强化机构造就队伍

1、强化教育督导机构 造就教育督导队伍孔祥祎 内容提要：在现代化教育管理制度框架中，决策系统、执行系统、监督反馈系统三个方面共同组成科学的、完整的、缺一不可的结构体系，而教育督导与评估，正是这一结构体系中的监督反馈系统。随着教育事业的加快发展，教育改革的逐步深化，教育督导的监督保障责任更加重大。教育督导制度在促进教育法律法规和方针政策的贯彻落实，保障教育目标的实现，转变政府职能，加强对教育的宏观管理等方面发挥了不可替代的重要作用。从实际状况看，教育督导工作还存在不少困难和问题：人们对督导工作的重视还不够，督导工作的地位还不高，督导队伍专业性还不强，督导的结果还得不到充分运用。提高对教育督导工作重要

2、性的认识，加强教育督导机构和队伍建设，才能真正树立起督导的权威和良好的形象，才能赢得了校长、教师、学生和社会的尊重。关键词：教育督导机构 教育督导队伍建设教育督导中国近现代意义上的教育督导始于清朝末年，是随着“废科举、兴学堂”开始建立的，1909年，清政府颁布视学官章程，标志着我国视学制度的正式确立。60年代前后因多种原因中断多年。1988年国家教委、人事部下发关于建立教育督导机构问题的通知，我国教育督导制度及专门机构正式恢复。20多年来，教育督导在贯彻执行教育法律法规，更新教育观念，深化教育改革，优化学校管理，规范办学行为，推进素质教育，全面提高质量、效益等方面发挥了不可代替的作用。同时，教

3、育督导事业也在实践中不断发展、完善，确立了在我国教育管理中的重要地位。教育督导队伍数量和专业化水平逐年有所提高；教育督导活动，已有相对单一的专项督导检查而发展为具有较高水平的常规性的綜合性的督导评估；教育督导工作越来越受到各级政府的重视和社会各界的关注。但是，由于诸多方面的原因，我们也应该清醒地认识到，我国目前的教育督导工作还存在不少困难和问题，如人们对督导工作的重视还不够，督导工作的地位还不高，督导队伍专业性还不强，督导的结果还得不到充分运用，等等。存在这些困难和问题的根本原因是我国现行教育督导机构在设置中存在严重问题，致使大部分教育督导机构处于“无位、无威、无为”的状态，不能全方位、名正言

4、顺地代表政府行使督导职权、履行督导职责。一、我国现行教育督导机构设置中的问题(一) 社会各界对教育督导的认识还没有达到应有的高度由于我国教育督导制度恢复相对较晚，各级政府、教育行政部门对教育督导重要性的认识需要有一个逐步到位的问题，这就造成了教育督导机构的不完善和队伍建设发展的不平衡，同时，由于宜传工作的欠缺，社会各界、学生家长和一些教育工作者，对于教育督导与评估的性质、教育督导机构的职责、教育督导在教育管理工作中的意义、作用等等，认识不足，影响了教育督导工作的深人开展。（二）督导机构缺乏独立性，受教育行政部门的约束较多根据教育督导暂行规定，经过多年的建设和发展，我国教育督导机构基本上形成了国

5、家、省（自治区、直辖市）、地（市、州、盟）和县（区、旗）四级教育督导机构体系。但这些教育督导机构的一个共同点是“寄生”于各级教育行政部门。其中，国家教育督导团办公室是教育部20多个司局级内设机构之一。省、市、县三级教育督导机构的设置主要有以下三种类型:一是教育督导机构设立在教育行政部门内,但级别比其他职能部门略高；二是督导机构是教育行政部分的一个职能部门,权力来源于教育行政部门；三是督导机构在级别上与教育行政部门平行的，教育督导机构的主要负责人由教育局或教委领导兼任。但从中央到地方，无论是哪一种类型的教育督导机构,不管哪一级的教育督导机构在本质上都以同级教育行政部门的内设机构出现，只不过是少数

