当前行政审批制度改革的执行困境及其动因分

1、Theory Research学论理收稿日期:2010-09-02作者简介:胡琴(1976-,女,湖北咸宁人,副主任,讲师,管理学硕士,从事公共政策、行政伦理、公共人力资源研究。当前行政审批制度改革的执行困境及其动因分析胡琴(中共上海市宝山区委党校教研室,上海201901随着2010年7月9日国务院关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定的颁布,中国政府行政审批制度改革已跨过了第十个年头,从2001年国务院对全面推行行政审批制度改革作出部署以来,先后进行了五轮审批项目清理和改革,审批事项大幅度减少,行政效能显著提高。特别是近年来,随着经济的快速发展、社会公共需求的扩大以及政府职能的调整,

2、各地政府行政审批制度改革力度逐步加大,对市场经济条件下审批权限、范围、程序及制度创新的研究和探索也越来越深入。然而任何一项改革都是牵一发而动全身的系统工程,我们从计划经济转型到市场经济只有短短的几十年,许多改革思路和审批行为仍带有浓厚的管制色彩,这使得改革推进更具有艰巨性和复杂性。从当前各地行政审批制度改革的实践来看,行政审批制度改革的实效性和针对性不够强,执行中还面临一些突出的矛盾和问题。(一重行政动员,轻常态化治理。当前行政审批制度改革主要是以行政动员方式通过组织的层序性结构,由上而下一级级推动,但从具体执行情况看,有些已演变为“运动式”清理,仅仅应一时之需,为清理而清理。一是短期行为多。

3、某些审批部门对待审批改革简单地采取任务导向的执行方式,上级要求削减审批项目,不论条件成熟与否,立即进行合并与精简,追求改革的短期效应和轰动效应,并未谨慎考虑是否有利于日后的常态化治理。二是前张后驰。任务刚下达时,地方和相关部门对工作比较重视,但后期的重视程度逐渐减弱,等清理“风头”一过,审批任务即草草收尾,而较少考虑系统配套的深层次改革。三是单兵推进。审批项目的裁撤、保留大多依靠行政机关的“自查自纠”,依靠审批人员的工作自觉,而较少考虑全面综合的制度设计。理所当然“运动式清理”留下了“后遗症”,由于弹性太大,权力下放容易反复,一些审批部门不但将触及实质的审批项目保留下来,而且新增审批项目反弹也

4、很迅速。动员式执行虽然集中冲击了审批制度中的某些弊端,但只能治标,不能治本,未能完全实现审批管理规范化、科学化的常态化治理。(二重流程再造,轻磨合与协调。优化和改进流程和审批程序是行政审批制度改革的重要内容。各地政府也越来越重视流程再造的作用,强调环节归并和时限压缩,但对部门间的衔接沟通机制研究较少,对流程内部环节间的衔接和磨合办法不多。表现在:一是“条块”矛盾仍然突出。审批工作一直存在着“条块”矛盾,地方政府对于垂直管理部门无管辖权,而垂直管理部门却往往拥有大量的行政审批权限,执行中协调性差、合力不强的现象极为突出。此外,“条块”的审批标准不一致,上级行业主管部门基于业务要求,规定的标准相对

5、较严,而地方主管出于区域经济快速发展的考虑,规定的标准相对较宽,执行中难以操作,两者的沟通协调缺乏有效的对话平台和协作机制。二是审批流程仍然繁琐冗长。由于政府各部门专业化分工越来越细,执行层级层次丝毫没有减少,越来越多的规则和秩序限制了流程的优化,审批过程中信息传递缓慢、信息失真、沟通障碍、繁文缛节等问题突出,缺少综合协调部门牵头。目前的流程再造流于浅层次,对审批流程各环节间的衔接和磨合重视不够,但这些执行细节却是影响大局的关键因素。(三重前置审批,轻后期监管。在审批管理的完整执行链条中后续管理是不可缺少的重要一环。但目前重审批轻监管,重权力轻责任,以审代管的现象突出。取消审批并不意味着取消管

