甘肃城镇化进程中存在的问题与对策

1、           甘肃城镇化进程中存在的问题与对策   人口城镇化是农村人口向城镇转移、集聚以及由此引起的产业就业结构非农化重组的一系列制度变迁的过程。在这个过程中，农业人口比重下降，工业、服务业人口比重上升，人口和产业向城市集聚，生产方式、交换方式向规模化、集约化、市场化发展，生活方式向多元化、社会化发展。城镇化水平通常用城镇人口（又称市镇人口）占总人口的比重来衡量。 一、甘肃省城镇化进程中采取的措施及其成效 （一）城镇化进程稳步推进，进入城镇化加速发展阶段&

2、#160;   2007年，甘肃省城镇化率达到31.59%，与2005年相比，城镇人口增加了47.93万人，比重提高了1.57个百分点，年均提高0.79个百分点（“十一五”前两年年均提高0.96个百分点，要完成“十一五”规划“2010年达到35%”的指标，2008-2010年必须年均提高1.1个百分点以上）。城市数量较多，2007年甘肃省地级城市12个，在全国地级及以上城市总数排名中与湖北、黑龙江并列第10，在西部排名第3。2007年12个地级市中（不包括县）城镇人口比重最高的嘉峪关市，高达88.81%，兰州市、金昌市和白银市，分别达到88.75%、76.67%和63.60

3、%，增幅最快的兰州市、陇南市、平凉市和张掖市，比2005年分别提高4.35、2.64、1.91和1.02个百分点（见图1）。甘肃全省整体上进入城镇化率3060%的城镇化加速发展阶段（城镇化率在30%以下，为工业化前的准备期；在3060%之间，为工业化的实现和经济增长期；在80%以上，为工业化后的稳定增长期），即到了城镇化发展的青春期。随着城市化的发展，其社会经济效应也在显现，主要表现在以下几方面：  图1  2005-2007年甘肃地级城市城镇化率变化图    1.城镇化在全省经济社会发展中的地位和作用日益突出，其中中心城市起主要作用据统计，2

4、007年占全省土地面积80.94%、占全省人口30.3%的12个地级城市完成了甘肃省国内生产总值的58.6%、工业增加值的46.9%、固定资产投资的54.7%、房地产投资的89.9%、社会消费品零售额的66.9%，地方财政收入占到了全省地方财政总收入的60%以上。    2.城镇产业发展不断壮大，城镇聚集能力提高，城市化进程逐渐依靠二、三产业拉动随着城镇产业发展的不断壮大，城镇经济综合实力增强，产业聚集程度提高，聚集效应显现，要素集聚和辐射带动功能明显提高。城市产业结构不断优化，12个主要城市市区三次产业比重由2005年的7.450.542.1演变为2007年的7

5、.053.639.5。第二、三产业产值比重呈逐年扩大之势，同时其就业比重也不断优化，二、三产业发展成为促进城市经济发展的支撑点之一。换句话说，城市工业和第三产业的快速发展,成为带动区域经济发展的主要力量。    3.城镇体系逐步完善，辐射带动作用明显增强随着撤乡并镇和乡转镇力度的加大，全省城镇体系逐步完善。2007年全省地级城市12个，占全国地级及以上城市总数的4.2%，在西部排第3位。特大城市（人口100万以上）1个，大城市（人口100-50万）1个，中等城市（人口20 -50万）2个，小城市8个，其中人口1020万的7个，人口10万以下的1个；同时，县人民政府

6、所在地的建制镇65个(县城)，其他建制镇462个。形成了以兰州、白银为核心，以陇海兰新线甘肃段沿线的敦煌、嘉峪关、酒泉、张掖、金昌、武威、天水和陇东的平凉、庆阳以及南部地区的临夏、合作等中小城市为节点，以县城为基础的城镇体系（见表2）。表2                   2007年甘肃省城市规模(市区非农人口)  数量(个)    城   &

