城市供水企业产权制度改革的问题和发展

1、城市供水企业产权制度改革的问题和发展江苏省张家港市建设局副局长、给排水公司总经理 宋正明 现代产权制度是现代企业制度的核心。当前，我国城市供水企业正面临着内部机制不活与外部竞争日趋激烈的双重压力，从产权角度对城市供水企业进行大刀阔斧的改革，是供水企业建立现代企业制度，谋求长远发展的必然选择。 一、我国城市供水企业产权制度现状和产权制度改革的必要性 我国城市供水企业由于其自然垄断和公用事业性，长期以来，产权结构基本上是一种单一的国有产权。即供水企业作为国家所有权的客体以及行政机构的附属物而存在，国家以行政系统为依托，对财产的所有、占有、支配、使用和处置的全过程实施统一的指挥和领导。这种产权制度的

2、突出缺陷是与市场经济运行不相融合。 随着我国改革开放的不断深化和加入世贸组织后经济全球化的加快，这种单一的产权结构不同程度地影响和制约了生产力的发展。就城市供水企业内部而言，由于体制的局限性，造成经营者选择机制、决策者追究机制、分配激励机制难以实行。具体体现在管理机制不灵活，工作效率不高，企业缺乏应有活力，经济效益不理想，导致供水建设资金缺乏，融资渠道不畅，企业发展后劲不足。就目前外部环境而言，由于国家对供水企业实行了“市场准入”等一系列开放政策，国际国内资本市场的投资取向开始向城市供水领域转移，在某些城市供水企业产权制度改革方面产生了一种短期行为，个别地方政府为急于寻求城市建设资金，不顾高额

3、的固定回报，变相“卖水厂”，巨大的市场风险不同程度地损害了城市供水行业的近期运营与长远发展。因此，面对内外压力，选择有利于企业发展的产权制度模式，立足当地实际，从产权制度改革着手，走产权多元化的路子，才是供水企业抗御市场风险，增强竞争能力，搞好城市供水事业发展的必由之路。 二、目前我国城市供水企业产权制度改革的基本模式及存在问题 目前，国内一些供水企业以各种形式积极地进行了产权制度的改革与探索，归纳起来有以下两种模式： 1、供水企业改制组建有限责任公司，引入社会法人股、职工个人股，实现产权结构多元化。目前，许多大中型城市组建成立了“城市建设投资有限公司”、“水务资产经营发展有限公司”等作为授权

4、经营单位，代表政府作为国有资产投资主体，供水企业国有资产划入其中后，经过清产核资、界定产权、建立法人治理机构，实现了产权清晰，保证了国有资产的保值、增值。这种方式是当前我国供水企业产权制度改革的主流方向，它将产权制度改革定位在出资人所有权与法人财产权分离上。也有供水企业在明晰产权时，同时引入少量社会法人股，有的还向职工进行募股（即ESOP，员工持股计划），成立了股东大会、董事会、监事会、经理层等较为完善的法人治理结构，企业内部管理得到一定程度的加强。 2、由外来资本独资或合资建设经营水厂，以投资多元的形式实现产权多元化。以法国威望迪、法国苏伊士里昂、英国泰晤士为代表的跨国水务集团利用其资金、技

5、术等优势，近年来对中国水务市场加快扩张，他们通过提供技术与经营管理经验、精简员工、培训提高员工技能、建设高效的制度等方法，大幅度降低各项成本费用，大大提高了企业的竞争能力，从而对发展中的中国民族水工业形成很大冲击。这些跨国水务集团进入我国城市供水领域主要采取BOT、TOT的投融资管理模式：即双方成立合作公司，合作建设、经营一个新的自来水厂；或是收购中方原有水厂一定比例的股份，改造并营运该水厂。 以上两种模式，对曾经是铁板一块的供水企业来讲，无疑都大大向前跨进了一步。但通过对运行实际效果的比较和对照“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”这一现代企业制度内涵要求进行分析，我们会发觉，这两种模式

6、远没有达到预期目标，也就是说，产权多元化虽然实现，但现代企业制度却难以真正建立。问题在于： 第一种模式存在的问题主要是改制后的大股东（国有资本）作为一个法人，形成“一股独大”。这一股权结构使股东大会成为一个大股东的小会，小股东的权益受到影响，小股东无法真正参与企业的经营决策，股东大会就起不到对董事会、监事会的制约作用。虽然“产权明晰”，但没有真正实现“政企分开”、“管理科学”，现代企业制度的建立缺乏制度基础。 近年来外资对国内水厂收购合并过程中，在政府的主导下，为避免投资风险，采取定水量、定价格、定利润回报率的方式，对供需变化，管网漏损、用户欠费、价格调整、利率汇率变化等因素带来的风险都明确不

