一、现行规划实施情况及新一轮土地利用总体规划修编

1、湛江市徐闻县土地利用总体规划湛江市徐闻县土地利用总体规划编制说明（编制说明（2010-2020 年）年）（送审稿）（送审稿）徐闻县国土资源局徐闻县国土资源局广州地理研究所广州地理研究所二二一一年七月年七月目目 录录第一章第一章 规划编制工作的说明规划编制工作的说明.1一、 规划编制背景.1二、 规划修编过程.2三、 规划编制技术路线.5四、公众参与情况说明 .6第二章第二章 自然经济社会概况和土地利用现状自然经济社会概况和土地利用现状.9一、徐闻县概况 .9二、规划基数及转换说明 .10第三章第三章 上轮规划实施情况上轮规划实施情况.15一、 规划实施情况.15二、 规划实施的总体成效.16三

2、、 规划的不足和反思.17四、 对新一轮土地利用总体规划修编的启示.19第四章第四章 土地利用战略及目标制定情况土地利用战略及目标制定情况.21一、土地利用战略 .21二、 土地利用规划目标.22三、 人口及经济社会发展目标.23第五章第五章 土地利用布局与结构调整说明土地利用布局与结构调整说明.26一、 土地利用结构与布局调整主要要求.26二、 土地利用空间布局调整依据.27三、 土地利用布局.29四、 基本农田调整.31第六章第六章 建设用地需求和节约集约利用建设用地需求和节约集约利用.33一、建设用地需求 .33二、建设用地总量需求预测 .34三、 建设用地集约利用.35第七章第七章 土

3、地利用整治工程说明土地利用整治工程说明.42一、园地山坡地及其他土地的开发整理 .42二、土地复垦 .42三、 “三旧”改造工程 .43四、资金来源 .43五、实施土地开发规划的保障措施 .45第八章第八章 规划指标分解说明规划指标分解说明.47一、 指标分解考虑因素.47二、 指标分解原则.47三、 建设用地总量指标分解方法.48四、 耕地保有量指标分解方法.49五、 基本农田指标分解方法.49第九章第九章 规划环境影响评价规划环境影响评价.50一、 评价目的及原则.50二、 土地生态环境现状.51三、 土地生态环境面临的压力.52四、 自然生态环境影响评价.53五、 社会经济环境影响评价.

4、55六、 生态环境保护措施.56第十章第十章 土地利用规划与相关规划衔接说明土地利用规划与相关规划衔接说明.58一、 与湛江市土地利用总体规划（20062020） 的衔接.58二、 与城市规划的协调.59三、 与交通、水利等部门规划协调.59四、 与广东省环境保护纲要（2006-2020） 及湛江市环境保护纲要(2006-2020)的衔接.59五、 与其他部门规划的协调衔接.60第一章第一章 规划编制工作的说明规划编制工作的说明一、一、 规划编制背景规划编制背景现行徐闻县土地利用总体规划（1997-2010） 是1995 年开始编制，1997年由湛江市人民政府审批通过。现行规划对徐闻的发展起到

5、过较好的指导作用。但随着徐闻县的发展，城镇人口、功能和空间布局均发生了较大变化，现行规划已不能满足全县经济社会的发展需求。徐闻面临的宏观区域发展背景已经发生了重大变化，如环北部湾经济圈的形成、海南国际旅游岛的战略定位、湛江钢铁石化基地的建设以及琼州海峡跨海通道、湛徐高速、海安新港口等区域交通基础设施的规划建设，都将对徐闻今后的发展起到极大的影响。徐闻实施“港口建设、临港工业、现代物流、城乡建设”四位一体的发展战略以来，由港口建设、产业转型带来的土地利用结构变化的特征较为明显。特别是在产业集群形成的初期，对建设用地的需求，对农用地及生态用地的保护之间的矛盾日益加剧。必须对城镇建设用地的规模扩张加

