统筹城乡发展加快推进城镇化进程

1、统筹城乡发展加快推进城镇化进程对镇远进城农民的调查与思考蒋映生（中共镇远县委书记）党的十七届三中全会指出：“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略”。加快推进城镇化是统筹城乡发展的必由之路。引导农民有序进城，减少农民数量，是解决“三农”问题、推动城镇化的根本途径。镇远以深入学习实践科学发展观活动为契机，通过座谈会、入户走访、发放问卷等方式，对全县12个乡镇1400余名农民进行深入调查，得到了一些新的认识和有益启示。一、镇远农民进城的基本状况经过调查发现，目前农民进城的意愿总体比较高，但大多对进城过程中就业、创业的艰难和进城后的子女教育、社会保障等

2、问题心存疑虑。在对已进城农民、产业工人、个体工商户、农村居住人口、返乡农民工等五个群体的综合调查中，得出了当前的大致状况。从产业分布上看，已进城农民主要分布在建筑、装修、搬运、生产型企业、餐饮服务、个体经营等行业。真正能在城里兴家置业的多为从事个体经营的小商贩、小老板，占进城从事个体经营的30%左右。他们除了具备其他农民工一样能够吃苦耐劳的本质外，同时还具备灵活聪明的头脑、较为丰裕的资金储备，或特殊的一技之长和良好的人际关系。这部分人虽然身份仍是农民，但早已自然融入了城镇居民的群体。从整体素质上看，由于经济水平、观念意识等因素，绝大多数农民没有受过良好教育，基本素质普遍偏低。从抽样分析来看，初

3、中及初中以下文化程度高达90%，高中、中专和中技占9%，大专及大专以上仅占1%。90%的进城农民没有参加过专门的技能培训，就业竞争力低下。从就业环境上看，农民工就业环境差、收入水平低、劳动强度大。对于已进城农民，他们大多集中在建筑、搬运等粗、重、脏、累等艰苦行业。在对用工制度是否满意的调查中，不满意率高达94.4%。家庭年收入最高的40000元，多数家庭在7000元至15000元之间。大多农民工工资水平处于1000元以下，5001000元的占75%，500元以下为20%，甚至有相当部分靠一个人的经济收入维系家庭生计。80.3%的农民工认为,他们进城后生活仍然艰难。从生存状态上看，由于从事职业和

4、收入水平的限制，进城农民大多生存艰难，只能维系家庭一般运转，发展空间较小。一是住房条件差。由于进城务工的时间短、开支大等原因，家里几乎没有积蓄，63.7%以上的农民工都是靠租房居住；27%的农民工通过几年的打拼，简衣缩食，虽然在城镇有了一个家，但相对较为简陋；只有5.7%的家庭在城镇购置或修建了房屋。二是农民工子女受教育状况差。64%的农民工对自已的子女不能与城镇居民子女享受同等的优质教育资源感到很不满意。三是社会保障状况差。进城农民群体几乎游离于城镇现有社会保障体系之外。从心理认同上看，100%的进城农民工从心理上都把农村的土地和房产当着最后的生存底线，从骨子里无法割舍抛弃。90%以上进城农

5、民不愿意也认为没有必要改变现有的农民身份，他们的身份与进城从事的职业往往背离。10%左右的进城农民想把户籍改变为城镇户口，基本上是因为目前的城低保标准要比农低保标准高，还可以享受城镇居民的廉租房和经济适用住房等优惠政策。由此可见，当前我县城镇化正步入加速发展阶段，农民进城成为一股势不可挡的潮流，这需要我们有更大的魄力和更加前瞻的眼光，进行系统政策改革和体制革新，破解农民进城的体制性障碍。二、影响农民进城的障碍分析通过调查，影响农民进城的障碍主要有以下几个方面：第一，严密的户籍制度及与之匹配的系列政策障碍的刚性制约。户籍制度曾经在计划经济时代发挥了重要作用，但现今的户籍制度已不适应发展的要求。农

6、民与城镇居民在就业、社会保障、教育、住房等方面仍存在诸多事实上的不平等。农民工在进入城镇后由于缺少平等性的福利待遇，使他们缺少对城镇的认同感、归属感和亲和感，同时加剧了他们生活的困难度，随之而来还将产生一些诸如偷、抢等方面的社会问题。但是，其他制度的实施，一般都不同程度地以户籍制度为依托，这就加大了户籍制度的改革难度。与此同时，各种制度之间的相互制约，进一步放大了这一制度体系对农民进城的限制作用。第二，全县统一的城乡一体化的社会保障体系尚未建立。原则上进城农民的社会保障应由政府、企业、个人三方共同承担，但由于政府财力有限，雇主不愿意为农民工投保，加上农民参保意识低的缘故，致使他们在城镇中生活的