7、#160;市（万人）100万人口以上的城市1兰州（184.62）50100万人口的城市1天水（51.84）2050万人口的城市2白银（30.91）、武威（21.64）1020万人口的城市7张掖(18.84)、金昌(16.40) 、嘉峪关(16.11)、平凉(16)、酒泉(13.29)、陇南(12.03) 、庆阳(10.12)10万人口以下的城市1定西(8.67) 资料来源：根据2008甘肃年鉴整理。   4.城镇居民生活水平提高，消费结构进一步改善居民收入增加，生活水平提高。随着经济的发展和城市化水平的提高，居民得到了更多的实惠。2007年，全省城镇居民人均可支配

8、收入达10012.34元，比2005年增加1925.52元，增长23.8%。居民收入的增加,促进了消费结构升级。2007年，全省城镇居民恩格尔系数为35.86%，比2005年降低0.17个百分点；城镇居民人均消费性支出增加1346.58元，增长20.6%；每百户城镇居民家庭拥有家用电脑33.14台，比2005年增加10.15台。全省城镇居民人均住房使用面积为27.04平方米，比2005年增加2.88平方米。        5.城市基础设施建设步伐加快，城镇功能日趋完善，城市环境进一步改善基础设施进一步完善，城市承载能力提高，城镇路、水

9、、电等基础设施条件逐步改善（见表3）。2007年和2005年相比,城镇建成区面积增加24.8公顷，城市绿地面积增加986公顷，城市人均拥有道路面积增加0.18平方米，城市道路照明灯增加6千盏，公共交通运营数增加263辆，出租汽车增加3214辆，城市人口用水普及率提高6.39%，集中供热面积增加1039万平方米，清扫保洁面积增加547万平方米，生活垃圾处理量增加14万吨，生活垃圾无害化处理率提高22%，城市基础设施和环境不断改善。    技术设施快速发展，现代通讯日益普及。2007年，城市移动电话用户达435.6万户，比2005年增长83.3%；本地电话用户数为29

10、0.21万户，比2005年增长5%；国际互联网用户为54.6万户，比2005年增长46.8%。表3：甘肃省“十五”末到“十一五”前两年城镇基础设施发展情况和城市环境改善对比表 设施   年份城镇建成区面积(公顷) 城市绿地面积（公顷）城市人均拥有道路面积(平方米)城市道路照明灯（千盏）公共交通运营数（辆）出租汽车（辆）城市人口用水普及率()集中供热面积（万平方米）清扫保洁面积（万平方米）生活垃圾处理量（万吨）城市生活垃圾无害化处理率()2005469.45108639.7112330441572385.946186329821373.42007

11、494.25118499.8912933071893792.337225384522795.4      6.社会保障体系建设稳步推进，社会事业全面进步社会保障体系建设稳步推进，全省养老保险、失业保险、基本医疗保险参保人数、覆盖面稳定提高。国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员基本养老金保发放率都达到100%，实现了当期无新的拖欠；疾病防控能力增强，实现了省市县三级疾病预防控制网络覆盖。科技事业稳步发展，文化教育事业发展较快。城市市区每万人拥有科技人员、普通高校在校学生、科学教育事业经费支出占地方财政预算内支出比重、城市公共文化机构数、公共

12、图书馆藏书量、每万人拥有医生数显著提高。             （二）小城镇改革试点工作成效显著     小城镇处于连接城乡的枢纽，是农民进城的第一步，是打通城乡的最重要一步，也是实施城镇化战略的基础。近两年甘肃以科学发展观为指导，以全国小城镇发展改革试点为契机，逐步把小城镇发展改革试点纳入建设社会主义新农村之中，使小城镇试点工作有了明显进展。    1. 协调多方面力量，加大对试点的扶持力度，为小城镇发