6、以控制，土地利用结构的优化调整显得尤为重要。目前，徐闻正处在城镇化发展加速期，无论是城镇空间拓展、基础设施建设、重大产业布局，都要有适应新形势发展需求的土地总体规划作为科学决策的法定依据，对徐闻现行规划进行修编是一件迫切而重要的事情。土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据。为贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，全面落实科学发展观，建立资源节约型、环境友好型社会，实现和谐的人地关系和土地资源的集约高效利用，保障和促进徐闻县经济社会的全面、协调、可持续发展，结合徐闻县实际情况，编制徐闻县土地利用总体规划（2010-2020 年）

7、。二、二、 规划修编过程规划修编过程（一）准备阶段（一）准备阶段根据省、市关于做好土地利用总体规划修编工作的统一部署，湛江市召开了市级和县（区）级土地利用总体规划修编的专题会议，徐闻县政府成立了规划修编领导小组，设立领导小组办公室，负责土地利用总体规划编制的日常工作和部门协调。各镇（乡）也相应地成立了领导小组。领导小组与规划编制技术承担单位一起制订规划修编工作方案和技术方案，正式启动土地利用总体规划的修编工作。（二）基础资料收集阶段（二）基础资料收集阶段规划编制技术人员深入到各职能部门、各镇（乡）和有关重点企业收集与规划密切相关的社会、经济、自然条件等现状资料；收集各职能部门的现状及相关专业规

8、划资料；收集各镇（乡）现状及相关规划资料。并对收集的资料进行整理与核实，为土地利用规划修编提供完善、详实的基础资料，在此基础上形成土地利用总体规划的基础资料汇编，建立土地利用总体规划修编的基础资料平台。收集的主要资料主要包括徐闻县行政区划与区位条件、自然条件与资源、人口情况及经济社会生态环境等资料。重点收集土地利用现状资料，包括数据、图件、报告等；坡耕地调查评价、待开发土地资源调查、历次非农业建设用地清查、土壤普查、土地适宜性评价、农用地分等定级、土地动态遥感监测及其他土地利用调查评价资料与图件；地形图、上一轮乡（镇）土地利用总体规划、上级土地利用总体规划，已有的基本农田保护、土地开发复垦整理

9、、土地节约集约、土地生态保护建设规划等土地利用专项规划资料、图件及其实施情况；各镇的村镇规划、农业区划、农业综合开发规划、江河流域综合整治规划、自然保护区规划、风景区保护规划、地质灾害防治规划、生态保护和建设规划以及林业、交通、水利、环保、旅游等相关部门涉及徐闻土地利用的规划资料和发展战略、考察报告等。实地调研：重点调查近年的土地利用存在问题、用地供需情况以及未来的用地需求。（三）资料整理、分析与计算阶段（三）资料整理、分析与计算阶段对收集到的资料进行整理、分析，包括：土地资源背景调查分析，土地利用现状调查分析，区域宏观背景因素调查分析，社会经济发展及土地需求调查分析等，在此基础上进行用地发展

10、需求预测，土地适宜性综合评定，确定城市发展边界，确认建设存量用地，划分土地用途区，同时设计和调试规划应用管理信息系统。（四）规划大纲编制阶段（四）规划大纲编制阶段2009 年下半年开始进行湛江市徐闻县土地利用总体规划修编大纲编制工作，按照国土资 2006 54 号文件的规划大纲审批办法的要求，严格控制建设用地总规模和城乡建设用地规模。并要求按以第二次土地利用调查成果图件为基础图件，编制土地利用总体规划修编大纲和图件。按照上级下达耕地和基本农田保护指标、建设用地控制指标进行土地利用总体规划修编大纲编制。（五）规划成果编制阶段（五）规划成果编制阶段土地利用总体规划修编大纲编制工作完成后，于 201

11、0 年 3 月启动湛江市徐闻县土地利用总体规划修编工作。规划方案编制依据“从上至下指标控制、自下而上落实规划”的总体思路，在规划大纲的基础上，结合各镇（乡）土地供需调查分析，编制初步规划方案。规划方案立足全县，统筹考虑，通过主要控制指标分解，引导、控制各镇（乡）用地规划。2010 年 3 月，根据省国土资源厅和省农业厅关于印发广东省基本农田调整补划验收暂行办法的通知 （粤国土资耕保发2010121 号）要求，对基本农田进行调整补划，以保证基本农田质量，并多划定 5的基本农田，以增加基本农田的弹性，用于规划期内不易确定具体范围的项目占用。2010 年 4 月，根据省国土资源厅关于市县镇级土地利用

