论加快统筹城乡就业的制度建设

1、论加快统筹城乡就业的制度建设         09-02-05 09:34:00     作者：杨志银    编辑：studa0714摘 要：从落实就业促进法的角度，分析统筹城乡就业试点工作以来的政策和试点工作情况，提出加快统筹社会就业的制度建设，为就业促进法推进城乡统筹就业的法治化进程创造条件。 关键词：就业促进法；统筹城乡就业；试点工作；制度建设 统筹城乡就业的试点工作进程经历了三个阶段：1991至2000年为消除城乡劳动

2、者身份差别，进行统筹城乡就业管理的试点工作；2000至2006年进行统筹城乡就业配套政策和制度建设的试点工作；2006年下半年开始至2008年底进行全面、系统、广泛的统筹城乡就业试点工作。就业促进法2008年初就实行，感觉到试点工作对统筹城乡就业的政策、措施、管理等方面实行全国统一的规范化和制度化，明显滞后于就业促进法对城乡统筹就业的法律化、法治化的要求。而且，把促进就业上升到法律化的强度、法治化的严度和社会化的广度，政府促进就业的职能和任务就不能仅仅停留在统筹城乡就业的范围了，而且要走统筹社会就业的道路，因为社会就业，除了城乡劳动者的就业意外，其它行业还有当量的就业人员，如1995年4月14

3、日中国教育报披露， 仅中国从事算命活动的就达500多万人。宗教领域就业的单是宗教教职人员全国就有几十万人，他们从事的活动都是符合国家宗教政策和相关法律的，宗教教职人员是发展经济、支持公益事业、维护祖国统一和民族团结不可忽视的一支队伍。他们对广大信教群众的引领作用是无法替代的。类似这样的职业和就业，全社会广泛存在，特别是网络时代出现网络经济里，有大量的自由职业者，他们都是我国公民和社会主义建设者，他们的就业都应该纳入就业促进法范畴，因此，我们在进行统筹城乡就业的同时，要开展统筹社会就业工作。 一、城乡统筹就业制度试点建设现状 早在1991年1月劳动部、农业部和国务院发展研究中心就提出进行统筹城乡

4、就业管理并进行实践。1993年中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定提出要建立劳动力市场。劳动部据此精神提出“九五”期末基本形成现代劳动力市场雏形，消除城乡劳动者的身份差别。 2000年劳动和社会保障部等7部委联合发出关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知后，江苏的常熟市、广东的南海市、山东的威海市、浙江的义乌市和长兴县等地先后被列入国家城乡统筹就业试点地区，开展了以下试点工作： 改革城镇户籍制度。通过改革城镇户籍制度，为城乡统筹就业和促进城乡劳动力有序流动创造条件。 探索城乡统筹就业政策。特别是对建立城乡统一的就业、失业统计登记制度、失业标准，建立城乡统一的劳动力市场，制

5、定统一的劳动力市场规则，健全和完善城乡统一的劳动保障制度，建立被征地农村劳动力的各类保险、医疗救助等社会保障制度，实行城乡统一的劳动用工管理和用工备案登记制度等方面积极探索。 2006年5月劳动和社会保障部专门召开城乡统筹就业试点工作座谈会，研究试点工作的指导思想、目标内容和政策措施，对试点工作进行动员和部署。同年劳动和社会保障部等四部（委）发出关于印发统筹城乡就业试点工作指导意见的通知（劳社部发00627号），试点工作从2006年下半年开始启动，至2008年底结束。公布了全国统筹城乡就业试点48个备选地区的名单。2007年8月通过的就业促进法把统筹城乡就业纳入法律化范畴。 试点工作积累了城乡