13、展改革创造条件。指导、督促国家和省级试点镇完成了小城镇经济社会发展规划和试点方案，研究制定、完善有关小城镇试点政策，探索全省小城镇健康发展的新路子。     2.加强发展和改革的结合，重点在行政管理体制、农村土地流转制度、户籍管理体制和社会保障制度改革等方面有所突破。落实农民务工“无门槛”制度，积极探索建立养老、医疗、失业等社会保障制度，各试点镇新型合作医疗覆盖率达到90%以上，并对城乡困难人群作了低保救助。坚持“宜征则征、宜租则租、平等协商、自愿有偿”的土地流转原则，采取群众自愿用承包地入股、整理废弃地的方式解决工业用地，有力地推进了工业集聚区的建设。

14、     3.落实了试点镇镇级财政倾斜，赋予试点镇县级经济社会管理权限，试点镇党委书记、镇长享受副县级待遇等政策。     4.调整农业结构，发挥地域和特色资源优势，培育发展主导产业及特色产业，壮大了小城镇经济基础。     5.围绕发展抓项目，加快小城镇基础设施建设，改善人居和投资环境，加大招商引资力度。     6.通过调研，总结推广基层试点镇好经验、好做法，分析研究试点中存在的问题和解决办法，成效显著。2007年，甘肃省建制镇达到

15、462个,比2005年增加5个，占全省乡镇总数的37.8%。同时，涌现出五种类型的农村小城镇：综合发展型，如马鬃山镇、红柳湾镇、红湾寺镇等；特色产业型，如磐安镇、驿马镇、洛门镇、文峰镇等；交通区位型，如和平镇等；旅游开发型，如拉卜楞镇、会师镇、刘家峡镇、崆峒镇等；工业主导型，如河西堡镇等。但是，这样的镇在我省是屈指可数的，大多数农村小城镇仍以农业为其主要的经济支柱，其产业结构单一，基础薄弱，发展速度缓慢。           二、甘肃城镇化进程中存在的问题及其原因分析  &#

16、160;   甘肃省城镇化进程比较缓慢，水平较低，城镇化滞后于工业化，城市发展的数量、结构和质量都存在很大差距，已成为甘肃省经济社会发展的重要制约因素。     1.城镇化水平低，区域发展差异大甘肃的城镇化进程滞后，且区域发展差异大（见图1）。从城镇化水平看，2007年甘肃省城镇化率为31.59%，低于全国平均水平12个百分点，全国倒数第3，且比2005年的名次后退一位。区域差距大，2007年城镇化率最高的嘉峪关市为88.81% ，比城镇化率较低的武威、定分别西高67、70个百分点，而且天水市、庆阳市、定西市城市化率比2005年分别下

17、降4.9、0.82、0.82个百分点。     2.城市化发展步伐滞后于非农化从全省社会结构看，城市化发展步伐滞后于非农化，二者的协调程度有待进一步改善。2007年，国民经济的非农业化程度达到85.7，而从业人员的非农化程度仅为37.34%，人口的非农化程度则更低，仅为31.59。较高的经济非农化程度与较低的从业、人口的非农化程度之间存在着巨大的梯度差，使整个经济社会表现出前工业化社会的突出特征。甘肃省非农产业就业比重与城市化率之比为1.181（城市化率为1），表明城市化发展步伐滞后于非农化，二者的协调程度有待进一步改善。一方面甘肃农村劳动力的转移滞后于

18、城镇化水平，另一方面人口素质中，城市及流向城市的农村人口整体素质相对较高，农村及滞留在农村的人口素质越来越低，成为城乡二元结构逐步扩大的主要因素之一。所以是城乡二元经济结构和城乡二元社会结构合力阻碍了甘肃的城市化进程。     3.城镇化水平滞后于工业化水平现代经济增长的一般规律表明，城市化与工业化是一个相辅相成的历史过程，工业化是城市化的最重要的动力，工业化必然推进城市化；而城市化也同时促进工业化，城市化是工业化的依托和重要保障。二者要有机协调，相互促进，形成合理的关系。国际城市化规律还显示，城市化率应高于工业化率10%左右，但2007年甘肃城镇化却低