12、规划修编有关问题指导意见的通知 （粤国土资规划发2010207 号）要求，对湛江市徐闻县土地利用总体规划方案做进一步调整优化。规划编制过程中，县国土资源局先后于 2010 年 4 月和 5 月组织相关职能部门和编制技术人员对初步规划方案进行讨论、修改、协调与论证。规划编制技术组于 2010 年 6 月初完成征求意见稿，并于2010 年 6 月 8 日举行湛江市徐闻县土地利用总体规划修编成果听证会议，听取徐闻县政府和相关职能部门及各镇（乡）代表的意见和建议。根据听证会议代表提出的意见进行归纳总结，认真研究，科学分析，按照规划规程要求对规划文本、说明和图件进行了认真的修改、调整、补充和完善，形成湛

13、江市徐闻县土地利用总体规划（20102020 年）送审稿，并于 2010 年 6 月中旬提交给惠州市惠城区土地利用总体规划修编领导小组。三、三、 规划编制技术路线规划编制技术路线徐闻县土地利用总体规划的成果重点放在规划图及规划建库上，其成果表现形式以图和用地控制指标表为主。规划图以 2009 年第二次土地调查现状图为基础，利用规划管理信息系统编制土地利用总体规划图和建立数据库，提高规划成果精度，在县与镇互动方式确定的规划控制指标的基础上，参照上轮规划的规划图和各镇的城镇总体规划图来编制土地利用总体规划图。通过这样的方式能避免前后两轮规划用地的矛盾，尽量减小城镇规划与土地利用总体规划之间的矛盾，

14、也有利于今后建设用地审批、土地用途管制和规划实施管理。四、公众参与情况说明四、公众参与情况说明土地利用总体规划修编的目的是满足社会发展、经济建设和生态保护的用地需要所确定的土地利用方案，必须符合广大人民群众的根本利益。公众参与土地利用规划是公众在土地资源利用与管理领域行驶知情权、发言权和监督权的体现，不同利益群体经过协商和讨论，可以达到共同的认识和决策，制定出更科学、合理、可操作性强的土地规划。土地利用总体规划修编过程中的公众参与，有利于广大人民群众认识土地规划的重要性和必要性，有利于提高他们对土地规划方案实施的理解和支持，使其对土地规划方案实施和管理采取积极地合作态度，使规划的实施更加富有成

15、效，借以提高土地利用总体规划的权威性和有效性。（一）专业机构和专家领衔（一）专业机构和专家领衔本规划按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作要求，聘请具有土地利用总体规划编制甲级资质、有着丰富规划编制实践经验的技术单位作为规划修编单位，承担规划修编技术工作。同时，加强专家领衔，在规划的各阶段，邀请湛江市和徐闻县有关专家进行质询和论证。专家领衔与专业机构参与为规划编制的科学基础提供了保障。（二）部门协作（二）部门协作本规划编制实行了相关行业主管部门的全程协作和参与：在准备工作阶段，各部门抽调专人负责协助相关基础资料的收集和调研工作，为规划修编工作打下了坚实的基础；在规划编制

16、前期阶段，就行业用地安排与各部门的行业规划进行衔接；在规划编制过程中，广泛征求了建设、交通、林业、环保等相关部门的意见与建议，加强与相关规划的协调与衔接。部门合作充分发挥土地利用规划的综合作用，形成公共政策合力，提高了规划的可操作性。（三）社会公众参与（三）社会公众参与按照规划公众参与的要求，建立规划公示制度，将土地利用方案以公示栏张贴，向社会公众公布，增加规划透明度，让公众了解土地规划用途，并召集公众、政府和相关部门于 2010 年 6 月举行听证会，有选择地接受公众提出的建议。土地规划修编的听证会过程大致如下：发布土地规划修编听证公告和通知；选择和邀请听证相关人员，包括公众代表、政府相关机