6、督导机构的级别高于其他内设机构半级而已。教育督导机构的这种设置，从体制上决定了各级教育督导机构必然要受到同级教育行政部门的各种约束（人、财、物、职责分工、考核、奖惩等），难以独立开展工作。另外，虽然有些地方教育督导机挂人民政府的牌子，但从人、财、物的角度看，仍是教育行政部门的一个内设机构。这类机构在工作中除了要接受教育行政部门的领导外，还要接受政府首长的领导；除了要妥善处理与教育行政部门的关系，还要妥善处理与政府首长的关系。当教育行政部门与政府首长的意见不一致时，这种类型的教育督导机构的工作更难开展，关系更难处理，工作中受到的约束更多。由教育督导机构独立性差衍生出来的其他问题是：（1）一些教育

7、督导机构不好独立开展工作，事事要看同级教育行政部门的“脸色”行事。如督导检查结果是否发布，怎样发布，需要教育行政部门领导点头；整改报告怎样发，怎样措词，抄送哪些单位，要征取教育行政部门领导的意见。（2）一些教育督导机构的工作职责不明，常常是本职工作做得少，杂事做得多。“种了别人的地,荒了自己的田”是很多地方教育督导机构的真实写照。（3）由于督导机构的性质不清，职责不明，教育督导人员的身份没有一个正确的定位，也就不同程度地影响了督导队伍的稳定，督导应承担的一些工作，例如督政、督教等也就不可能真正承担起来。（三）督导机构行政级别较低，督导权威不够山东省教育督导条例第三条规定：“教育督导的对象是本级

8、人民政府的有关部门、下级人民政府及其有关部门、学校和其他教育教学机构”。但在实际工作中，由于官本位的思想在我国有的地方还较严重，讲级别在工作中也常见。因此当督导评估组的级别低于督导评估对象的级别时，工作中遇到的阻力较多，被督导对象经常是采取应付的态度，主动配合性较差，这就是教育督导评估检查出的问题为什么总是整改不到位、整改措施总不得力的根本原因。由于教育督导机构的行政级别偏低，加上在同级教育行政部门的内设机构中又没有“人、财、物”等权力，在教育行政部门中所处的位置是“清水衙门”，所以教育督导机构的权威至今还没有很好地树立起来，在一定程度上削弱了督导评估的力度。（四）督导机构的权力来源缺乏法律依

9、据，单位性质不统一“督政、督学”是教育督导的两个基本职责。但从实际来看，现阶段教育督导的重点仍然集中在基础教育这一领域，“督政”仍是基础教育督导的重中之重。因此，教育督导机构“督政”的权力来源仍是个不得不说的话题。从行政法的角度看，教育行政部门与下级人民政府之间不是隶属关系，只是公务协助关系。如果教育督导机构只是教育行政部门的一个内设机构,那么作为隶属于教育行政部门的教育督导机构是无权监督、指导下级政府的教育工作的。转因此，从法理上说，我国的各级教育督导机构只有督学的权力，无“督政”的权力。另外，从理论上讲，教育督导机构要行使好教育督导职能，其性质应为行政机构。对此1988年9月国家教委、人事

10、部联合发出关于建立教育督导机构问题的通知中也作了明确规定。但在实际操作中，除国家教育督导团和少数地方教育督导机构为行政单位的性质外，相当一部分市、县的教育督导机构的性质为事业单位性质，与学校的性质一样。 上述两个问题，致使很多教育督导机构在履行教育督导职责过程中，“底气”不够足，工作不够大胆，不敢直面问题和差距，常常是成绩说得多，问题及建议说得少，(五) 督导队伍不固定，人员结构不甚合理一般来说，县级督导室专职人员较少，组织督导评估活动时，临时“搭班子、拉队伍”，形成了督导队伍的不稳定性；长期以来，在教育教学管理上往往只重视决策与决策的执行，不重视对决策及其执行的咨询、监督与检查，因而把教育督

