我国乡镇撤并存在的问题及对策分析

1、    我国乡镇撤并存在的问题及对策分析   党的十七届三中全会提出：“继续推进农村综合改革，2012年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。”这是中国共产党在新的历史时期和新的形势下，对乡镇机构改革提出的目标任务。上世纪90年代以来，随着我国经济社会的发展，以乡镇机构改革为重点的农村综合改革深入推进，乡镇撤并作为乡镇机构改革的一项重要工作，不仅关系到老百姓的切身利益，也关系到乡镇干部的直接利益，进而关系到乡镇机构改革的成败。笔者在考察世界其他国家的乡镇规模及其设置的基础上，理清我国乡镇规模的历史

2、发展脉络，对最近所进行的乡镇撤并问题进行了分析，并从科学发展观的视角提出了推进乡镇撤并的有效措施。        一、乡镇规模及设置概述        一般而言，乡镇规模主要是由人口数量和幅员面积两个因素来衡量的。乡镇建制规模及其设置是由历史因素、政治因素、自然因素、社会因素、经济因素、文化因素等多种因素综合决定的。        从世界各国乡镇建制规模及设置来看，没有一个统一的标准。譬如，美国现有16，822个乡镇

3、，25，962个区，15，174个学校区，它们的管辖面积大小不等，人口多少不一。像马萨诸塞州有的乡镇多达4万余人，有的还不满300人。纽约州有的小市镇仅为1平方英里，有的竟达几百平方英里，人口也在100人至几千人不等。1再如，法国现有36，413个市镇，平均面积为14平方公里，其中人口在10万人以上的40个，2万人以上的334个，1，500人以下的3.5万个，且大多在300人左右。2罗马尼亚现有236个市镇，2，705个乡，平均面积为116平方公里，人口在4，000人10，000人之间。1由此可见，世界各国对乡镇的建制规模具有很大的灵活性和变通性，有的以节省行政成本为目的，有的以控制农民为目的

4、，有的以合理配置农村资源为目的，有的以保持乡村社会生活自然、自在、自由特性为目的等。        从我国历史上的乡镇情况来看，从秦朝到清末的两千多年间“，皇权止于县政”，乡镇政权“因其俗以为法”，大多表现为血缘性、地域性、宗法性、间断性、跳跃性等特征。西周时期至秦汉两代的乡镇建制规模较大，之后又一直变小，近代以后又开始变大。        新中国成立以后，乡镇变革的总体方向是由小变大、由多变少、由分散变集中。31958年，全国一次性地把74万个农业合作社合并为23，630个

5、人民公社，公社管辖面积和人口都十分庞大。到1978年底，全国共有52，781个人民公社，其规模仍然很大。1985年“社改乡”结束后，全国建立了79306个乡，3144个民族乡，9140个镇，其规模有所减小。1998年以来，乡镇机构改革正式提上议事日程，乡镇撤并达到新的高峰，平均每天撤并乡镇4个。4经过撤乡并镇以后，截止到2004年，全国乡镇总数为37，166个，与1985年相比减少了54，424个，下降幅度接近60%。        二、我国乡镇撤并产生的问题       

6、最近这次乡镇撤并，使乡镇数量大大减少，乡镇工作人员也随之减少，降低了行政成本；改善了干部结构；调优调强了中心镇和重点镇，在一定程度上推动了农村城镇化建设。但也出现了一些新的问题。        1.政府服务不到位。由于乡镇基层政府管理和服务的半径扩大了，服务对象大量增加，而乡镇财力普遍不足，乡镇工作人员也还不完全适应，加之市场经济、多元文化和多元价值观等的影响和冲击，使得乡村社会管理不到位，政府的公共服务和公共产品的提供不能满足人民群众的需要。        2.国有资产的流

7、失浪费“。受固定资产本身条件的限制、市场购买力的制约和相关政策不配套等因素的影响,乡镇撤并后，一些被撤销的乡镇政府驻地的固定资产，特别是原办公用房产等难以变现，得不到有效处置，处于闲置状态。”5实际上，被撤销乡镇政府驻地固定资产也很难处置，因此，许多被撤销乡镇政府驻地的固定资产因得不到有效的管理和合理利用，导致国有资产的流失浪费。        3.给被兼并乡镇干部带来心理不平衡。因为干部离开长期的生活居住区，到另外乡镇工作，不仅不方便，还可能受到不公正待遇。       

8、4.给被兼并乡镇人民群众带来不方便。对被兼并乡镇而言，给群众带来几个不方便。第一，办事不方便。群众到镇政府办事不方便，除往返路程多了一两倍外，如碰上工作人员不在，一天工夫就耽误了；第二，买卖不方便。买卖商品，不仅运输更麻烦，而且人更多了，有时排一天队也轮不上，还得在镇里借宿或住店；第三，上学不方便。一些地方中小学也撤并了，孩子天蒙蒙亮就得起床，每天要多赶十几里路；第四，就医不方便。有些乡镇撤销后，医院也被合并，农民看病很不方便。总的来看，有些地方不切实际的搞乡镇撤并建，导致人民群众看病难、上学难、办事难，生产生活十分不方便。      