17、构和相关专家；收集证言和准备材料等；举行听证会，与会代表就土地规划修编的问题进行探讨，充分听取公众意愿，总结有利于后期规划编制的建议。第二章第二章 自然经济社会概况和土地利用现状自然经济社会概况和土地利用现状一、徐闻县概况一、徐闻县概况（一）区域位置（一）区域位置徐闻县位于祖国大陆最南端，三面环海，东滨南海，西濒北部湾，南临琼州海峡，是大陆通往海南岛之咽喉。地跨东经 10952-11035，北纬 2013-2043。2009 年徐闻县总面积1979.52 平方公里，其中耕地 6.50 万公顷，辖 15 个乡镇，有 25个社区居民委员会和 173 个村民委员会，有 1246 个自然村，总人口 7

18、2 万人，人均土地 0.27 公顷, 人均耕地 0.09 公顷。（二）自然与资源条件（二）自然与资源条件徐闻县三面环海，海岸线长达 371.87 公里，港湾较多。境内地势呈波伏状，北部及中部较高，分别向三面沿海倾斜，北部石板岭海拔 245.4 米，是全县最高点。境内中北部广布着起伏和缓的火山熔岩台地及火山丘陵；沿海则分布有海滩、海积砂堤砂坝、海积平原、海积阶地及海蚀阶地等。溪河短小，多发源于境内的中北部，分别向三面沿海辐射注入大海。属热带季候风气候，全年气温较高，四季不明显，年雨量较充足，但年际间变率大；雨热同季，干湿季较分明。年平均气温 23.3 摄氏度，年平均雨量 1772.6 毫米。（三

19、）交通条件（三）交通条件徐闻交通发达，207 国道和粤海铁路贯穿南北，南部有中国最大的汽车轮渡港口（海安港）和亚洲第二大火车轮渡码头（粤海铁路轮渡码头），是大陆通往海南的咽喉之地。随着沈海高速公路的开工建设，徐闻县对外交通将大大改善。（四）经济发展（四）经济发展2009 年徐闻县实现生产总值 71.28 亿元，年均增长 10.3%；工业总产值 8.31 亿元，年均增长 10.9%，外贸出口总额 3836 万美元，增长 10.6%。农林牧渔业总产值 35.54 亿元，增长 7.1%。全社会消费品零售总额 36.28 亿元，增长 17.5%。财政一般预收入 2.02 亿元，增长 10.3%。%、6

20、.5%和 11.1%。三大产业比例为 49.8511.6638.49。徐闻县盛产热带亚热带作物，是“国家热带作物名优基地”、“中国菠萝产业龙头县”、“中国冬季蔬菜龙头县”、“中国香蕉第一县”、“中国无公害果菜十强县”和“中国南珠最大生产基地”。“愚公楼”牌菠萝和“福民”牌香蕉荣获“中华名果”称号。“愚公楼菠萝、徐闻良姜、徐闻山羊”三个优质农产品品牌获得国家地理标志保护。二、规划基数及转换说明二、规划基数及转换说明（一）土地利用现状数据（一）土地利用现状数据1、数据来源本规划采用 2009 年 5 月 28 日上报省厅的第二次土地调查数据作为本规划基期年土地利用现状基础数据。2、土地利用现状分类

21、土地利用现状分类采用第二次土地调查土地分类。其中一级类8 个，为耕地、园地、林地、草地、城镇村工矿用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地；二级类为 38 个。（二）土地利用规划数据（二）土地利用规划数据1、规划基础数据指土地利用总体规划编制中，根据土地规划分类对土地利用现状数据进行转换，形成规划基期年各类用地基础数据。2、分类土地规划分类分为三级，其中，一级类 3 个，为农用地、建设用地和其他土地；二级类 10 个，分为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地、水域、自然保留地；三级类 33 个。（三）土地利用规划数据（三）土地利用规划数据根据国

22、土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知 （国土资发200951 号）的要求，以土地规划分类为基础对土地利用现状数据进行转换，形成规划基期年各类用地基础数据。（四）转换结果对比分析说明（四）转换结果对比分析说明对徐闻县规划基数进行转换后，与现状土地利用分类统计数据对比见下表。表表 2-12-1 徐闻县土地规划基数转换结果对比表徐闻县土地规划基数转换结果对比表单位：公顷2009 年第二次土地调查数据2009 年规划基数水田（011）14230.30水田（111）14230.30水浇地（012）822.23水浇地（112）822.23旱地（013）43973.87耕地（11