6、理,但是一些地方和部门却错误地认为取消审批就是取消管理,因而对已经取消的项目没有制定相摘要:经过多年来的行政审批制度改革,行政审批制度的理论和制度的建构已向前迈了一大步,但与快速发展的经济和社会内在需求相比,与行政相对人的期望相比,理性审视行政审批在实践中的运作,仍然存在无法回避的诸多问题。试从具体工作实践出发分析当前地方政府审批制度改革的执行困境和难点并对其内在动因作粗浅分析。关键词:行政审批;执行问题;动力机制中图分类号:D 035文献标志码:A 文章编号:1002-2589(201028-0030-0330应的后续管理办法,取消后的事项成了管理上的“真空”、造成管理上的缺位。不少部门只批

7、不管,一批了事,对审批之后的项目执行情况缺乏后续的监管,导致经过审批的项目质量不高,效益不好。同时,目前监督主体“虚置”,看似完备,实则空洞,监督的系统化设计缺失。对行政机关工作人员违法、越权、滥发许可证照监管不力,缺少应有的监管措施,使违法者得不到应有的追究。虽然各地都向社会公布了相当一批取消、下放的审批事项,但这些事项是否真正取消、下放,没有人去监督、制约,这就使得老百姓对参与行政审批改革的积极性不高,信任度不高,监管的实效性不强。(四重审批减量结果,轻审批实绩。行政审批制度改革绩效究竟该如何认定,目前看来还处于混沌的状态。各地政府在审批制度改革中仍简单地把数量和比例作为衡量改革成功与否的

8、标准。改革往往流于表面化,侧重于对审批形式、强度、内容进行调整、弱化,如将审批调整为核准或备案等,审批项目少了,但备案多了,实际并未精简。有些则把本应减少的机关内部流转程序作为审批项目取消公布,造成削减审批事项“名多实少”的假象。由于在衡量审批制度改革成效问题上,重视数量和比例指标,甚至把审批事项数量精减与审批改革的成效完全等同,这就很难得到科学客观的工作绩效评价结果。绩效评估既是对审批成果的最终认定,更是政府下一轮行政审批行为的指挥棒,它决定着行政审批行为的具体走向。由于当前对审批制度改革的绩效评估重视不够,对审批制度改革绩效指标的细化、分析研究还是空白,因此审批中出现的执行偏差也难以得到有

9、效纠正。(五重制度创新,轻法治建设。各地政府在推进行政审批制度改革中深入探索,大胆进行制度创新,如超时默认许可制、首问负责制、告之承诺制、岗位AB制等,其中行政服务中心是最重要的创新举措,即将分散审批转为集中审批,整合资源,提高效能。但由于缺乏相应的法治保障,其功能在不断弱化。中心某些窗口已沦为“文件收发室”和“咨询接待处”,一些“含金量高”、涉及收费的项目仍在体外循环。制度创新难以持续,关键在于法律依据不足,法制建设滞后。根据行政许可法第26条的规定,只是说地方政府可以组织有关部门联合办理,并未言明要另设机构来管理此事,中心无执法权,不存在社会管理权限。缺乏严格的法律保障,制度创新“底气”不

10、足,领导重视,就推行得较好,领导不重视,就难以推动。制度设计不仅重在创新,探寻新途径,更要解决长期化的问题,否则就是昙花一现。制度创新的成果,亟待以法律法规的形式使其相对固化,这也是预防改革出现反复的一个必然要求。执行中反复出现的问题提醒我们必须从深层次进行全方位思考。审批制度改革中执行难的问题有些确是地方政府的主观原因,如官本位思想、利益考量、消极不作为,怠政懒政、制度设计的缺陷等,但有些问题却不是地方政府在其职责范围内所能解决的,如审批制度的动力机制的设计、科层制组织严密的等级制度、制度化水平、法律保障等,这些更深层次的问题必须依赖自上而下的综合配套改革推动才能得以改观。(一观念滞后:政府

