完善控制性详细规划编制与管理的思考

1、完善控制性详细规划编制与管理的思考    摘要:城乡规划法确定了控制性详细规划的法律地位，也给控制性详细规划的编制和管理提出了更高的要求。为了更好的完成控制性详细规划的编制与管理工作，本文分析了传统控制性详细规划存在的不足，对控制性详细规划的体系要求、编制体系、编制内容等一系列问题进行思考，旨在建立科学合理的控制性详细规划编制框架以及内容体系。 关键词：控规；不规定容积率；编制内容；修建性详细规划 中图分类号：G322.1文献标识码：A文章编号： 2008年城乡规划法的实施对城乡规划建设事业产生了巨大的影响，该法明确了控制性详细规划的法律地位，表明了控制

2、性详细规划对城市规划建设发展起着不可替代的作用。另一方面，不断变化的新形势给控制性详细规划的编制带来了新的机遇和挑战，也不断暴露出控规编制与实施中存在的诸多问题。为此，必须完善控制性详细规划编制与管理办法，努力提高控制性详细规划对城市发展建设的综合调控能力。如何在新时期下，寻找控制性详细规划存在问题的出路，不断完善控制性详细规划的编制与管理工作，已成为规划部门值得思考的问题。 1传统“控规”的不足 传统控制性详细规划是通过规定容积率极限值，达到控制城市规划建设的速度，但不断变化的新形势给控制性详细规划带来不少挑战，目前已暴露出许多不能调解的矛盾和问题，主要表现为以下几方面。 1.1技术层面 （

3、1）体系缺乏灵活性，过于死板。由于强调过于刚性的控制体系，因此显得缺乏灵活性，往往最终导致“失控”的结局。这种控制过死的情况集中体现在用地性质和开发强度上。 （2）公共设施得不到保障。“控规”编制和管理的难点和重点就是保证公共设施，在市场经济条件下的规划实施中，规定的容量限制常常被突破，造成公共设施严重不足，难以得到有效保障。 （3）城市形象缺乏有效的控制。传统的“控规”忽视对城市形象的引导控制，管理部门过多地关注容量控制，城市形象则依赖市场决定。 1.2系统层面问题 （1）总量失控。缺乏容量分布指导，人口容量和开发强度总量控制依据不足，总量失控问题严重。 （2）规划各层次衔接不紧密。编制层次

4、单一，规划各层次衔接不紧密，矛盾较为突出，尤其公共服务设施落实较难。 （3）“控规”缺乏明确分层信息，规划控制内容系统性不明确。 1.3审批管理层面问题 （1）审批层次单一，批后维护较难。“控规”所有的内容集中在一张图上，均上报市政府审批。一经审批，所有内容须经法定程序修改，与城市发展、因素多变现状不匹配，稳定性差，批后管理维护难度大。 （2）调整门槛较低，调整程序复杂。所有“控规”内容处于一个层面，技术性内容调整门槛低，按程序调整较为复杂、周期较长，不适应项目建设需求。 （3）成果内容繁杂，查询使用不便。成果内容面面俱到、主次不分，重点控制不明确，可操作性差，查询使用不便。 从以上分析可看出

5、，以容积率为主要控制手段的“控规”已不能适应快速发展的城市要求，研究探寻新的“控规”编制体系的要求已迫在眉睫。 2“控规”的体系要求 （1）针对传统“控规”的缺点，经分析总结，“控规”的编制应能满足以下几点：稳定性科学控制，减少修改；灵活性弹性控制，灵活应对；适应性区别对待，实事求是；确定性刚性控制，准确有效；核心性去繁存简，重点突出；实用性成果简洁，便于管理。 （2）分层、分级控制编制方法。“控规”是由城市规划主管部门组织编制，经城市政府批准后，成为城市规划主管部门日常规划管理的依据。由于传统“控规”的不适应性，各地城市规划管理部门都在研讨新的“控规”编制管理办法，分层、分级“控规”体系成为

6、了各地关注的热点。参照各城市“控规”的现有经验，笔者提出以下“控规”编制管理办法和体系。 3不规定容积率等具体开发强度指标的“控规”体系 3.1分层控制体系 容积率与土地开发强度容积率作为城市土地开发强度控制的核心指标，会受到多方面因素的影响。同时，容积率也不是独立存在于控规中，需要与其它指标共同构架起控规的体系。对应于城市控制管理和对地块开发管理，“控规”主要由编制单元、管理单元控制体系组成，地块开发管理由修建性详细规划（以下简称“修规”）确定。 1）“控规”编制与管理 “控规”由两层次组成，控制内容主要为城市详细规划的强制性内容，包括： a. 规划地段各个地块的土地主要用途； b. 规划地

