统筹城乡视野下的基础教育资源公平研究

1、统筹城乡视野下的基础教育资源公平研究以西安市为例改革开放以来，我国基础教育取得了辉煌成就，但受我国二元经济结构影响，城乡之间基础教育的发展还存在明显差距，十六大后面对我国经济社会发展的新趋势、新矛盾、新挑战，党中央提出了统筹城乡发展的新举措，城乡统筹发展的过程，实际上是农村和城市差距逐渐缩小的过程，也是农村居民素质不断提高的过程，而要实现这一转变，树立城乡统筹的教育发展观至关重要。统筹城乡发展的一个主要途径就是教育公平，教育公平的重点是促进基础教育均衡发展。近年来，在促进基础教育资源均衡配置方面，西安市政府也做了不少工作，取得了一定成效，但是由于各区县经济社会发展的不均衡，教育发展的差异比较大

2、，西安市在促进基础教育资源公平方面还存在一些问题。一、统筹城乡基础教育资源公平的意义统筹城乡基础教育资源的合理配置，不仅有助于改善我国城乡二元社会不公平状况，促进城乡一体化发展，而且对于提高整个社会人力资本的质量和水平，对于促进我国经济社会的发展以及建设社会主义和谐社会具有极其重要的意义。（一）统筹城乡基础教育资源公平对建设和谐社会具有促进作用和谐社会的建设就是要促进人的全面发展，统筹城乡基础教育资源的公平促进了和谐社会的建设，首先，基础教育资源的合理配置，缩小了城乡教育资源的差距，在提高农村人口素质方面起到了一个促进作用，而和谐社会的建设与高素质的人才是分不开的；其次统筹城乡基础教育资源的合

3、理配置，给农村剩余劳动力提供了更多的就业机会，和谐社会的一个目标就是要解决农村剩余劳动力的转移，使其充分就业，缓解矛盾，一般来说农村劳动力的文化水平，不适应城市就业结构的要求，因此只能从事一些简单地体力劳动，而要解决这一问题，最主要的途径就是要靠教育，统筹城乡基础教育资源的均衡配置就是促进农村剩余劳动力就业，缓解就业矛盾的关键，有利于和谐社会的稳定；最后，统筹城乡教育资源公平也是促进教育公平的内在要求，教育的本身就是要使教育资源得到合理的使用，使受教育者能得到公平的教育，但是目前城乡教育发展不均衡已经成为制约教育公平发展的一个因素，只有推进了城乡教育资源的统筹发展，才能实现教育整体水平的提高，

4、真正达到教育公平，这也是和谐社会建设的一个重要内容。 1（二）统筹城乡基础教育资源公平是贯彻和落实国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）的深刻体现。在国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）中也提出把促进公平作为国家基本教育政策，教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平。教育公平是党和国家提出的一项重大方针，统筹城乡基础教育资源公平是

5、贯彻这一方针政策的具体体现，也能更好地促进教育公平。（三）统筹城乡基础教育资源公平对于促进城乡一体化发展具有推动作用。我国城乡二元结构的矛盾仍较为突出，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局是农村改革发展的根本任务，也是贯彻落实科学发展观的内在要求，农村的农业生产水平不高、农民收入水平低、居住条件差、精神文化生活匮乏设施落后；城乡教育、医疗和社会保障等还存在较大差异；这些矛盾和问题, 严重制约着城乡一体化的发展。享有公平的教育资源是实现城乡一体化发展的一个重要途径，每个受教育者都能享受到公平、优质的教育资源，那么城乡一体化的步伐将会加快。（四）统筹城乡教育资源公平是加快城市社会发展的重要保证。随

6、着经济全球化的深入发展, 知识已经成为经济社会发展的主要指标，任何城市的发展都离不开对科技和人才的需求，不但需要创新型的专业技术人才, 而且需要具有一定技能水平的劳动者。随着基础教育资源的优化配置，将会有越来越多的科技人才加入到城市建设的队伍当中，会有力地促进城市经济社会发展。二、西安市统筹城乡基础教育资源的现状“十一五”期间，西安教育坚持“学前教育促普及、义务教育促均衡、普通高中促优质、职业教育促发展、高等教育促提高”的总体思路，不断加大教育经费投入，加强城乡教育统筹，推进了全市各级各类教育全面协调健康发展，使教育结构进一步优化，教育质量得到全面提高，教育公平得到了有力地推进。 2我国的基础