19、于工业化率（39.37%）近8个百分点；还有学者认为，城市化率与工业化率之间的合理比例关系应该保持在1.42.5之间，而甘肃的这一比例为1.23，种种数据表明甘肃城市化严重滞后于工业化。城市化滞后于工业化，工业化进程中吸纳的劳动力过少，导致人口就业和再就业问题突出，城市承载能力薄弱。而2007年甘肃省工业化率低于全国平均水平3.63个百分点，城市化率低于全国平均水平13.31个百分点的事实表明，甘肃省的城市化严重滞后于工业化，不是因为工业化发展太快，而是因为工业化基础不稳，后劲不足，城市经济力量薄弱所致。同时还因为甘肃的城市化发展，目前还停留在行政推动，经济制约的阶段，忽视了经济发展的先决因素

20、。这些因素共同导致甘肃城市化发展缓慢。     4.城镇产业结构单一、结构不平衡，第三产业比重偏低城市产业结构的不平衡，阻碍了甘肃省城市化发展。因为城市化发展初期是以工业化作为主要推动力，而城市化发展一旦上了轨道之后，第三产业就成为其主要推动力，带动整个城市的发展，促进城市化稳步前进，但甘肃省长期形成了以工业化为主导的发展模式，城市的功能结构偏集于工业化，城市化的主要推动力来自于现代工业的发展，具有明显的“工业型城市化”的特点，在产业结构中第二产业的比重较大，第三产业比重偏低。甘肃12个地级市（不含市辖县）三次产业占GDP比重由2005年的7.450.5

21、42.13调整为2007年的753.639.5，第二产业的比重上升，第三产业比重下降，而且第三产业产值比重和就业比重均低于全国水平。但在同样的投资情况下，第三产业提供的就业岗位数要高于第二产业。这样由于第三产业发展滞后，导致城镇发展后劲不足。除产业结构不平衡之外，城市产业结构单一是阻碍甘肃省城市化发展中比较特殊的问题。这将使城市功能单一，减弱城市辐射能力，如金昌、玉门、嘉峪关和白银四个矿业资源型城市，大部分远离绿洲，地处荒漠，它们依赖不可再生资源生存和发展，而随着资源的逐渐减少甚至枯竭，其城市功能也逐步衰退，从而缩小了区域的辐射圈。     

22、5.城镇体系结构不合理，空间分布不平衡，区域发展不均衡甘肃大中小城市比例失调，东西布局失衡，尚未形成结构协调、布局合理、功能健全的城市体系。从城镇体系结构看，甘肃 12个地级城市中，特大、大、中、小城市比例为1：1：2：8，呈现出以小城市为主体、大城市和中等城市偏少的城市结构。城市体系结构不合理，城市等级差别大，城市体系呈分散联系状态。中心城市的集聚和幅射能力小，带动力弱；地级与县级城市数量结构失调，县域首位镇和中心镇地位不突出，区域辐射能力较弱；小城镇发展滞后，规模小、布局散、水平低、实力弱，聚集功能不强。从城市空间分布和密度看，全省16个城市（包括4个县级市），西部地区7个，占43.8%；

23、中部地区4个，占25%；东部地区2个，占12.5%；南部地区3个，仅占18.8%，城市布局呈现西密东疏的状况。小城镇地处偏远，分布稀疏，密度为每平方公里0.3个城市，不及全国平均密度（0.7）的一半，且大部分沿交通线、河流分布，小城镇布局呈现东密西疏的状况。从全省城市区域发展看，东部3个地级市区平均城镇化率为31%，西部五个地级市平均城镇化率为52.17%，东部低于西部五市21个百分点；全省16个城市中综合指标测定居前8位的城市西部6个、中部2个，东部2个城市均居后位。整体上表现出“东慢西快”的现状和态势。由于河西地区依托国家大力扶持的重工业、重点开发的农业形成了一个兰新线城市群，发展较快，相