7、予共同承担，而由供水企业独自承担。这种作法不符合平等竞争的市场要求，在一定程度上损害了供水企业的利益，甚至可能危害公众利益。 三、在城市供水行业产权制度改革中几个热点问题 1、关于“政企分开”的问题 “政企分开”是现代企业制度建立必不可少的条件，同时也是供水企业改制最难解决的问题之一。长期以来，由于供水企业在城市生活和发展中具有特殊的基础性、社会性、公益性地位，供水企业与政府之间也存在很深的特殊关系。一方面，在目前尚不完善的市场经济条件下，供水企业在供水资源、建设投资、地方政策、水价调整等诸多方面仍然对政府有极大的依赖性；另一方面，政府在城市建设和发展的过程中，为了保证社会稳定，对供水企业除了

8、正常的安全优质供水要求外，还在亏困企业欠费、供水报装有关规费的减免、以及城市建设过程中很多问题的处理上，要求供水企业“替政府分忧”，对供水企业很多经营行为直接干预。更有甚者，许多城市政府把引入资金当作水业市场化的首要或唯一目的，其定位偏离了水业改革的根本目标。政府行业管理不仅需要关注项目的投资和建设这一阶段目标，更应该关注于稳定安全和高效率的运营。 可以看出，供水企业对政府的依赖性实际上是因为诸如水价调整等问题没有明确的、可以长期执行的地方政策和简便易行的操作程序，如这些问题能够解决，供水企业对政府的依赖性也将逐步减弱。而解决政府对供水企业的依靠性，就应该使政府变直接行政干预为通过资产管理、行

9、政法规、行业管理、经济调控、社会监督、舆论监督等手段使企业增强自我约束能力，更好地负起为城市服务的重任来实现。可见，“政企分开”是完全不现实的。 2、关于“投资多元化”的问题 供水企业“投资多元化”是一个从根本上解决供水企业体制问题的好办法。问题是，供水企业目前的效益状况能不能吸引多方投资。当前，我国供水企业亏损程度日益严重，30%以上企业亏损，不亏损的企业也只能形成微利。供水企业建设投资大，供水设施维护、改造资金需求大，价格受政府控制，在目前的价格水平上，其微小的投资收益和政策风险使任何投资者望而却步。因此，要吸引社会资本参与供水企业建设与管理，必须进行水价改革，遵循补偿成本、合理收益、节约

10、用水、公平负担原则，建立合理的水价形成机制和良好的企业经营机制，让投资者有合理的回报，同时为城市建设和经济发展提供更加安全可靠的供水保障和良好环境。很多地方政府和社会舆论仍然对自来水的商品属性缺乏认识，水价调整成了政府、企业和老百姓漫长的讨价还价、互相妥协的过程，缺乏一套严格的、操作性强的水价调整程序。对于大部分城市来说，水价形成机制的建立还需要一个较长的过程，水价改革的滞后制约了“投资多元化”和企业改制工作。 3、关于“厂网分开”问题 有种说法是“竞价上网”可以使水厂之间开展竞争，降低制水成本。这在一个配置合理的城市供水系统是讲不通的。由于取水水源、供水规模、生产工艺、输水距离均有不同，各水

11、厂的运行成本通常是有所差别的，这些水厂和输水管网形成了一个城市完整的供水系统，为城市提供可靠的供水保障。即使一个水厂的成本高于其他水厂，但是为了保障城市供水的必要性，就要考虑其存在的合理性。而降低制水成本，也不需要什么“厂网分开”，只需要加强供水企业经济调度运行就可以做到这一点。 另一种说法是“厂网分开后，水厂独立核算，有利于企业改制”。实际上，即使厂网分开，水厂成了独立核算的有限公司，它销售的惟一对象仍是自来水，水厂没有拓展市场的任何手段，分开前后市场并没有任何变化。分开前，自来水公司给水厂下成本和供水量计划，分开后，和“水厂”（有限公司）订价格和供水量合同。分开前后并无任何本质差别，这样的