7、教育主要包括幼儿教育、小学教育、普通中等教育，基础教育资源配置的现状，主要是指幼儿教育、小学教育、普通中等教育段资源的的配置情况。（一）西安市基础教育基本情况1、义务教育据统计，2010年，西安市小学校数1531所，在校生51.56万人；小学学龄人口入学率99.96%，小学辍学率为0.01%。2、普通中等教育阶段2010年，全市普通初中255所，在校生30.58万人，初中学龄人口入学率为99.61%，辍学率为1.00%，专任教师2.02万人，专任教师学历合格率为99.20%，本科以上学历达到率为76.22%。高中阶段学校（包括普通中专、技工学校、成人中专、普通高中、职业高中等）共415所，在校

8、生47.66万人；全市初中毕结业生共计11.23万人，其中升入普通高中6.19万人，升入职技高校4万人，初中毕业生升入高中阶段学校的比例为90.67%。全市普通高中181所，在校生18.31万人，；专任教师1.13万人，生师比16.23，专任教师学历合格率为95.75%，高中教师研究生以上学历达到率为8.60%。3、幼儿教育阶段截止2010年，学前教育阶段，全市共有幼儿园（班）1004所，在园（班）幼儿18.36万人，教职工1.87万人，专任教师1.06万人，专任教师学历合格率为98.38%。全市共有特殊学校8所，在校生1529人，教职工340人。从以上数据可以看出，“十一五”期间西安市的教育

9、得到了有力地推进，教育体系得到了进一步的完善，截止2010年底，西安市共创建省级教育强区县3个、农村教育综合改革示范区县5个、教育强乡镇73个，“创强”工作在全省处于领先地位，有力地促进了教育的均衡发展。（二）西安市在推进基础教育资源公平方面的举措1、优惠政策支持方面我市的学前教育同其他地区一样，一直存在着资源总量不足、优质教育资源比重小、农村和城乡接合部以及城中村幼儿园条件简陋、幼儿教育师资缺编严重等诸多问题。随着国家幼儿教育发展形势的变化，市政府正在制定优惠政策来逐步解决这一问题，通过深入开展学前教育城乡结对帮扶互助工作，西安市6个结对区县200余所幼儿园已经成为结对园所。2011年8月西

10、安市政府常务会原则通过了西安市学前一年免费教育实施方案，从今年秋季学期起，西安市将实施学前一年免费教育。实施范围为全市所有公办和取得合法办园资质的民办幼儿园，所需资金由各级财政负担。主要内容为：免除学前一年幼儿（学前班、幼儿园大班）保教费。对在公办幼儿园就读的学前一年幼儿免收保教费，对在民办幼儿园就读的学前一年幼儿按照同级同类公办幼儿园保教费标准予以减免。免除保教费后，幼儿家庭只需承担生活费等其他费用。对重点优抚对象、城市低保户、农村低保户、儿童福利机构孤儿及社会散居孤儿，父母双残或单残、家庭主要成员长期患病或丧失劳动能力造成生活困难的幼儿及残疾幼儿；因重大自然灾害或其他突发事件造成家庭经济困

11、难的幼儿；计划生育独生子女户和双女绝育户家庭经济困难的幼儿，实行困难补助。补助标准为每生每天3元，一年按250天计算，所需资金由省与市、县（区）按55比例分担。“十二五”期间，我市将构建与社会经济发展相适应的现代国民教育体系，通过普及学前三年教育，逐步将学前教育纳入义务教育范围等，全面提升教育现代化水平。到2015年，使我市教育发展水平处于全国前列，成为全国重要的教育名城。2006年春季，西安市全面启动农村义务教育经费保障机制改革工作，对所有农村义务教育阶段学生免除学杂费，对贫困学生继续享受“两免一补”政策。2008年秋季，又全部免除城市义务教育阶段公办学校学生学杂费，十一五期间，享受到新机制

