消除新农村建设中财政资金投入的体制性梗阻

1、消除新农村建设中财政资金投入的体制性梗阻    建设社会主义新农村，县一级是关键，保证新农村建设顺利实施必须加大财政资金的投入。但近年来我国财政支农投入不断下降，“三农”方面的资金投入严重不足，难以顺利推进新农村建设。一、中央和地方财政支农投入存在的问题(一)财政支农支出相对财政总支出及农业在国民经济中的地位来说，总量投入不足。1990年以来，我国一直存在财政支农支出占财政支出比重下降的问题，不仅中央财政如此(见表1)，地方财政也是如此(见表2)。中央财政支农支出占财政总支出的比重，1991年为21.3%，2000年下降到12.7%，2004年进一步下降

2、到10.8%。相应地，地方财政支农支出占地方财政总支出的比重，1991年为9.6%，2000年为6.7%，2003年为5.8%。并且，长期以来，中央财政支农支出的比重小于农业GDP占总GDP的比重，与农业在国民经济中的地位不相符。1994-2004年11年间，中央财政支农支出占GDP的比重平均为11.6%，而同期农业增加值占GDP的比重为17.6%，相差5个百分点。(二)财政支农资金支出中实际投入农业的比重并不大。1.在财政支农建设性资金中，用于大中型带有社会福利性质的水利建设和社会生态环境保护性质的林业建设投入的比重大，直接用于农业基础设施建设的比重少。按照现行的财政体制和投资体制，中央政府

3、投资主要负责大中型基础设施项目。从20世纪90年代开始，我国中央财政的农业基本建设投资开始逐渐向水利和林业倾斜。目前在中央财政预算内农业基本建设投资中，水利投入最多，林业和生态建设投入次之，农业投入份额最小。2001-2005年中央农业基础设施投资为2840亿元，其中，用于重大水利工程和生态建设的占70%以上，直接用于农业综合生产能力建设的占11%。据有关部门统计，“2000年以来，国家先后启动了天然林资源保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程等林业重点生态工程，林业重点生态工程投资占全部中央投资的75%”，“2000年以来，全国水利建设累计完成固定资产投资4238亿元，其中，防洪工程投资

4、2213亿元，占52.2%；水资源工程1274亿元，占30.1%”，仅此两项合计就占全部投资的82%以上。大型的水利和生态环境的投资具有很大的社会公益性，它不仅惠及农业，还惠及全社会。重大水利工程、生态环境建设资金等全社会普遍受益的投资列入国家财政对农业的支出，在一定程度上放大了财政支农的比例，今后国家在财政预算科目设置和统计中应加以完善。2.财政支农资金对与农民生产生活直接相关方面的支持也是有限的。从大口径的财政支农数据看，在中央财政支持“三农”的投入的各项支出中，与农民生产生活直接相关的支农资金支出包括支援农村生产支出、农业综合开发和农产品政策性补贴支出三项。20012004年，这三项支出

5、占财政支农总支出的比重分别为34.6%、35.4%、37.1%和34.4%，占比不高，说明对农业的直接支持力度不够。(三)农村中小型基础设施建设缺乏财政资金的支持。目前，中央财政的农业基本建设投资很难直接覆盖到广大乡村，省级政府投资也主要用于同中央投资配套的大中型项目，农村中小型基础设施项目建设的职责在基层的县(市)和乡镇政府。由于县、乡政府基本上是“吃饭”财政，连国家投资项目的配套资金都难以真正落实，对与农业生产直接密切相关的农村中小型基础设施的投入几乎没有。农村中小型基础设施的建设，实际上主要依靠农民自己集资和投入劳动。有的农村基层干部为了追求政绩，往往不顾当地情况、农民的实际需要和承受能

6、力，大量向农民集资集劳修路、修电网、办学、整修水利等，使农民负担日益加重。农村中小型基础设施建设是目前我国农业投入方面的一个薄弱环节。城市到户的输电设施都是国家建设的，但在许多农村地区，从电网主干线引电到村、到户的输电设施需要农民自己掏钱修建。公路主干道到乡、村的道路修建，虽然地方财政也在投资，但农民还要筹资投劳。(四)文教卫等提升农业软实力的投入农村占比太低。2000-2004年，全国财政性教育经费支出为17427.5亿元，其中，用于农村义务教育的支出为5227.3亿元，仅占总支出的近30%。2004年国家财政对农村文化投入30.11亿元，虽然比2000年增加13.24亿元，增长77.5%，

7、但仅占当年全国财政对文化教育方面的投入为26.5%。2000年乡村卫生总费用占全国的比重为32.07%，而乡村人口占全国人口的63.78%。国家用在农村文教卫上的投入与农村人口占全国人口的比例悬殊太大。随着经济的发展，农村劳动力向非农产业的转移是必然趋势，在农村，除了义务教育外，我们需要更多的技术和专业培训，这样才能提高农业科技含量和拓宽农民就业的门路。国家应加大这方面的投入。二、财政资金投入新农村建设存在体制性梗阻造成上述状况的原因很多，有经济发展等其他方面的因素，但更重要的原因是分税制改革以来，财税体制仍然没有理顺，财政资金投入新农村建设的渠道存在体制性梗阻。主要表现在：1.财权和事权不匹