11、导部门看作无足轻重的部门，当作闲散人员安置的地方，使其成了“二线科室”和“养老机构”，再加上这些人员缺少必要的培训，严重地影响了教育督导效果和权威。如因为督导评估工作人员缺乏财会方面的知识和经验，在督导评估中，对教育经费的落实情况只能凭感觉、听汇报，无法进行核查；又如因为督导评估人员缺乏行政工作经验和行政素养，有时与政府工作人员进行沟通时常常感到力不从心或话不投机；再如因为年纪和身体原因，一些督导评估人员无法坚持到底而导致中途换人，等等。教育督导机构的队伍建设之所以有诸多的不尽如人意，其根源还在于有些督导机构是事业编制，教育行政部门对督导机构有人事支配权。故一些年老体弱、难以完成行政任务和校长

12、职责的人员被照顾进入教育局机关的“休养院”，然后过渡一下退休。一些不被领导看好，难以安排的人员也进了教育督导机构，被打入“冷宫”，势必影响到督导评估的权威性，影响到督导评估效益的发挥。二、加强教育督导机构和队伍建设刻不容缓(一)认清形势，提高对教育督导工作重要性的认识在现代化教育管理制度框架中，决策系统、执行系统、监督反馈系统三个方面共同组成科学的、完整的、缺一不可的结构体系，而教育督导正是这一结构体系中的监督反馈系统。所以，只有教育督导部门才能承担起党和政府对教育进行宏观管理和考评监督的责任。张兴民同志在2009年教育工作綜合督导动员会上指出，随着教育事业的加快发展，教育改革的逐步深化，教育

13、督导的监督保障责任更加重大。多年来的工作实践证明，教育督导已经成为现代教育管理的重要组成部分，是政府管理教育的有力手段，是对教育实行科学和民主管理的重要途径，是依法治教、实现教育管理法制化的客观需要。教育督导制度在促进教育法律法规和方针政策的贯彻落实，保障教育目标的实现，转变政府职能，加强对教育的宏观管理等方面发挥了不可替代的重要作用。如在实施素质教育方面，去年我省实行整体推进，探索建立了“政府主导、规范管理、课程带动、评价引领、督导保障”的素质教育运行模式，取得了阶段性成果，督导保障发挥了重要作用。在大力发展职业教育，加强教师队伍建设，加大教育投入等方面都迫切需要运用督导机制促进落实，为教育

14、改革和发展创造了良好环境。(二) 健全机制，切实加强教育督导机构建设加强督导机构的独立性、权威性的关键，在于以法律规定的形式明确教育督导机构与其他相关机构的职权范围，达到彼此权力无交叉，并且在必要时要有强权。督导机构独立设置，由地方各级人民代表大会授权，督导同级政府教育工作与教育行政部门及学校的工作。鉴于我国督政的特殊性督导任务，启用人大监督具有可行性。因为人大是最高权力机关，拥有最高层次、最具权威的监督权。各级政府的各项工作均在同级人大的监督之下，教育督导机构只是行使其中的教育监督权。同时，督导同级单位能避免行政权力的压迫感，从而真正实行民主的、平等的教育督导。另外，监督主体需有相当程度的人

15、、财、物的支配权，权力行使不受制于监督客体，以保障督导工作的独立进行。（三）引进竞争激励机制，确保教育督导队伍的整体优化自教育督导制度恢复以来，督导人员大多采用任命的办法，这在教育督导机构初建时是必要的、有效的，有利于对教育督导人员的选拔与管理，但若一任到底，只进不出，则弊端可见。并且，我国的教育督导工作带有中国特色，既要督政，又要督教，督学，这就要求教育督导人员应比一般的教育行政人员更懂得法律法规，比一般的校长更懂得学校管理，比一般的教师更性得教育教学，而传统的任命方法与此要求很不适应，所以应该建立“督导人员任职资格审查制度”、“竞聘、选拔、培养制度”、“任期目标责任制度”、“工作实绩考核奖

