基层司法官断档与司法考试制度改革（上）

1、基层司法官断档与司法考试制度改革（上）    关键词： 司法考试制度/基层司法官/断档/出路内容提要： 2002年司法考试制度确立和实施以来，逐渐出现基层司法官断档等题目。要解决这些题目，国家司法考试应当区分两个层次，一方面满足现实需要，另一方面选拔“法制精英”。在考试模式上，区分为甲、乙类考试，甲类考试由中心组织，乙类考试为各省自主组织。在报名条件上和考试范围上，两类考试应各有侧重。司法考试制度是国家司法制度的重要组成部分，是世界上大多数具有良好法治秩序国家培养和选拔职业法律职员通行的一项重要制度。2002年我国举行的首次司法考试标志着国家同一司法考试

2、制度在我国的确立。毫无疑问，国家司法考试制度对规范我国法律职业职员的任职资格、进步我国以法官和检察官为代表的司法官以及律师的综合素质、业务能力和整体水平、推动我国的法律职业化进程等方面具有重大意义。但是，从目前司法考试的实际效果看，也有诸多亟待完善之处。一、题目的提出根据*有关部分的资料显示，2002年至2004年三次司法考试中，全国累计近66万人次参加司法考试，66400多人考试合格取得法律职业资格，均匀通过率（通过人数与实际参加考试人数之比，以下同）在10左右。1 从通过职员的情况看，呈现以下几个特点：（一）在职业分布上，司法考试通过职员中司法机关所占的比例较低根据我国有关法律规定，需要取

3、得法律职业资格方能执业或任命的主要包括法官、检察官和律师。据此，在理想状态下，通过的66400人中，假如有三分之一进进法官队伍，三分之一进进检察官队伍，其他三分之一从事律师职业，这样基本上能满足三个职业的人才需求。这也是有关专家学者一直以为现有法律专业人才够用的基本条件。然而，空洞的假设并不能掩盖现实题目的存在。“以法院、*通过率最高的2004年计算，法院通过3200人，*通过2400人，总计5600人”。2 依此推算，三年来，法、检系统通过司法考试的总人数约有16000人。也就是说，全国通过司法考试的职员中，司法机关职员只占24左右。（二）在地域分布上，东、西部地区差异较大，西部地区通过司法

4、考试的人数比较少2002年首届司法考试中，全国均匀通过率7。云南全省共通过440人，通过率为4；贵州共通过128人；青海共通过23人，通过率仅为0.15；西躲共通过7人。而北京通过2137人，通过率达到12.2；上海通过1127人，通过率为11。3 这一点在司法机关内部也表现得也非常明显。如检察系统2002至2004的三次司法考试通过的近5600人中，北京、上海、山东等东部11省（市）共通过3300多人，约占检察系统通过总人数的近60。云南、贵州、陕西、青海等西部12省（区、市）共通过约900人，也就是说，三年来西部地区12个省（区、市）的通过人数仅占通过总人数的16左右。（三）在按行政区划设

5、置的层级分布上，基层通过司法考试的人数比较少据统计，全国检察系统3000多个基层院三年参加考试通过3700人，均匀每个基层院每年通过仅为约0.4人。事实上，有1600多个基层院三年来无一人通过司法考试，超过基层院总数的一半以上。在经济欠发达的西部地区这个题目更为突出，西部十二省区有基层院1100多个，770多个院三年来无一人通过司法考试，将近占到西部基层院总数的70。以上题目的存在，已经使得基层司法机关特别是西部地区基层司法机关司法官缺额严重，并逐渐显露出司法官断档题目。二、我国司法考试制度存在的题目及成因司法考试制度最重要的目的是将社会上（主要是法学教育培养出来的“社会产品”）的法制精英选拔