11、官本位思维未从根本上改变。我国的行政审批是计划经济时代政府对社会和经济生活进行全面干预的一种手段,这决定了审批行为的无处不在。从多轮审批制度改革举措来看,政府习惯于审批的行为方式和惯性思维并没有得到根本改变。行政审批的实质仍是使市场机制服从政府意图的工具。政府管制的惯性思维之所以难以转变,一方面在于长期以来“朝南坐”的官本位立场使得很多官员具有“审批情结”,行政审批作为政府最常用的管制手段已植根于许多官员甚至于公众的心理,官员思维定势中总认为很多事情就应该由政府来审批,审批就是管理,审批体现着权力影响,也彰显着部门的地位,这样的思维定势使得审批权下放困难重重。另一方面官本位立场使习惯上“便于政

12、府管理”的意识凌驾于“便于民众生活”的规则。“便于政府管理”的意识成为政府设计审批规则和程序的内在逻辑和导向,决定着政府职能设置、行政方式和执行方法。“官僚们相信,依据规则,不犯错误的服从主义的态度,要优于主动发现问题、分析问题、解决问题。”1正因为如此,大多数官员宁可抱残守缺、墨守陈规,“对上负责”,而不愿设身处地研究及时、便利、多样化、符合“顾客需要”的规则和流程。审批制度改革的绩效往往是封闭的官僚系统的自我判断、自我评估而并非外部“顾客”的认可。从“官本位”到“民本位”,从“上级导向”到“顾客导向”,这里存在一个巨大的观念鸿沟。而长此以往,政府管制不加限制,其负面作用不仅体现在僵化的组织

13、机构内部,更会对社会经济间接造成损失,过度的管制会窒息市场竞争与社会创造力。因此,必须强化审批者的大局观和整体观,从政府与市场、政府与社会、政府与公民关系中着手,解放思想,真正树立服务理念,才能使管制思维渐进转变。(二动力缺乏:行政审批制度改革配套措施不健全。现行审批改革中存在问题的根本原因是它是行政机关的自我革命,它必须具备强大的动力并形成有效的动力机制才足以克服各种阻力。美国学者道格拉斯·诺斯认为:“报酬递增和自我强化的机制使制度变迁一旦走上某一途径,它的即定方向在以后的发展中会得到自我强化。初始的制度选择会强化现存制度的刺激和惯性。”2在惯性的管制路径下,以审批代管理的模式通过

14、经年累月的制度落实不断得到强化,如果没有制度变迁的强大内在动力,就必然产生审批制度改革执行中的种种困境。从当前客观现实分析,地方政府行政审批制度改革并非没有动力,而主要是缺乏系统的动力机制设计。有两个关键问题:一是拿什么来激励权力分散的部门围绕同一个目标变革?行政环境的优化是招商引资和经济发展的基础,区域间经济发展的竞争压力也迫使政府不断提高行政效能。但如何将动力传导到每一位审批者?如果通过“吃拿卡要”能获得更大收益,是否还会遵从整体目标。所以,审批制度改革的动力机制,不仅是政治动员,还应包括一系列行为规范和制度安排,如奖善罚恶的激励机制和严格的问责机制等等。另一方面的动力来自中央到地方自上而

15、下的强力推动。但实施依靠Z h e n g Z h i Ya n J i u政治研究31Theory Research学论理(责任编辑/陈雅莉行政机关自行申报、自我清理,然后由行政审批改革办公室与各部门协调,共同清理。这其中难点是绩效认定,如果削减量就代表绩效,那么改革目标是否真正达成?作为指挥棒,目标和标准必须非常清晰,否则改革难以深入。审批制度改革的动力机制关键要使其成为地方政府自主自发的行为。(三流程缺陷:行政审批制度改革的技术障碍。审批流程再造是推进审批制度改革具有关键意义的基础工作。设计规范合理的审批流程,能消除执行过程的多余步骤,减少资源和时间浪费,又可以规范执行行为,避免偏差。但