12、政策的农村及城镇低保家庭学生累计达253.36万人。2、城乡基础教育经费投入方面“十一五”期间，西安市教育经费总投入累计达到257.71亿元，比“十五”期间增长178.10%，年均递增27.46%，财政性经费占教育经费总投入的比重达到70.10%，比“十五”期间增加了15.81个百分点。目前，全市每年的教育资金有85%以上投入农村教育，而且今后每年的资金总量将会不断加大。以西安市的省级贫困县蓝田县为例，2008年到2010年3年间，市级投入到蓝田县的教育基 4础建设资金达4.33亿元，占蓝田这3年全部教育基础建设投入资金的73%。2009年，西安市加强了乡镇中心幼儿园建设，充分利用中小学布局调

13、整后闲置校舍举办幼儿园（所），下拨幼儿教育专项资金100万元，扶持雁塔区、阎良区和高陵县建设公办幼儿园。“十一五”期间，为了推进职业教育的发展，市财政将每年拿出2000万元，教育费附加的33%（2007年3700万、2008年4895万、2009年5600万）支持职业学校实训基地的建设和困难学生的补助。下图为2005-2010期间，全市教育经费投入情况。“十一五”期间西安市教育经费总投入情况（亿元）3、城乡学校布局方面2006年，西安市实施启动了农村（山区）标准化寄宿制学校建设工程，至2010年，累计投入资金5.3亿元，建设标准化寄宿制学校99所，占全市农村地区规划定点学校的16.26%。20

14、10年秋季，99所标准化寄宿制学校全部建成并投入使用，西安市山区学校的布局调整工作和建设任务全面完成，这包括54所山区标准化寄宿制学校，使得山里的孩子能够和城里的孩子一样，在宽敞明亮、牢固安全的校舍中上课，从而为不断提高农村特别是边远山区学校的办学水平，为促进城乡教育一体化发展奠定了坚实基础。2007年，西安市召开了全市特殊教育工作会议，结合国家实施的中西部地区特殊教育学校建设规划，西安市积极实施了特殊教育学校建设工程，西安市启智学校、周至县特殊教育学校均于2010年正式落成并顺利开学，全是特殊教育体系得到进一步完善。“十二五”期间， 5我市还将对普通高中布点进行调整，建设多个职业教育实训基地

15、，发展继续教育，基本保障全市盲、聋哑、智力残疾儿童能普遍接受高标准的义务教育。为了推动城区教育设施配套建设和学校布局结构调整，我市在城区先后启动实施了未央区义务教育统一规划与集中建设工程，阎良区中小学标准化建设工程，灞桥区纺织城地区中小学整体改造工程以及西安高级中学迁建和西安市第五保育院建设工程，各项工程得到扎实推进，促进了全市基础教育的均衡发展。下图为2005年与2010年基础教育、职业高中校舍建筑面积变化情况。2005年与2010年基础教育、职业高中校舍建筑面积比较情况（万）学前教育小学普通中学职业高中学前教育小学普通中学职业高中 4、城乡师资配备不均衡方面为解决城乡、区域、校际师资配备不

16、均衡问题，西安市教育局制定城镇教师到边远农村学校支教制度，每年选派一定数量的城镇优秀骨干教师到边远农村学校开展为期1年的支教工作。近3年来，市教育局共选派4批986名城镇教师到100余所偏远农村学校支教，区县有1116名教师在区域内开展了转任交流工作，极大地促进了农村或薄弱学校的师资水平和教育教学质量的提高，促进了教师队伍整体素质的提高。从下图2005-2010年教师学历提高状况表中可以看出，西安市教师学历达标率提高非常快，有的城市学校教师学历达标率已接近100%。“十一五”期间西安市小学、初中、高中专任教师学历情况（%）三、西安市统筹城乡基础教育资源公平方面需要处理的几个问题四、国内外解决基