16、惩制度”等。这样，一方面，通过遴选竞聘，把那些热爱督导事业、作风正派、具有丰富教学经验和管理经验的中小学校长和优秀教师选拔到督导队伍中来，另一方面，通过任期目标考核，把不称职者随时调离督导岗位，做到以素质人围、靠竟争上岗、凭有为有位，能者进、庸者出，入口通、出口畅，促进督导队伍合理流动，以令人信服的专业造诣博得督导对象的尊重。(四) 采取措施，不断提高督导队伍的自身素质督导任务总要由人来完成，教育督导工作是一项专业性、实践性、政策性都很强的工作。督导队伍，尤其是督学自身素质的高低，直接影响到督导工作的成败，影响到督导评估效益的高低。督学的自身素质主要指政治素质、业务素质、能力素质，即要求督学必

17、须能够正确理解并坚决贯彻执行国家、省关于教育的一系列法律法规和方针政策，必须能够做到通晓政治理论知识、学校管理知识、教育学科知识和其他相关知识，必须能够具有较强的工作能力，包括观察能力、思维能力、口头和书面表达能力等。要促使督学达到上述要求，必须努力做到以下几点:1、认真组织好督学上岗培训。1996年教育部印发了关于加强教育督导队伍建设的几点意见和督学行为准则，制定了对督学实行“先培训、后上岗”的制度，并规定县级督学岗位培训由各省教育行政部门负责。岗位培训主要是帮助上岗人员全面了解督导评估工作的性质、意义，掌握教育督导的理论与技能，熟悉教育督导的程序与方法，为从事教育督导工作打下理论基础。但由

18、于多种原因，上级部门负责组织的培训有时不及时，这就要求县级政府和教育行政部门不等不靠，主动采取其他措施。譬如，送外地参加培训学习、到教育督导工作搞得好的县(市)学习取经或挂职锻炼、举办自训短训班、以会代训等，帮助上岗人员达到规定要求。2、加强督导理论研究。没有科学的督导理论，就难以有正确的督导行为。教育督导是一项复杂的系统工程，这就要求督导人员不仅是一位专家，还是一位杂家。因此，教育督导人员不能只做忙忙碌碌的事务者，而应做踏踏实实的研究者，结合工作实践中遇到的带有普遍性、全局性的间题，从理论上加以研究。所以，督导人员应该朝着既要研究教育，也要研究经济和杜会；既要了解学校教育，又要了解家庭教育和

19、社会教育；既要“知政”，也要“通学”的方向发展.3、熟悉有关教育法律、法规。山东省教育督导条例第二条规定，教育督导，是指县级以上人民政府按照管辖权限对本行政区域内教育工作依法进行的监督、检查、评估、指导等活动，可见教育督导的政策性很强。要认真学好全国、全省、市教育工作会议的有关文件和有关法规、方针、政策，为依法督导提供法规和政策等方面的支撑。当前要重点学习研究山东省义务教育条例、山东省普通中小学管理基本规范、山东省教育督导条例、山东省普通中小学考试管理规定、山东省基础教育教研工作基本规范等等。4、善于自学、反思和总结。教育督导机构要把“内强素质、外塑形象”作为自身建设的目标，不断增强督导人员的工作责任感和紧迫感，除去通过加强一系列制度建设，引导激励督学努力工作，还要特别强调督导人员的自学提高。督导人员仅靠一次岗位培训已经远远不能胜任工作的要求，因为时代发展很快，改革不断深化，我们不能用昨天的观点评价今天的学校，指导明天的工作。根据中共中央、国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定精神，即将进行的督导工作对象(不只督政、督学，还要考核党政主要领导)、范围(不只学校教育，还有家庭、社会教育)、方式(不只督导与行政部门结合，还要与法律监督结合，与