7、段各个地块允许的建设总量； c. 对特定地区地段规划允许的建设高度； d. 规划地段各个地块的绿化率、公共绿地面积规定； e.规划地段基础设施和公共服务设施配套建设的规定； f. 历史文化保护区内重点保护地段的建设控制指标和规定，建设控制地区的建设控制指标。 2）编制单元层面 编制单元层面的控制内容与上层次规划对接，分解总量控制指标，落实上层次规划确定的内容，划分管理单元。 3）管理单元层面 管理单元层面的控制内容主要分解容量控制指标，并对相应的配套设施、绿地等公益性设施进行配套，同时划分地块。 4）“修规”的编制与管理 “修规”由建设单位组织编制，落实“控规”的规定内容，同时根据现行国家规范

8、及城市规划技术管理规定研究确定地块容积率、建筑后退红线、地块出口等原来由“控规”制定的内容。 3.2管理体系 容积率指标在对城市土地开发强度控制的同时，对城市建筑空间的控制同样起到重要作用。从宏观的城市整体面貌、视线走廊到具体的建筑形体空间，容积率都起到控制作用。由其概念可知它是对用地上的建筑容量的直接表述，但是它并不能完整的表达一个地块上的建筑容量和城市空间形态，还要与建筑高度、建筑密度、建筑体量、建筑退线等指标共同来完成。不同建造方式和形体规划设计能得出多种开发强度的方案，如低层低密度、低层高密度、多层行列式、多层围合式、自由式、高层低密度、高层高密度，这些均对土地开发强度和城市空间的塑造

9、产生重大影响。 “控规”规定的内容全部是强制性规定内容，即规定性指标，是规划管理与土地开发必须遵守的实施准则，也是土地规划管理的标底条件，具有绝对的法律严肃性。文件由法定文件和法定图则两部分组成，其控制内容是城乡规划管理的法定依据。规划管理部门通过审查建设单位提交的修建性详细规划确定地块的开发强度。图1为编制管理关系图。 图1 编制管理关系图 4 对控规”编制与管理的建议 (1) 强化控规指标调整的整体调控。 控规指标调整应当充分尊重城市总体规划以及分区规划的要求, 其技术论证工作应当重视对被调整地块周边地区影响的分析和评价, 扩大控规调整论证范围, 应当通过一个具体项目的论证工作, 去解决更

10、大区域内控规的调整问题。为防止城市发展的整体失控, 必须研究城市用地强度的分区控制策略, 控规指标调整必须在 一定区域内自行平衡, 不能平衡者则不予调整许可。 (2) 要构建市场信息的反馈机制。 在动态的市场过程中, 规划管理人员对于调整什么, 怎样调整, 调整多少的问题往往缺乏足够的认识。因此, 必须对控规指标调整工作进行检测、统计和反思, 针对控规指标调整中存在的问题, 及时研究制定解决或改善方案。同时, 针对控规实施中所出现的重要性问题、集中性问题和普遍性问题, 规划部门应实时采取控规修 编的方式代替控规指标的调整工作, 以避免局部性问题的出现。 (3) 要完善规划调控的经济政策。 长期

11、以来, 控规指标调整的管理工作, 大多是采取的行政性、技术性手段, 而忽视经济性、政策性手段。建设单位进行控规指标调整, 比如提高容积率的要求, 在根本上是为了降低建设成本, 实现更高的经济利益。借鉴国外经验可以采取/ 容积率奖励0、/ 开发权转让0、/ 额外收费0、/ 开发协议0等经济手段, 对其进行宏观经济调控, 引导其自觉改变控规调整行为。同时, 运用经济手段对控规指标调整所增加的那部分土地开发收益进行统筹调剂, 以避免土地增值效益的流失和城市公共环境质量的下降。由于经济手段调节是以承认建设单位的经济利益为前提, 因此调节过程中不仅不会使整个经济体制失去动力机制, 反而会使各经济单位更加注重资源的使用效率。 ( 4) 要加强公众及利益相关者的参与 。 要形成真正意义上的公众参与, 就必须有制度的保障, 还必须具体明确公众参与的内容、机构、程序和奖罚等,必要时设立听证制度、申诉制度, 力求使被动了解变主动参与, 变事后公示为事前协商, 变专家、业主参与为全民参与, 使象征性的公共参与向实质性的决策参与转变。 6 结束语 总之，控制性详细规划是引导城市土地开发的最直接工具，城乡规划法的出台，其宗旨也是为保障城市公共利益，维护控制性详细规划