8、配。20世纪90年代以来，财权层层上收，事权级级下放，县乡财政债台高筑，没有能力提供应有的公共服务。县乡基层政府财权与事权不对称，导致了县乡基层财政在政策变革中的弱势地位。首先，在目前的财政体制下，中央财政收入主要由一些金额比较大、征收成本较低的税种组成，而县乡基层财政收入则主要是依靠像农业税这样一些小额、零星的税种组成。所以，取消农业税，受影响最大的当然是县乡基层财政。其次，共享收入在全部税收中的比重过高(所得税共享后这一比重为60%左右)，且中央的共享比例比较大(增值税为75%，2003年所得税为60%)，县乡基层财政的共享比例极低，与彻底的分税制相比表现出很大的差距。所以，取消农业税，改

9、征共享比例过大的工商税必然使得县乡基层财政的一部分财权上移。再次，现在这种财权向上集中的趋向被盲目推广和延伸，省市也形成了集中下级政府财政资金的思维定势，在税收返还时进行资金的二次集中，这样，最后留给县乡基层政府的财力已是杯水车薪。据统计，1994年以来，省级政府的资金集中度不断加大，年均提高2%(从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%)，市级政府同样在想方设法增加集中程度，而县乡财政赤字却不断增加。以重庆市大足县为例，该县2001年、2002年和2003年的地方财政收入占辖区内财政总收入的比重分别为62%、57%和50%，上级财政财力集中速度增加很快，财政支农投入也不断下降。在

10、财权向上集中的同时，事权却有所下移，财权与事权失衡，县乡财政自主权弱化。在现行财政体制下，县乡基层政府的事权划分不合理，承担了许多应该由上级政府承担的职责。如农村义务教育、计划生育、优抚保障、民兵训练等事务都是社会共同需要的公共产品，外溢性极强，并不专属于某地方、某部分居民的利益和某单位的事业，但现在这些事权主要由县乡基层政府承担。据国务院发展研究中心的调查，目前对全国农村义务教育的投入，乡镇财政负担了78%左右，县级财政负担约9%，省级财政负担约11%，而中央财政只负担约2%。这种“上级政府决策，下级政府出钱”的现象直接加重了县乡财政的支出压力。财力层层向上集中，职能和支出责任却不断下放，而

11、且下放的通常是刚性强、支出大的事项，还经常出现上面出政策、下面出资金的增支减收情况，使地方支出责任加大。2.转移支付的成本很高，资金分配不公正，多头分散管理，使用效率低。这表现在资金上下转移成本增加，中间“跑、冒、滴、漏”严重，体制性消耗太大，而且这个过程容易滋生腐败，导致分配不公，“富裕的地方有钱跑资金，结果得到更多，贫困的地方没有钱跑资金反而得到更少”。当前我国分配和管理支农资金组织机构的特点是，部门过多、层级过多、人员过多。从管理支农资金的横向机构看，中央级直接分配和管理支农资金的部门有9个，分别是国家发改委、国务院扶贫办、财政部、农业部、科技部、国家林业局、水利部、国家防洪抗旱办和国家

12、气象局。从纵向看，这9个部门又自上而下地设有或配套有管理和分配农业资金的机构，层级最多时有中央、省、地级市、县、乡镇和村等6级。这样，支农资金的分配和管理就形成了纵横交错的结构。这样的结构存在诸多弊端：(1)多部门的管理容易造成支农资金的使用分散，不利于形成资金的整体合力，而且项目有许多的重复，削弱了支农资金对农业的支持和保护作用。资金的分散还导致许多项目资金拨付不足，产生“豆腐渣”工程，引起巨大的浪费。例如，以前的“村村通”工程由于资金不足，修的路等级都很低，没两年就得重修，年年都在“村村通”，引起了大量的浪费和腐败。(2)管理的层级过多，过程长，资金流动速度慢，容易导致支农资金的逐级漏损，

13、资金到位率低，最终真正使农业受益的资金不多。(3)这个庞大的纵横交错管理机构配备有大量的人员，支农资金中相当一部分要用于人员费用和行政运转费用的开支上。不仅如此，现在很多项目(包括涉农项目)都要求有相应的配套资金。上面的许多专项资金分散掌管在多个部门，出现层层提留、层层摊派，专项资金要求县财政配套资金，造成争取的项目越多，配套资金越多，县乡财政越难以配套，项目越难建设，县乡财政越加困难。这使得本来就捉襟见肘的基层政府(特别是经济不发达、财政本来就比东部地区困难的中西部地区)不得不四处借债，导致债务包袱越来越重。有些基层政府为了获得项目甚至弄虚作假。，现在很多涉农项目资金还指定了用途，名义上是规

