改革我国石油管理体制的主要思路

1、改革我国石油管理体制的主要思路    我国的石油管理体制近些年来一直处于不断变革状态，目前的体制具有其一定的合理性，但仍需进一步改革，才能适应我国石油工业发展的需要。 我国石油管理体制的现状与不足1998年之前，我国的石油管理体制与计划经济体制相适应，采取的是政企合一、政府直接经营的模式。1998年之后，以市场化改革为导向，为了适应世界石油工业发展的趋势，中央政府对石油工业体制进行了根本性的改革，撤销了石油部，将其行政职能并入各相关国家机关，设立了三大国有石油公司，使其成为真正的市场经营主体。2003年，中央政府又在国家发展和改革委员会下设立了

2、国家能源局，使其从事包括石油在内的有关能源的管理工作。鉴于我国能源供应形势的严峻和油价高企，2005年中央政府又成立了国家能源领导小组。目前石油管理体制上的问题主要是：首先，政出多门，效率低下是现行体制的主要弊端。当前石油行业的市场准入价格、税收以及企业运行管理分别隶属于不同部门，存在着职能交叉、重叠问题；另一方面，也存在职能分散、缺位和职责不清问题。而目前我国还没有完整的能源法律，更缺乏专门的执法机构，相关的法律法规体系尚未形成，造成行业和市场管理无法可依，政策制定的随意性大。其次，新成立的国家能源局，职权有限，缺乏足够的权威。能源局的职责相当于过去的石油部、电力部和煤炭部，实施对石油、天然

3、气、煤炭、电力等能源的管理。但能源局的职权非常分散，以石油工业为例，对上游的油气勘探开发，能源局只管规划，不管具体项目。成品油市场建设归发改委经济运行局管理，而下游的炼厂则由发改委工业司管理。而且，能源局人员编制仅30人，在行政级别上只是一个局级单位，显然也无法承担繁重且专业性极强的管理工作。第三，石油工业面临的国内和国际形势对现行的管理体制提出了挑战。在国内，石油业形成了寡头垄断的格局，恶意竞争，市场混乱的情况比较严重。同时，石油工业受国外因素的影响越来越大，这不仅表现在石油价格上，也表现在石油供给和石油企业在海外开拓市场和展开竞争方面。我国石油企业要拓展国际市场，一方面需要提高自身的实力，

4、整合力量，另一方面需要国家层面的石油外交为其提供支持，而我国现行的管理体制显然无法适应这一要求。因此，改革我国现行石油管理体制势在必行。改革的方向是在遵循由市场配置石油资源的前提下，依据行政法原理来改革石油管理体制，即建立我国的石油行政法律制度。建立完善我国石油行政法律制度体系石油行政法律制度的基本目标是维护石油安全，避免石油市场过度波动，维护油价稳定，保证国家石油战略的实现。为此，首先必须依法定程序建立石油工业的行政法律主体，即确立国家对石油工业的行政主管部门。其次，要明确行政主管部门的权限，即其管理的主要内容。笔者认为，石油行政主管部门其管理只是宏观上的管理，主要分为对内和对外两个方面：对

5、内主要是保证石油安全，包括建立、运营国家石油战略储备和维护油价稳定。为避免出现政企合一的弊端，可以借鉴国外的经验，在行政主管部门内设立独立的石油监管委员会。对外，主要是开展石油外交，为石油企业开拓国际市场提供支持。我国的石油管理体制的变革从法律创新的角度看，主要包括行政主体法律制度、石油监管法律制度、石油战略储备法律制度、石油价格法律制度和其他制度如石油税收、石油金融和期货交易制度等。应设立国家能源部设立在发改委下的能源局，由于成立时间较短、权限和编制的有限性，导致在国内石油领域出现了“只见企业，不见国家”的现象。而国家能源领导小组只是一个咨询研究机构，并不承担具体的行政职能。鉴于我国石油工业