23、）旱地（113）43973.87带 K 地类5996.93带 K 地类5996.93耕地小计65023.33小计65023.33果园（021）（不含 021K）42193.29茶园（022）1263.97园地其他园地（023）19039.94园地（12）（不含可调整地类）62497.20有林地（031）（不含 031K）11958.27有林地（131）11958.27灌木林地（032）50.86灌木林地（132）50.86其他林地（033）1557.42林地（13）其他林地（133）1557.42林地小计13566.55小计13566.55天然草地（041）0.00天然草地（141）0.00牧

24、草地人工草地（042）0.00牧草地（14）人工草地（142）0.00小计0.00小计0.00设施农用地(122)192.49设施农用地(151)192.49农村道路(104)3247.21农村道路(152)3247.21坑塘水面(114)8139.32坑塘水面(153)8139.32沟渠(117)1117.8沟渠(154)1117.8其他农用地田坎(123)305.29其他农用地（15）田坎(155)305.29小计13002.11小计13002.11农用地总面积合计154089.19农用地总面积合计154089.19建制镇(202)4426.75城镇用地(211)4426.75村庄(203

25、)11631.07村庄(212)11631.07采矿用地(204)1126.66城乡建设用地（21）采矿用地(213)1126.66城镇村及工矿用地小计17184.482009 年第二次土地调查数据2009 年规划基数风景名胜及特殊用地(205)677.16其他建设用地（23）677.16铁路用地(101)80.14铁路用地(221)80.14公路用地(102)1082.44公路用地(222)1082.44水库水面(113)4073.55水库水面(226)1928.15交通水利用地水工建筑用地(118)145.51交通水利用地（22）水工建筑用地(227)145.51建设用地总面积合计2324

26、3.28建设用地总面积合计23243.28河流水面(111)319.92河流水面(311)319.92沿海滩涂(115)17524.33内陆滩涂(116)176.94盐碱地(124)365.57水域（31）滩涂(313)18066.84其他草地(043)2041.88沙地(126)89.20未利用地裸地(127)102.54自然保留地（32）2233.62未利用地合计20620.38其他土地合计20620.38土地总面积土地总面积197952.85197952.85土地总面积土地总面积197952.85197952.85在基数转换过程中，将 2145.40 公顷水库水面调整至规划分类中的坑塘水

27、面。通过地类转换，徐闻县第二次土地调查土地分类与土地规划分类充分衔接，基数转换后徐闻县规划地类与现状地类面积相比，耕地保有量未减少，符合转换要求，可直接使用。（五）社会经济基础数据（五）社会经济基础数据由于 2009 年统计年鉴还未完成出版，规划基期的经济、人口数主要来源于统计部门提供的数据。其他数据，主要综合参考徐闻县及湛江市的相关数据。（六）图件编绘说明（六）图件编绘说明本规划底图采用徐闻县 2009 年第二次土地调查数据库成果。运用 MAPGIS6.7、ARCGIS9.2 等软件进行绘制，图件成果包括 jpg 格式和以 shape 格式存储的电子图，图件绘制统一采用“高斯-克吕格投影”

28、，平面坐标系统采用“1980 西安坐标系” ，高程系统采用“1985年国家高程基准” 。规划图件是县级规划规程报批稿要求必须的图件，包括土地利用现状图、土地利用总体规划图、建设用地管制分区图、基本农田保护规划图、土地整治规划图、重点建设项目用地布局图。第三章第三章 上轮规划实施情况上轮规划实施情况一、一、 规划实施情况规划实施情况上轮规划实施以来，徐闻县严格执行上轮规划的各项指标，基本上做到按上轮规划进行用地和建设，上轮规划制定的各项实施措施基本上得到了落实。（一）耕地占补指标执行情况（一）耕地占补指标执行情况根据上轮土地利用总体规划，徐闻县 2010 年规划建设占用耕地指标为 267 公顷，