7、一些最基本的社会福利根本无法得到保障。现行的城镇居民最低生活保障制度，并没有把进城务工生活十分困难的农民工列入最低生活保障金发放对象，因而迫切需要建立面向进城农民的社会保障体系。70%的农民工希望通过就业培训和职业技能培训，改善工作环境，提高经济收入和生活水平，使自己成为一个地地道道的城市居民。第三，农民对土地的依附关系，使他们无法从土地中彻底解放出来。对于农民来说，土地不仅是农业最基本的生产要素，同时也是他们最基本的生活保障。进城农民普遍存在两大隐忧：一是作为非县城集镇的外村或外地农业户，因为家中还有田土，如果户口迁移了，担心原来所承包的土地被村委会收回。二是担心变为城镇居民后，计划生育政策

8、是否要作相应调整。由于存在后顾之忧，进城农民工无法割断与土地的关联，即使很多农民已经进城务工经商，有的甚至买卖做得很大，却仍然不愿意放弃农村的承包地。第四，政府宏观治理和服务体系不健全，法制和前瞻性政策缺失。据调查反映，农民工离家在外务工的后顾之忧较多。比如，外出后，老人孩子无人照顾看管，在“您是否希望政府有帮助留守老人和儿童的措施？”一栏中，几乎全部希望有。而如果带子女一并外出务工，子女在外地入学较为困难；80%的被调查人员在就业上面临择业难的问题；有53.7%的务工人员认为“在城里居住，存在与城镇居民不平等”等等。农民进城就业的服务体系尚未形成，法制体系的不健全也增加了农民进城实际的难度。

9、第五，县域经济依然薄弱，可供就业岗位不足，就业吸纳能力不强。第六，城镇建设功能不全，承载能力和吸纳能力不强。目前，我县城镇人口7.37万人，城乡人口比为27：73，城镇化率较低。学校、住房、公共医疗等公共服务较为落后。如92%的农民工都有子女在他们务工的城镇读书，而64%的农民工对自已的子女不能与城镇居民子女享受同等的优质教育资源感到很不满意。他们认为，迫于九年义务教育的压力，虽然98%以上的农民工子女都解决了读书的问题，但因教育资源不足和发展不平衡，一些农民工子女并没有解决就近入学的问题，或者入学存在困难。一些乡镇对农民到集镇购买宅基地建房没有具体的规划，更谈不上为到集镇来建房的农民提供水、

10、电、路、通讯、有线电视等基本的配套设施，致使城镇承载能力不够，吸引力不强。据调查反映，由于土地开发成本过高，乡镇在土地出让金收益分配上存在倒挂现象，致使乡镇政府在土地开发方面的积极性不高。第七，有利于农民创业、置业的融资渠道单一，政策弹性较大。由于经济、身份或社会地位的缘故，农民在创业、置业的过程中相对于其他群体存在更大的困难。当前，几大国有商业银行都很少对农民放贷，更难提供进城创业、置业贷款，影响了有创业、置业发展预期农民的积极性。另一方面，农村金融组织发展滞后，也进一步增加了农民的融资困难。三、镇远农民进城的建议按照我县2008-2020年城镇人口发展规划，要在2020年城镇化率达到50%

11、力争达到60%。从城镇化率增长因素看，一是要积极稳妥地推进让乡村人口进住城镇；二是古城扩容，按照总体规划，加快县城新区（小田溪、芽溪）的开发建设力度；三是着力实施好黔东工业园区和青溪、羊坪黔东新城的规划建设；四是撤乡建镇，加快城镇基础设施建设，让建制镇的公共设施和居住设施延伸到有条件的城郊和乡村；五是规划建设古城连接黔东新城沿二级公路两边的城镇连接带。为了稳步推进我县城镇化，统筹全县城乡协调发展，着力解决阻碍农民进城的体制性与政策性障碍，逐步减少农村人口，是我们的当务之急。第一，深化户籍制度改革，建立有利于人口合理有序流动的城乡统一的户籍管理制度。城乡户籍制度改革是破解农民进城难题、加快推进城

12、镇化步伐的重要突破口。只有改革城乡分割的二元户籍制度，才有可能为劳动力在产业之间、城乡之间的自由流动和形成全县统一的劳动力市场创造条件。应加快推进户籍制度改革，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，取消农业户口、非农业户口划分。剥离依附在户口上的劳动就业、子女入学、社会保障等功能，完善相关政策，使进城农民在子女就学、医疗、就业、住房等社会保障方面享受完全平等的待遇，进而使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为市民。第二，按照社会主义市场经济体制的要求，建立新型的城镇社会保障制度。一是积极推进城乡一体化的劳动就业管理制度。实行城乡一体化的公共就业服务制度，凡在法定劳动年龄内，有就业愿望和劳动能力的本