24、比之下东部2个城市的发展十分缓慢。可见，政策导向下的“重工业优先发展战略”是形成甘肃东西部城市规模布局不平衡的根本原因。而这种“西强东弱” 的城市规模分布特征不利于甘肃城市功能的发挥和城市经济实力的提高，更不利于区域经济的发展。因为地区的发展失衡不但会使部分地区人口过度集中，劳动力过剩，不利于城市化水平的提高，而且会带来一系列社会问题，最严重的是导致区域发展的恶性循环。    6.城市规模小，城市的既定规模经济无法发挥城镇的人口聚集及一定的人口规模深刻影响着经济的聚集，影响着城镇综合能力的全面发展。由于甘肃城市人口增长有限，城市规模多年变化不大，而且城市人口多集中

25、在2050万和20万以下的中小城市。甘肃城市首位度高达4，比正常值2高出许多，这说明除了中心城市外，其他城市规模均小于城市最小合理规模，城市规模结构发展不均衡，还处于城市经济规模递增的阶段。城市的既定规模经济无法发挥，城市对农村的辐射力弱，周边地区对大城市的向心力低，没有形成合理的分工合作体系。特大城市兰州是省内最大的中心城市，产业聚集度高但市场功能弱、城市基础设施薄弱、环境污染严重；天水是甘肃第二大城市，但城镇人口规模远远低于全国中等城市的平均水平，且主导产业趋于衰退、经济扩张乏力；资源型工矿城市中，金昌和嘉峪关处于城市经济发展的上升期，但白银受到资源开发周期的制约，出现了资源开发成本加大、

26、产业难以接续、企业改制步伐慢等问题。65个县城中，人口规模在3万人以下的县城35个，占53.85，2万人以下的县城22个，占33.85%；小城镇城市规模普遍偏低，扩展规模的速度远达不到加速城市化的要求。有关资料显示：小城镇镇区人口达到3万人以上，才能正常发挥集聚功能，获得较为理想的社会经济效益。但是，2007年甘肃省建制镇中达3万人以上的镇区不足10个，5万人以上的也仅有1个。由于城市规模小、密度小，加上自然禀赋、制度安排的不同，以及历史上实施计划经济对宏观经济环境的影响，使甘肃包括省会城市在内的大中城市无法发挥在现有城市规模水平下既定的规模经济，很难发挥城市的辐射作用，也很难形成城市间网络功

27、能，使城市与城市间以及区域与区域间各自为政，丧失了城市聚集人口、集约经济和集合科学文化的优势，更无法形成较多的中心城市，无法成为区域经济活动的核心。与东部同等规模的城市相比，没有产生同样的经济效益。当然还有深层次的原因：一是城市内部没有形成良好的生产协作体系，部分产业带的规划不合理，与城市的经济联系松散，形成了所谓的“飞地经济”；二是很多城市仍停留在单纯为东部输送资源的水平上，而产业链上游产业的低价格水平，又使这些资源性城市没有再生能力，举步维艰；城乡脱节，没有形成中心城区要素向周边地区扩散和传递的网络效应；三是城市的主导产业没有发挥对其他产业的带动作用，这样使城市的交易费用大大提高；四是资金、人才、劳动、信息等各种生产要素无法在区域内自由流动，地区之间人为设立的法规、贸易壁垒使部分城市被锁定在低水平发展陷阱中，体会不到外在竞争压力的刺激。     7.城市化发展质量不高一是城市基础设施建设滞后。基础设施不配套，条件差，城镇交通、供水、燃气等基础设施人均拥有量，远远落后于全省城镇化发展的需要，在全国也排后位。生态环境脆弱，受水资源制约，城市规模、布局受