6、统筹就业的实践经验，取得了一些理论研究、政策试行和工作经验等方面的成绩和成果。但是，目前，全国统一的、规范化的和制度化的统筹城乡就业的政策、衡量统筹城乡就业状况的指标和评价筹城乡就业实现程度的标准体系缺失，都停留在地方区域和工作试点阶段，这些虽然写入了就业促进法，提出了法律化的要求，由于规范化、制度化的任务尚未完成，法治化的任务就更加艰巨。 二、城乡统筹就业制度建设面临的主要问题 杨志银：论加快统筹城乡就业的制度建设城乡统筹就业的组织制度、管理制度、服务制度、登记制度、培训制度、社会保障制度和评价指标体系等等，是城乡统筹就业制度化和法治化的构成要件和前提条件，在这些制度中存在以下问题： 一是在

7、城乡统筹就业的组织制度中，存在全国和各个地方劳动和社会保障部门组织机构的设置、性质、名称、职能混乱的问题； 二是在城乡统筹就业的管理制度中，存在对农民就业、农村富余劳动力有序输出和稳定转移的管理和服务职能不够明晰、不统一的问题； 三是在城乡统筹就业的服务制度中，存在对农村外出务工人员和农业产业就业农民的服务范围狭窄和条件苛刻的问题； 四是在城乡统筹就业的培训制度中，存在对农民工和农民培训经费紧缺、范围狭窄和低效益问题； 五是在城乡统筹就业的社会保障制度中，存在城乡就业人员的社会保障水平差距大和相对较低、覆盖范围狭窄等问题。 六是在城乡统筹就业的登记制度中，如何界定农村劳动力的就业和失业、农村富

8、余劳动力转移的统计，全国没有一个明确统一的统计指标和标准体系。 如江苏省常熟市规定农村劳动力的充分就业和失业标准为：按劳动时间统计的标准是劳动者每周工作40小时以上有报酬劳动视作充分就业；在1小时以上40小时以下，本人有从事有报酬劳动愿望的，视作“不充分就业”。按劳动者日平均收入的统计标准是达到当地农村最低生活保障标准180%的视作充分就业，达到或高于100%、低于180%，本人有更多时间从事有报酬劳动愿望的，视作不充分就业；低于当地农村最低生活保障标准的为失业；因土地被征用而失去土地承包权证，被确定为被征地安置对象仍未就业的视作失业。 山东威海市把农村劳动力的失业标准界定为：年满16周岁、男

9、的不足60周岁、女的不足55周岁，有劳动能力且有就业愿望的农村劳动力，平均每周劳动时间在10小时以下且收入低于当地农民最低生活保障标准的；因土地被征用而失去土地承包权的，包括土地征用后每个劳动力承包土地平均不足0.1亩的，以及新成长的农村劳动力未获得其它劳动岗位且有就业愿望的劳动者，记入失业。 浙江省宁波市把土地被征用60%以上的被征地人员确定为劳动力转移，琅琊镇把非农经济收入占年收入50%以上确定为劳动力转移。 可见，实现对农村劳动力充分就业和失业标准的认定在改革试点地区的差距都如此大，要真正实现全国性的规范化、制度化和法治化的城乡统筹就业状况所面临的困难和任务就更多、更难了。城乡统筹就业制

10、度建设需要一个较长的时期，是一个复杂的系统工程，但必须加快进程和加大力度，为就业促进法的全面运作创造条件。 三、促进城乡统筹就业制度建设的对策建议 建议政府从以下几个方面建立和完善城乡统筹就业制度和长效就业机制： (一)政府应发挥促进城乡统筹就业的主导作用 我国新的就业形势迫使中央和地方各级政府应该及时转变“五大”观念，创新就业制度和就业机制。转变的“五大”观念是： 一是要从目前就业再就业工作重点在促进国有企业下岗职工、城镇登记失业人员的再就业的“小就业”转向统筹城乡就业、社会就业一盘棋的“大就业”上来；二是从经济增长与就业“负增长”的不协调的经济增长方式转向经济发展与就业增长协调共进和促进社会和谐建设的经济增长方式上来；三是从现在的仅仅为用工登记、求职登记、职业介绍服务等功能单一和小规模孤立运作的劳动力“小市场”转向建立多功能、大规模、城乡统一、人才市场和劳动力市场协作，社区（村社）、街道乡镇，县、市（区）、省、国内外劳动力市场信息一体化联网运作的“大市场”上来；四是从只重视经