13、县籍城乡户籍居民，均可凭身份证到户口所在地劳动保障部门设立的公共职业介绍机构进行求职登记，并免费享受职业指导、职业介绍、政策咨询等公共就业服务。打破“城镇劳动者”与“进城务工人员”的身份界限，在签订劳动合同和工资福利分配等方面一视同仁，平等对待，努力营造城乡劳动者凭知识学历和职业技能竞争就业、平等就业的环境。实行统一的就业失业登记制度，无论是城镇就业转失业或是农村进城务工人员，符合规定条件的均可到县劳动保障部门办理就业失业登记证，持证者可享受国家同等的就业扶持及其他优惠政策。二是加大资金投入，建立城乡职业技能培训基地，为城乡劳动者提高就业能力和创业能力提供有效的服务。在统筹规划、整合现有资源的

14、基础上，进一步创新培训模式，丰富培训内容，抢抓市场机遇，以实施定向培训和订单式培训为重点，加大对农民的技能和创业培训力度，加快高技能人才培训步伐，努力提高劳动者文化素质、技能水平、创业能力和就业能力，形成覆盖城乡、布局合理、开放灵活的职业培训体系。三是建立和完善城乡就业援助的长效机制，逐步实现城镇和农村富余劳动力的充分就业。在城乡范围内开展创业培训，发挥创业带动就业的倍增效应。建立创业援助基金，明确就业援助的范围、项目、标准、使用和管理方式等，对有创业愿望而在资金方面存在困难的进城农民实施创业援助。此外，在解决城镇零就业家庭和特困家庭就业援助的同时，将就业援助政策惠及到已进城居住的农民乃至农村

15、，关注和逐步解决已进城农民和农村困难家庭的就业援助问题。四是建立和完善农村劳动力转移就业政策。通过政府协调，规范企业及用工单位用工管理，积极拓展就业渠道，确保农村劳动力就近就地转移就业。同时，抓住建设黔东工业园区的有利时机，增加就业容量，实现区域经济增长与扩大就业的良性互动。第三，加快农村土地政策改革步伐，构建和完善农村土地流转政策机制，把农民从土地的桎梏中解放出来。加快农村土地政策改革，是新一轮农村改革的关键和重点。我县应当利用州里将我县确定为土地流转改革试点县的良好契机，按照“依法、自愿、有偿”的原则，稳步推进我县农村土地改革和流转试点各项工作，为全县改革奠定基础。一是进一步加大农村土地流

16、转的政策宣传和引导。通过多种形式深入宣传农村土地承包法、物权法及中华人民共和国农村土地承包经营权流转办法等法规和政策，把政策交给农民。同时做好土地流转示范工作，宣传好的典型，教育广大农民正确处理好稳定土地承包经营权与推进土地流转的关系。二是进一步规范农村土地流转行为，推进农村土地股份合作制进程。在有条件的地方，引导农民自愿以土地入股的形式，将土地承包权与经营权分开，使入股农户既可获得承包经营权流转带来的土地保底收益及合作社盈余二次分红，又可获得合作社优先用工及外出务工收入。三是进一步推进农业适度规模经营，逐步完善农村社会保障机制。建设一批规模大、水平高、带动力强的现代农业基地，加快发展特色农业

17、，优化产业结构。对于已经流转土地的农民,要引导他们从土地流转收益中拿出部分资金,建立个人基本医疗和养老保险,提高自我保障能力。四是出台政策，允许进城农民同时享有保留承包地和农村人口生育政策。构建自由出入的机制，让农村土地、山林、草山、山塘水库等向种植能手、专业大户、经营能人流转集中，使有限的人均耕地实行集约化生产、规模化经营。以乡镇所在地为重点，规划集镇建设，理顺土地出让金收益的利益分配机制，壮大乡镇财力，加强配套基础设施建设，提高城镇的承载能力和吸纳能力。第四，强化政府公共服务职能，完善政策法制保障，推进城乡基本公共服务均等化。农村居民在教育、卫生、文化、科技、广电、服务设施等方面应当享受与

18、城镇居民基本同等的政策。必须完善城乡行政管理体制，突破户籍、社保、就业等体制障碍，建立有利于城乡人口和生产要素合理流动的新机制，进一步激发城乡经济社会发展活力。一是努力降低农民进城门槛，打破城乡二元结构。农民进城的条件，不仅取决于农民自身的愿望，更重要的是取决于潜在的城市门槛的高低。要创造有利于农民进城的条件，就必须消除附着在城乡户籍上的各种待遇差别（包括就业制度、教育制度、医疗制度、住房制度、养老制度等），实现城乡一体化。二是积极转变政府职能，完善法制保障。政策完备、支持有力是实现城乡统筹发展加快推进城镇化进程的重要保证。要高度重视政府自身建设，集中物力财力解决民生问题。进一步强化政府的社会