17、础教育资源发展不公平的主要经验（一）国外解决城乡基础教育资源发展不公平的主要经验长期以来世界各国致力于实施教育公平，并在促进教育公平方面积累了很多成功的经验。1、法律保障为了确保教育的公平和平等，许多国家注重通过立法来保障教育的平等和公正，在其宪法和教育法律中，都明确规定了在教育发展过程中实施平等公正的理念。英国政府注重通过立法来创造教育公平条件。英国1998年人权法认为教育权是基本人权，教育对人们的生活极为重要，政府必须保证每个人受教育权利的实现。2006年平等法认为，公立学校、独立学校、非公立特殊学校根据学生的宗教及信仰录取学生、拒绝录取学生，或者据此为其提供某些益处、设施以及服务，或者拒

18、绝其享受特定服务，将其从某种机构中排除出去，让其遭受其他伤害，都是违法的。另外，为了使残疾人平等入学，1995年颁布反残疾人歧视法，并于2005年对其进行了修订。地方当局与中学、小学分别从2006年12月、2007年3月开始实施新的反残疾人歧视法，英国政府要求地方当局与学校必须制定与公布相应措施，保证残疾学生的机会平等。美国基础教育法案初等与中等教育法(Elementary and Secondary Education Act，简称法案)，重点关注入学与公平。法案表明，国会认识到低收入家庭特殊教育需要的急迫性，以及地方教育当局对低收入家庭教育状况改善的局限性，由此宣布联邦的教育政策是为低收入

19、家庭的子女提供经济资助，以使地方教育当局能够更大地改善他们的教育状况。此外，一些主要的发展中国家在其宪法和教育法律中都明确规定了要在教育发展过程中实施平等公正的理念。例如，巴西全国教育方针与基础法(1996 8年修订)规定，国家对教育负有以下责任：(1)提供强制性的、免费的基础教育，包括对在适龄时期未受教育者；(2)逐步实现强制性和免费的中等教育；(3)对有特殊需要的受教育者给予免费的专门教育，特别是在普通教育范围内；(4)免费接受06岁的儿童进托儿所或学前教育学校；(5)根据每个人的能力，提供更高层次的教育、科研和艺术创作的机会；(6)提供适合受教育者条件的普通夜校教育；(7)在公立基础教育

20、中，通过提供学校教材、交通、膳食和医疗的辅助计划关怀受教育者。2、政策保障在法律保障的基础上，国外许多国家以具体的政策为导向来落实教育公平。 巴西政府制定并实施了一系列政策和计划，这些政策和计划在教育发展中具有极为重要的影响。主要包括：全民教育十年计划；全面援助儿童和青少年计划；东北地区基础教育计划；印第安人教育计划；学校学生资助计划等等。法国左派政府于1981年提出了“教育优先区”的政策，就是在学业失败率较高的城区或乡村划分一定的地理区域，实施特殊的教育政策。这些区域为了保证教育质量有所提高，以“给予最匮乏者更多最好的资源”的思想为宗旨，采取了强化早期教育、实施个别教学等措施，并为区域内各级

21、中小学追加了专门教育经费，为教师增加了补贴。作为OECD国家的韩国，在推进教育公平方面采取了符合本国国情的教育公平政策，即免费义务教育“农村包围城市”，即义务教育先从农村开始以及优先扶助弱势群体。1954年，韩国首先从农村、渔村、岛屿等条件不利的地区实行免费义务教育，继而向城市逐步扩展；1965年，韩国政府开始在全国范围内实行免费的6年义务教育。随着经济发展，1985年，韩国在边远地区实施了免费的9年义务教育，而在其他经济状况较好的地区仍采用原有的初等教育制度，中学和大学的全部教育经费由受教育者家庭承担。3、经费保障教育的发展离不开雄厚的财力支持。没有必要的经费，就没有教育的发展，也就更谈不上教育公平的实现。因此许多国家不断加大对教育的投入，力求为促进教育公平提供坚实的经费后盾。据联合国经济合作与发展资料统计，以色列的教育经费支出占它的GDP的比重达到9.1