6、到法律职业家队伍中来。4 司法考试制度的确立，符合现代司法官治理的规律要求，顺应了我国当前司法改革的需要，标志着中国法治建设和司法官治理制度进进了一个新的历史发展阶段，具有里程碑意义。因此，司法同一考试被学界以为“是中国近年来司法改革方面真的是有非常重要价值的改革”，5“是我国自80年代以来所进行的司法改革的最重要成果之一”，6 也被学界和社会公众赋予了太多的期看。从总体和长远来看，司法考试的设计目标是实现司法“精英化”，保证国家司法的权威、公正和高效，同时，在法律从业职员中形成共同的法律信仰、理念、思维、知识和技能，加快我国法律职业共同体的形成。从积极角度看，司法考试对司法队伍的影响主要体现

7、在以下几个方面。首先，司法考试促进了司法官队伍素质的提升和司法官队伍的职业化。其次，司法考试促进了司法职员整体素质的进步。司法考试为面向社会选拔司法官和面向社会录用司法职员奠定了制度基础，有利于规范司法职员的录用制度，堵住了司法职员选任上的漏洞，从而进步司法职员队伍的整体素质。第三，司法考试有利于促进法官、检察官和律师对法律职业的认同感及对相互工作的更多理解，减少职业偏见和隔阂。同时，由于是同一的选拔平台，也使得法律职业间的相互调任或活动成为可能。7 但是，在现阶段，司法考试也给司法官队伍建设带来了不可忽视的消极影响。一方面，由于司法考试通过率低，造成了基层特别是西部地区司法官紧缺、面临断档等

8、现实题目。另一方面，由于司法考试同一了法律职业资格，促使了司法官与律师间的逆向活动。特别是在很多欠发达地区，尽管通过司法考试的人数本来就少得可怜，但通常的情况都是，考生一通过考试就义无反顾地奔向大城市或立即辞职做律师。从目前情况看，造成基层司法官断档题目的一个主要原因，就是司法机关特别是基层司法机关现有职员通过司法考试的人数比较少，其数字远远少于每年司法机关因退休、调出、辞职等原因退出司法官队伍的人数。据湖北省某中级法院对全市11个基层法院法官队伍状况进行调查的结果表明，2002年以来，全市法院法官退休63人，离岗退养69人，调离或辞职23人，这些法官90以上是直接从事审判工作的，而这三年来全

9、市法院通过司法考试的人数仅有24人。司法机关特别是基层现有司法职员为什么很难通过司法考试呢？对此，可以从实施国家同一司法考试制度的社会现实背景进行考察：（一）司法队伍整体的专业素质比较低我国的司法官队伍可以说是世界上最庞大的，但就总体而言，我国司法官队伍的整体学历层次、文化水平、专业化程度都比较低，而且相当一部分司法职员的学历是通过自学高考、函授、法律夜大、电教、党校学习等成人教育途径取得，其知识的局限性和素质的结构性缺陷就是一个不容回避的客观事实。2002年10月，国家法官学院书记杨永波和四川法官学院专职副院长周忆在北京大学、全国法院系统法学远程（网络）专升本学历教育工作研讨会的发言中就曾提

10、到过这个题目。8 据了解，检察机关的情况也与之相仿。此外，我国对司法官的法律专业素质要求也只是近十多年的事。在建国后的40多年时间里，我国对待法官、检察官与国家行政职员没有本质区别，同属国家干部，都按照党政干部的模式进行治理和选任，考察任用时既没有学历、专业、法律工作经历等方面的特殊要求，也不用经过同一的专业考试，而往往更看重的是政治素质和资历级别。如人民法院组织法直到1983年9月修改时才增加了“人民法院的审判职员必须具有法律专业知识”这一款，但仍然没有要求通过同一的专业考试。检察职员更是到1995年检察官法颁布实施后才明确规定检察官任职的法律专业知识、法律工作经历等要求。近些年固然司法机关招录职员都要求具备法律专业知识，并要“凡进必考”。但所谓积重难返，这种长期以来历史沉淀形成的司法职员特别是基层司法职员法律专业素质较低的现实，很难一下适应司