12、改制意义也不大。 上面讲的是一个城市供水系统内各水厂实行“厂网分开、竞价上网”并没有什么实际意义，但在某些地区（可能属于不同的行政区域）内，讨论“竞价上网”则可能有一定意义。目前，供水范围往往是按照行政管辖范围来划分的，该种局面不利于资源的有效配置，一些城市的边缘地区往往离该市自来水系统距离较远，而离其他城市（县）的自来水系统较为接近，对于这些地区的供水来说，打破行政区划，通过对两个（或多个）供水系统之间的技术经济分析，完全可以进行比较和选择。这样做，可以使不同区域的供水企业之间展开竞争，又可使需要用水的地区降低用水成本，解决用水困难。 四、对城市供水行业产权制度改革的几点建议 中共中央关于完

13、善社会主义市场经济体制若干问题的决定明确指出，“加快推进和完善垄断行业改革。对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制”，“加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开”，“对自然垄断业务要进行有效地监管”。建设部关于加快市政公用行业市场化进程的意见也指出，要积极稳妥地推进市政公用行业市场化。要加强政策的研究和法律法规的制定，完善市场规则，规范市场行为，建立和完善市场监督体系，保证推进市场化工作健康发展，维护好社会公众利益。 因此，为适应当前城市供水行业改革发展的新形势,，政府有关主管部门在制定法规政策时，要解放思想，立足实际，本着有利于城市供水企业发展的原则，从规范自

14、身管理行为角度出发，认真履行职责，保证企业在市场经济条件下健康、有序地发展，以推进供水企业产权制度改革。具体建议如下： 1、积极推行适合供水企业产权制度改革的模式 经过近年来国内供水企业的不断研究探索，在产权制度改革方面，逐渐形成了一些可供借鉴的经验。不少城市已经组建了供排水一体化的集团有限公司。供排水一体化经营是国际通行的做法，发达国家的大型水务公司都是把自来水与污水排放处理作为一个产业一起经营管理，这是被实践证明符合“水”这个特殊商品的经营性的。建设部的有关领导也多次强调供水企业要走“上下水一体化”、“城乡一体化”的路子。 实践证明，供排水一体化有利于优化配置供水企业的资源，提高经济效益；

15、从筹集资金，减轻政府负担角度来看，供排水一体化也能满足城市发展对供水和污水处理建设投资及运营的要求；从社会效益的宏观角度看，这一模式更有利于政府对供水企业进行统一规划、监督和指导，推动社会经济及供水企业的可持续发展。另外，在供水企业的产权制度改革中，还应推进整个供水企业整建制的与外资进行合作经营，要由目前单纯的水厂合作经营为主，逐渐过渡为产供销一体化的整体合作经营，这同样有利于供水企业资源的合理配置及其可持续发展。 2、制定合理的城市供水价格调整与管理体系 我国现行城市供水总体价格体系，是根据1998年国家计委、建设部颁发的城市供水价格管理办法确定的。各地市供水价格的形成，是地方政府参照城市供

16、水价格管理办法，以供水企业制水成本为依据，同时兼顾当地经济发展与居民实际承受能力而制定的。这种价格体系的确定与形成，有其片面性，政府往往过多地注重了社会效益，而忽略了利用价格杠杆来调动全社会节水和防治水污染的积极性。所以，城市供水价格体系的确定，要符合市场经济规律的要求，根据物价指数确定水价调整的时限和幅度，并注重培育和发挥市场中介组织的作用，根据当地实际，建立起切实可行的水价调整管理机制。 科学的供水价格体系列成，有利于水资源的合理开发与利用。按照目前国内供水价格每立方米2元的平均水平计算，城市居民用于水费的支出仅占到整个消费支出的0.2%-0.5%，水价调整仍然有很大的空间。今后居民用水和

17、各类用水在实行阶梯式计量水价的基础上，还可实施定额累进加价的方式，针对不同城市的特点实行季节性水价，以拓展水价上调的空间。 3、明确规定城市供水企业的经营参数与技术参数 政府主管部门在确定城市供水企业的经营参数与技术参数时，要按照质量标准和质量保证体系的要求，研究制定衡量供水企业综合管理水平标志的管网漏损率；衡量水质管理标志的水质合格率；衡量服务效率和服务质量标志的供水服务满意率。这些参数指标的科学界定，有利于城市供水企业在招商引资、多元化融资、资本运作中，通过公平、公正、公开的原则进行各项竞标，实现产权制度改革。 4、确立规范的城市供水市场准入与退出规则 城市供水市场的准入规则，应对投资者的投资实力、技术水平、管理机制、管理人才有明确的界定。城市供水市场的退出规则，应分为强制退出和自愿退出。强制退出，是对不能实现政府管制最低要求的投资者实行惩罚性处理措施。自愿退出，是对自己经营不善或其它原因不愿经营的投资者，予以解除经营合同。确立规范的城