29、补充耕地指标为 550 公顷。至 2009 年，徐闻县各类建设实际占用耕地 287 公顷，同期通过土地开发整理补充耕地610 公顷，实现了建设占用耕地的占补平衡。（二）基本农田与耕地保护指标执行情况（二）基本农田与耕地保护指标执行情况上轮规划中，徐闻县的基本农田保护指标为 60960 公顷，2009年第二次土地调查数据显示，2009 年基本农田面积为 64405 公顷。上轮规划中，2010 年耕地保有量 64515 公顷，至 2009 年，徐闻县耕地面积 65023 公顷，比规划耕地保有量多 1697 公顷。（三）建设用地规模控制指标执行情况（三）建设用地规模控制指标执行情况上轮规划中，到 2

30、010 年建设用地总量为 20516 公顷，2009 年第二次土地调查数据显示，2009 年建设用地规模为 23243 公顷。城镇工矿用地、农村居民点用地也超过上轮规划用地。二、二、 规划实施的总体成效规划实施的总体成效上轮土地利用总体规划的实施，对推动徐闻县经济社会的可持续发展、合理利用土地资源、加强耕地保护、强化土地利用的宏观调控，协调用地矛盾，优化土地利用结构和落实土地空间布局，改善生态环境等都起到了积极的作用。一是有效地遏制了建设用地规模盲目扩大，严格保护基本农田，提高了土地利用集约化水平；二是通过合理安排各业用地，遏止非法用地，确保重点工程等各类建设项目用地的合理需求，为地方经济、社

31、会发展提供了用地保障。规划完善了耕地保护的相关机制，设立耕地开垦专项资金，开展土地开发整理，实行耕地“占一补一”的制度，彻底改变了耕地只占不补的被动局面。但土地开发整理投资回报周期长，缺少内在的经济动力，难以吸引外界资金投入。另外，开发整理工作需要不定期的前期投入启动资金，而徐闻县财政能力薄弱，能用于该项建设的资金非常有限。建设用地粗放型增长和资金短缺已成为土地开发整理主要问题。规划的实施过程中，土地管理坚持以节地挖潜为重点，土地开发、利用与整治、保护相结合，充分挖掘土地利用潜力，节约使用土地，提高土地利用效率。但由于规划实施期间，经济发展迅速，建设用地占用耕地情况明显，同时农业用地效益低于工

32、业用地效益，影响了当地发展农业生产的积极性，从而在一定程度上影响了土地利用效率，特别是土地垦殖率的提高。规范了土地市场，有效地发挥了市场配置土地资源的基础性作用，对城乡居民点用地的集中建设起到了较好的控制作用；通过优先、合理安排基础设施等公共服务用地，保障重点建设，节省政府投资，促进了城镇体系和产业协调发展；通过保障农村经济建设用地，促进了徐闻县农村经济的发展。规划的实施为生态环境建设提供了用地保障，自然保护区和风景名胜区得到了保护，禁垦区内消灭了开垦现象，徐闻县采用工程措施和生物措施治理水土流失，大大改善了徐闻县的生态环境。三、三、 规划的不足和反思规划的不足和反思（一）基础数据不准确，影响

33、了规划的可操作性（一）基础数据不准确，影响了规划的可操作性上轮规划编制以 1996 年为基年，以 1996 年 10 月的土地利用变更调查数为基数。由于技术等种种原因，规划中所采用的数据与实际有一定差距。规划的基础底图不理想，图、数、实地三者相互不一致。由于规划中所用的基础数据、底图可靠性差，或者实际的数据不被认可，据此编制的规划可操作性就大打折扣。现状数据不准确并非规划本身的问题，但却对规划的编制和结论有至关重要的影响。（二）规划目标单一，用地指标难以满足经济发展需求（二）规划目标单一，用地指标难以满足经济发展需求上一轮土地利用总体规划的重点主要集中在保护耕地上，实现耕地总量动态平衡。保护耕