19、管理和公共服务职能，使财力、物力更多地用于社会管理和公共服务。三是统筹城乡公共基础设施建设，大力推进城乡公共服务均等化。发展基础的提升是实现城乡统筹发展的根本条件。建立和完善进城农民住房保障体系，使进城农民享受廉租房、经济适用房政策，让公共财政的阳光也能普照在进城农民的身上。四是着力创新公共文化服务运行机制。建立健全城乡一体化的公共文化服务体系，按照公益性、基本性、均等性、便利性的原则，不断提高公共文化产品对城镇边缘、农村的辐射和服务能力。第五，大力发展壮大县域经济，增强发展实力和后劲。积极扩大就业。壮大县域经济是实现城乡统筹发展的关键所在，目前全县农民纯收入的80.7%是在所在县域内实现的。

20、调整经济结构是优化壮大县域经济的根本途径，坚持“工业强县、农业稳县、城镇带县、文化旅游兴县”战略，做优一产、做强二产、做大三产，形成以工业为支柱，以文化旅游产业为主导，以农业为基础的特色县域经济路子。充分利用县域经济这一平台，结合古城区企业搬迁改造和功能延伸，做好城乡产业对接，加快构筑县域新型产业体系，形成以城带乡，城乡协调发展的良性循环格局。在加快推进黔东新城建设中，积极发展非农产业，不断壮大县域经济，特别是增加服务业的就业规模和容量。县域经济也要根据协调发展的要求，主动与大中城市实行产业对接，引进大项目，新建大企业，把黔东新城建设成为人口、产业和市场的集聚区，形成新的经济增长点，不断增强县

21、域综合经济实力和财政能力，逐步缩小城乡差距。依托现有工业支柱产业，提高工业经济的质量和效益。加大以交通、水利为重点的基础设施建设力度，扎实推进社会主义新农村建设，夯实县域经济发展基础。依托资源优势，加快发展以旅游业为龙头的服务业，培育后续支柱产业，全面提升县域经济发展质量。第六，加强城镇配套基础设施建设，增强城镇容纳能力。按照规划着眼长远、标准适度超前、突出文化特色的原则，紧紧抓住城市综合交通、土地利用、生态建设三个关键环节，抓好城镇规划和建设，促进城镇较快发展，形成由古城、新城和小城镇组成的具有镇远特色的城镇体系。切实加强交通、供水、旅游、文化教育、通信、生态和环保等城镇配套设施建设力度，增

22、强县城和集镇发展的公共服务能力和综合承载能力。一是坚持保护与开发并重的古城保护措施。按照古城保护规划，保护和合理开发利用古城，充分发挥政府的主导作用，加快古城旅游基础设施及配套服务设施建设。二是依托工业园区，规划并推进黔东新城建设。加强新城道路、通讯、水电等配套基础设施建设,增强和完善学、医、娱、体等城市服务功能。大力支持青酒集团新增万吨白酒扩建项目和发展旅游、畜牧、餐饮等事业，全力支持并服务好黔东火电厂、东立水泥厂、林浆纸等重大项目建设。通过大力推进工业化和发展以旅游业为龙头的各项服务业，扩大就业，切实解决城镇就业容纳能力问题。三是加强乡镇集镇规划。在保护好古城核心区和控制区的同时，继续搞好

23、大小菜园开发和小田溪、芽溪的延展开发。依托黔东循环工业经济区的建设，大力推进青溪、羊坪的发展速度。全面做好乡村集镇的发展建设规划，以基础条件好、发展潜力大的建制镇为重点，引导农村人口向中心城镇合理聚集转移。四是加快小城镇建设步伐。小城镇对农村的影响最直接，农民进入的门槛也最低。加快小城镇基础设施建设和社会事业发展，在坚持集约用地的前提下，支持向小城镇集中的农民新建住房，面向周边农民集约建设经济适用房，增强其集聚承载能力和对农民的吸引力。第七，完善农民创业、置业融资体系，提供政策优惠支持。加大政府介入引导，出台系列优惠政策措施，完善农民创业、置业融资体系，以最优惠的政策吸引农民进城，畅通进城农民的创业、置业融资渠道，鼓励进城农民经商、创业、置业，在推进城镇化中迈出实质性步伐。一是降低准入条件，提供公共服务。建立就业创业信息发布平台，加强对创业农民工的信息服务，及时公布各项行政审批、核准、备案事项和办事指南，发布法律、法规、政策和各类市场信息。采取政府适度贴息