6、面临的客观形势，我国应逐步设立更高级别的石油(包括其他能源)行政管理机关(以下称为能源部)。1988年我国曾设立政企合一的能源部，由于其职能无法发挥，4年后就被撤销。因此，有人认为在当前各大石油公司都是垄断型的国有企业的情形下，成立能源部又会出现政企不分的弊端，使石油管理体制的变革流于形式。但应该看到，设立高级别和有权威的能源部是十分必要的。因为，经过这些年的发展，我国石油工业市场化的框架已基本形成，更重要的是目前我国石油工业面临的形势已发生了根本性的变化，我国的石油工业现在已成为世界石油工业的一部分，石油短缺和高油价已为国民经济带来了很大风险，大力开拓国际市场也离不开政府层面的支持。各种能源

7、如石油、煤炭和电力之间互补和替代性比较强，需要权威的部门进行统筹协调。在这种情况下，如果不改革我国现行的能源管理体制，将有可能延误石油等能源产业的发展，进一放大国民经济面临的能源风险。为避免设立能源部出现政企不分的现象，可以一方面依法对能源部的职责进行明确规定，同时，通过设立石油(能源)监管委员会来实现执监分离。能源部的职责主要是在宏观的协调和管理方面，主要应包括制定国家石油战略和负责石油(能源)规划，并保证其落实；制定相关政策法规，进行执法监督；开展石油外交，维护我国石油企业在海外的利益；保证石油的连续、稳定供给，防范石油风险等。能源业是一个非常强调战略规划的行业，规划则必须以科学决策和技术

8、创新为基础。如在美国能源部中，其工作人员大部分为科研人员，能源部也是该国在基础科学研究方面最主要的管理和资助机构，下设24个国家实验室和大型科学实验设施。这些值得我国在设立能源管理机构时予以参考借鉴。建立石油监管制度在市场经济条件下，石油作为一种资源，当然应由市场进行配置。但由于石油是特殊的资源，石油市场往往存在着市场失灵的现象，因此就需要政府的介入，这是美国、加拿大、英国等发达国家在石油领域存在石油监管制度的经济原因。我国作为一个石油大国，为维护石油市场的稳定与效率，应当逐步设立石油监管制度。鉴于目前我国的石油行业已形成了寡头垄断的态势，为避免政企不分的弊端，我国石油工业的管理体制应逐步过渡

9、到政(执)监分离，即借鉴西方国家的成熟经验，在能源部下设立相对独立的能源监管委员会，赋予其在能源领域独立的行政处罚权。能源监管会应像国外那样由技术、法律和经济方面的专家组成。其监管的重点一是对进入石油行业的监管，即依照行政许可法对哪些企业可以开采石油天然气资源进行监管；二是对石油行业存在市场失灵的情况即保持自由竞争的监管。还有，提供石油天然气行业的信息和咨询服务。 改革石油价格制度 油价波动对我国的经济已带来了很大风险，对油价进行合理调控并完善我国石油价格的形成机制对维护石油安全非常重要。我国现行的石油价格制度从形式上看已与国际接轨，但从形成机制上并未体现市场规律。其不足之

10、处有：一是具有被动性与滞后性。我国石油定价机制是国家根据国际价格调整国内油价，形式上使国内外的石油企业同台竞争，但实际上是被动跟随国际油价态势，未充分考虑国内成本与供求关系，时间上的滞后性造成了国内市场的反应迟缓。二是市价机制的过于透明性，为恶意炒作提供了便利。目前国际石油现货市场的价格是由美国纽约交易所、英国国际石油交易所的石油期货价格引导的，在我国当前没有石油期货交易的情况下，这种机制非常透明，专业人士可以通过公式计算出下个月的我国国内油价，甚至可以精确到小数点后的几位数。这为恶意炒作提供了便利。三是购买方式具有缺陷。与前述两点相结合，按照现行的采购方式，在中国石油企业与外商签约现货远期合同后，双方约定以交货前后一段时间里国际上普氏公开市场收盘价的