14、范资金的使用，但实际上“规范倒和基层的实际完全不符合了”，如有些扶贫资金只能用于“养羊”、“挖坑”，却不能用做提高农民素质和提高农民收入的培训。三、深化财税体制改革，打通新农村建设财政投入的通道消除新农村建设财政资金投入的体制性梗阻，根本出路在于加快财税体制改革，规范中央和地方以及地方政府间财政关系，进行财政体制创新。当然，这是一个长期的渐进过程。(一)重新调整财权与事权的搭配结构，合理划分各级地方的事权和财权。1.财权适当下移。现有财税体制应进行如下调整和改革：(1)重新调整中央和地方的税收比例，给地方多留一些资金，同时加大资金使用审计力度。中央对社会主义新农村建设的财政投入进行统筹，集中管

15、理，合理配置到经济发展水平极不相同的各个地区。(2)针对地区差异，实行等级分税制，西部等贫穷落后地区可以留下更多的财力，改变其财政和经济发展的窘迫情况。(3)税收增加部分，可以考虑给予地方更多的比例，给予欠发达地区更大倾斜，对地方特别是欠发达地区发展经济、提供基本的公共服务予以坚实的财力支持。(4)给予县级财政适当的税收自主权。1994年实行的分税制，地方财政只有很小的选税权(筵席税和屠宰税)，这显然不能适应今后分税制体制的要求，因此，取消农业税后需要赋予县级财政一定程度的税收自主权，以使基层政府有能力通过选择税种和税率提高地方可支配财力。县乡基层政府可将财产税作为自己的主体税种。(5)坚决制

16、止财权向上集中被盲目推广和延伸的趋向，省市级政府应破除“雁过拔毛”的理财观点，不搞财力的二次集中。2.事权适当上移。(1)县乡两级政府承担的事权太多，已成为现在的突出矛盾。而其中有些公共物品的外溢性极强，受益范围并非仅局限于本区域，如义务教育、优抚、计划生育、民兵训练等。因此，随着农业税的取消，该部分基层事权应适当上移，不能完全由哪一级财政单独支付，而是由多级财政共同承担。(2)县乡基层财政现存收支缺口中的一部分应由中央、省级财政通过转移支付解决。目前，县乡基层财政收支缺口严重影响了新农村建设的顺利进行，已成为我国农村经济发展的一大隐患。取消农业税，对于部分基层地区而言，又相当于失去了弥补缺口

17、的资金来源。而该缺口的形成是与我国长期以来实行的重城轻乡、挖农补工的非均衡发展战略相关的。因为农村通过对城市劳务输出、工农产品“剪刀差”、消费城市工业品等，极大地促进了国民经济快速增长，同时也严重地限制了农村自身经济的发展。因此，从受益与负担的情与理来看，县乡基层财政收支缺口中的一部分应由中央、省级财政转移支付解决。(二)规范转移支付制度。1.提高中央直接对县转移支付的资金水平，扩大总量，合理调整转移支付结构。(1)要扩大中央直接对县的转移支付资金总量。中央政府在制定相关政策时，要充分考虑县乡基层政府的承受能力，对于超出基层政府承受能力的，中央财政要实施转移支付予以必要补助；(2)要合理调整转

18、移支付结构，要增加均衡作用强的一般性转移支付金额，并且要以公共服务能力的均等化为目标，以因素法计算的标准收入、支出作为分配财力的基础，通过更好地衡量支出需要和财政能力来完善目前所使用的计算公式，更好地发挥它的均衡作用。2.完善省以下转移支付体系，建立本地区内的省对县转移支付框架。(1)要确定选择转移支付的目标，将纵向平衡和公共服务均等化作为最重要的目标。(2)要根据转移支付的方式分别设计不同的转移支付制度。一是省对县的纵向转移支付。按人均相关因素计算后，以县为单位，由省财政通过拨款方式弥补缺口。二是县(市)间的横向转移支付。在省级财政的干预下，将经济发展快的地区财政收入的增量部分以一定比例补助给落后地区。(三)树立公共财政理念，加大财政支农资金投入。“十一五”规划明确提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务，并从积极推进城乡统筹发展、推进现代农业建设、全面深化农村改革，大力发展农村公共事业和千方百计增加农民收入等几个方面提出了具体的措施和要求。落实这几方面的措施和要求需要观念的改变、机制的转换，同时也需要加大资金的投入。在建设社会主义新农村过程中，我们应确立公共财政的理念，按照统筹城乡发展，朝着逐步实现城乡平等的方向扩大公共财政的范围和覆盖面，加大对农村基础设施和公共事业的支出，有针对性地加大财政支农投入。就目前来讲，要解决燃眉之急，应该主要从以下几个方面入手：1.