16、当前一些地方政府大力推行的流程再造,仅限于压缩时限和归并环节,对流程中真正存在的问题鲜有触及。首先是对审批业务流程的“瓶颈”识别不准。优化审批业务流程必须准确“识别”哪些是核心流程,哪些是冗余环节,从而做出有针对性的调整。而行政审批业务流程再造的难点在于它包含了大量的跨部门流程,各职能部门只对自己的业务工作负责,只对自己的上级负责,无人对整体的业务流程负责。职能部门看问题出于权力和利益等考虑,易局限于本部门角度,缺乏全局性,难以准确识别流程“瓶颈”。对组织价值目标、结构及流程的辨析和处理并非易事。其次是业务流程重组与传统的审批模式存在冲突。传统的审批模式更注重的是组织结构和管理角色,组织结构局

17、限于以职能为中心的科层制,这种制度的局限性在于职能部门各司其职,缺乏联系,管理层次繁多,出了问题互相推诿,责任不明等。而新的流程再造主张削弱以分工论为基础的科层制,强调以关键业务流程为核心,管理业务按预定的顺序和规则处理,制约性强,较少需要向上级请示具体业务问题,可减少过长的指挥路线。但这种思路与传统的等级森严的科层制存在冲突。最后是信息对接的问题。实现跨部门间数据、信息、资料共享、实时互动是审批流程再造的重要前提。而政府各职能部门由于目标和诉求的不同,对同类数据在统计口径和指标上往往存在差异。政府及其公共服务对象的广泛性和流程的复杂性,又使得政府流程临时调整和变化的可能性比较大。如何实现数据

18、共享,如何使合作各方采纳共同的技术标准,以及信息系统如何应对参与各方需要的差异和变化,是审批流程再造必须攻克的难关。(四利益博弈:行政审批制度改革的深层阻力。马克思说过,人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。法国哲学家霍尔巴赫则也指出,利益是人类行动的一切动力。利益因素是造成审批制度改革执行困境的内在原因。在可预期利益的诱导下,利益集团总是千方百计地维护现有对其有利的规制制度,或是极力反对对其不利的改革举措。众所周知,审批越多、权力就越大、背后的利益也就越丰厚。一些部门通过强化对市场的直接管控来扩大自己的权力,从而获取更大的利益。有些部门由于对利益的不断追求又进一步强化行政审批手段,强化对

19、经济的干预。还有一些政府部门想方设法将审批权下放给与自己藕断丝连的社会团体或中介机构,而这些中介机构往往“独立不中立”,形成利益均沾的链条。有的甚至通过立法把自己的权力和利益加以固定,成了审批制度改革的最大障碍。另有些部门故意设置附加“解释权”,“变相”审批,使审批事项不减反增,形成恶性循环。行政审批制度改革的实践证明,公务员与其他人一样,同样有利益的驱动,同样会出现“经济人”行为特征,无视或忽略审批改革带来的利益调整,没有客观正确地评估每一项改革措施可能带来的利益损益,就难以找到审批制度改革的有效途径。(五制度化水平较低:行政审批制度改革缺乏系统前瞻性的理论指导和严格的法律基础。行政审批过多、过滥所表现出来的是制度性缺陷,行政审批制度化水平还偏低。从宏观层面来看,原因在于目前审批制度改革缺乏有系统性前瞻性的理论指导。哪些应列入审批项目,哪些应放权市场;哪些该减,哪些该保留,没有明确的判断;改革究竟是要解决那些问题,如何解决,如何巩固改革的成果,没有作深入的探索。审批改革缺乏扎实的调查研究,针对性不强。各地只能