定性指标和定量指标相结合的工作评价标准指导性文件，更好评价银行效益执行情况，如管理层

17、履职情况、各项经营指标、指标比较参数等，促进内部审计工作的标准化、规范化和程序化。(四)提升审计成果价值审计成果的落实和转化，是内部审计工作的最终目的，是内部审计职能的实现、延伸与拓展，是审计对象强化风险管理的内在要求。加速促进内部审计成果的落实与转化，可以实现内部审计信息资源共享，实现审计效益最大化。从国际上看，内部审计成果的提升，可以提高内部审计在公司治理结构和经营管理中的地位。如设专人，长期、专门深入分析研究审计成果，对某一特定时期内，各分支机构接受内外部审计项目所揭示的问题，通过对各个业务类别具体问题进行筛选整理、汇总分析、归纳比较，查找经营风险点，定期向有关业务部门提交有情况、有分析

18、、有分量、有价值的切实可行管理建议书。(五)建立银行非现场稽核系统非现场稽核是指审计人员用计算机为手段对审计技术进行创新，通过连续地收集、整理被审计对象业务经营管理的数据和资料，运用适当的方法和流程进行分析的远程审计。在审计流程上，逐步实施风险评估和内控测试，采用科学化的抽样方法，对各项业务的各类风险进行连续、系统、综合地评价和分析，识别异常波动的成因，防止遗漏重大风险点，从而有效地发现各种重大风险，提高审计监督的针对性和准确性，建立风险防控和预警机制，真正实现动态、有效的监督。与现场审计相比具有全面性、时效性以及审计成本低、效率高和规范性强等优势。(六)实行审计结果公开制度按照中华人民共和国审计法的规定，实行审计结果公告制度，并且李金华审计长的审计报告已产生风暴效应。银行内部审计也可公开审计结果，对审计发现的问题，下达审计意见，在规定时限进行落实、查证，加大后续审计力度，以显示内部审计的权威性，促进审计发现的问题有效整改。及时编发内部审计动态信息，定期召开不同形式、不同层次的审计成果交流研讨会，通过对审计发现的披露，警示全行员工引以为鉴，有效发挥警示作用。同时，加大审计处罚力度，对审计过程中发现违规违纪行为，要坚持违法必究、执法必严的原则，适时实施审计处罚。(七)加