9、0; 5.给新设乡镇带来很大压力。对新设乡镇来说，政府驻地的学校和医院等设施，特别是学校的容量满足不了师生、医护人员集中后大幅度增加的需要。有地方反映，乡镇政府的办公用房、会议室、食堂也无法满足人员归并后的需要，由此导致一些地方乡镇撤并后长期分片办公、分片管理,不仅增加了管理难度，也不同程度地影响了干部群众的工作和生活，影响了乡镇撤并的预期效果。        6.引发出新的干群矛盾。有些地方乡镇在被撤并前，为繁荣集镇经济，出台了一些优惠政策，鼓励农民到镇上建房、开店、办企业。许多农民积极响应，但等这些农民钱投了、房盖了，镇政府却被撤

10、销了，原来镇政府承诺的优惠政策也就无法兑现了。还有些乡镇为加强小城镇建设，制订了很好的发展规划，群众热情很高，然而乡镇撤并后，这些规划被束之高阁，群众反映强烈。从而影响了党群关系、干群关系以及政府在群众中的威信。        三、推进乡镇撤并必须坚持科学发展        科学发展观是中国化的马克思主义，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、党的建设全面发展必须长期坚持的指导方针，乡镇撤并也必须以此作为行动指南

11、，统筹兼顾，实现乡镇的全面、协调、可持续发展。        1.科学规划是前提。中国是一个拥有四五千年传统农业文明史的古老国家，乡村地域广大，农民人口众多，乡村社会具有相当浓厚的血缘性、地缘性、民族性、历史文化传承性等复杂特征。因此，在乡镇规模及其设置过程中，要特别注意中国的“乡村性”。规模过大过小都不是理想的，要做到科学撤并，必须在深入调查论证的基础上，结合当地实际，有计划、有步骤地开展，科学确定乡镇规模，合理设置乡镇驻地，主要应该考虑的以下因素：        第一，历

12、史文化传统因素。比如有些乡镇历史悠久，长期以来一直是人们进行物质、思想和文化艺术交流的场所，当地人民对它产生了深厚的感情和依恋之情，得到当地人民的普遍认同，如果现行行政区域规划上不属于中心集镇，就可能引发一些不必要的麻烦和矛盾。        第二，当地习俗因素。习惯风俗一旦形成，就很难在短时间内改变。比如，有些地方是少数民族聚居区，就应该考虑少数民族的风俗习惯和风土人情，建立民族自治乡，这也符合我国实行少数民族区域自治的大政策。        第三，自然条件因素。在乡镇撤并

13、过程中，必须注意当地自然条件。比如在山区，乡镇规模就不宜太大，因为山区交通不便，人口居住分散，幅员面积广阔，如果规模太大，就会影响乡镇职能地实现；而在平原和丘陵地区，交通较为便利，人口居住相对集中，幅员面积也小得多，因此乡镇规模可以适当扩大。        2.统筹兼顾是根本。在乡镇机构改革中出现的问题和矛盾，是可以解决的，但需要在“细”“、实”上狠下功夫。        第一，统筹兼顾好被撤并乡镇群众的利益。像工商税收、结婚登记这些事，应定期让相关职能部门到偏远村庄巡回服务

14、。至于学校、卫生院等公益部门，则应设立分校、分院，方便群众就学、就医，而绝不能搞一“撤”了之。乡镇撤并后，新组建的党委、政府特别要注意政策执行上的连续性，前任乡镇党委、政府承诺的事，能办的一定要继续办。确实因乡镇撤并建给部分群众造成损失的，应当给予适当补偿。        第二，统筹兼顾好被撤并乡镇干部的利益。如果给干部带来了心理的不平衡，要多给予关心、帮助和疏导。        第三，统筹兼顾好被撤并乡镇的国有资产的管理和利用。要善于管理和盘活被撤乡镇的国有资产，以化解被撤

15、并乡镇的合理债务。        第四，统筹兼顾好被撤乡镇政府驻地集镇的管理服务与搞好新建乡镇的基础设施建设和公共服务的关系，统筹兼顾好乡镇政府职能与服务群众的关系等。        总之，在乡镇撤并过程中，乡镇的设置既要考虑当地历史文化传统的影响，符合当地经济社会发展的需要，又要考虑当地的自然条件，符合人民群众的需要，有利于人民群众的生产生活。坚持“以人为本”的价值取向，围绕构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的目标，科学    而审慎地进

16、行，而不能盲目地搞“一刀切”，要统筹兼顾，以促进科学发展。        本文系基金项目：四川省哲学社会科学十一五规划课题青年项目乡镇机构及职能研究以四川乡镇机构改革为例（项目编号为SC07C001）        作者简介：廖冲绪（1970-），男，四川仪陇人，四川省社会科学院副教授，法学硕士，研究方向：政治学；陈仲（1971-），男，四川隆昌人，四川文理学院管理系副教授，法学硕士，研究方向：法理学。           参考文献：        1王力.乡镇长手册M.北京：企业管理出版社，1997：10411042.10511052