34、地是土地利用总体规划编制的重点，但规划的本质是配置土地资源的公共规划，如果以保护耕地来替代整个规划内容，将会降低规划的权威性，使规划很难作为土地宏观管理的关键性措施。由于特定背景的影响，上轮土地利用总体规划把确保耕地总量动态平衡、基本农田保护、严格控制各类建设占用耕地作为规划的主要目标和任务，对战略性、区域性发展研究、生产力布局研究等专题缺乏深入探讨，缺乏对重大战略性结构问题的全面考虑和谋划，例如：如何对建设用地结构和布局进行战略调整，构建城乡合理的空间结构，如何处理保护耕地与农业结构调整、经济发展的关系，如何抑制不断恶化的生态环境等。这些战略问题不能得到妥善解决的话，就无法满足地区对土地宏观

35、调控的需要。（三）规划编制与执行刚性有余、弹性不足（三）规划编制与执行刚性有余、弹性不足上一轮的规划编制中，刚性很强，规划方案缺少必要的弹性。主要表现在两个方面:一是在指标上缺乏弹性。规划采取自上而下逐级分解各类控制指标的规划编制方法，缺少真正意义上的自下而上的反馈机制，这种略带有主观性和随意性的规划指标，起不到带有强制性的调控作用。二是土地用途分区缺乏弹性，对土地利用变化缺乏适应性。土地用途分区是实施用途管制的依据，土地利用总体规划中对所有用地均确定了相应的使用性质，但在实施中，由于一些新的大型项目或单独选址项目的不确定性，往往与规划产生了矛盾。政府为了企业到本地安家落户，往往给予对方的优惠

36、政策超越了土地利用总体规划的要求。这种现象与蓝图式的规划缺乏弹性有关，规划实施的应变机制不足，不能适应在市场经济体制下多方面的用地需求。此外规划中没有考虑到地方政府应掌握一定数量的建设用地弹性指标，并允许在特殊情况下可以进行用途区之间的土地置换，如可以允许将闲置的建设用地整理成农地，以置换出需要转为建设用地的农地。四、四、 对新一轮土地利用总体规划修编的启示对新一轮土地利用总体规划修编的启示（一）注重空间引导和空间协调（一）注重空间引导和空间协调在传统的规划编制中，注重的是规划建设用地的总量控制和基本农田的保护，但随着经济社会的不断发展，空间发展不协调和空间失衡问题越来越突出，因此为了适应新形

37、势的需要，必须将保持空间协调和空间均衡作为规划的重要原则和内容，将人口分布和经济的分布结合起来，将产业发展、城镇建设、基础设施建设、环境保护和生态建设等落实到空间，使规划指导空间发展和空间约束，增强规划的约束功能。（二）扩大规划视野（二）扩大规划视野土地利用总体规划是对未来一段时期内土地利用进行部署和安排，编制规划需要用发展的眼光，把解决长远发展中的土地利用问题作为规划的重点，并与解决中近期发展中的土地利用问题相结合。因此，规划突出战略性和前瞻性，用战略思维和长远眼光，对主要经济社会发展进行合理性研究，分析中长期的发展环境和规律，提高决策水平。同时为避免项目规划用地布局与实际项目布局之间由于一

38、些不可预见因素导致的规划项目用地的错位，在大型工业园区、城镇周边等划定一定面积的与条件建设区，在不突破规划建设用地规模控制指标的前提下，区内土地可以用于规划建设用地区的布局调整，以此增加规划弹性，提高规划的可操作性。（三）增强规划编制的公众参与（三）增强规划编制的公众参与土地利用总体规划中土地利用结构与布局的调整涉及到土地用途的变更和土地权益的调整，通过举行听证会，依据相关法律和其他相关学科理论如生产布局原理等，对土地利用总体规划方案的利弊进行充分讨论和评价，提高土地利用规划的科学性和合理性。建立土地利用总体规划调整的听证制度，有利于保障行政的公开和公正，有利于促进相对人的参与和强化与行政机关

39、的沟通，防止偏私，确保依法行政。（四）增强规划对生态环境的重视（四）增强规划对生态环境的重视按照国家及广东省有关土地利用规划的政策与文件的要求，在规划编制时进行环境影响评价，对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，确保规划实施过程中各重点项目、土地整治工程实施对环境影响减到最低。第四章第四章 土地利用战略及目标土地利用战略及目标制定情况制定情况一、土地利用战略一、土地利用战略（一）土地资源集约利用（一）土地资源集约利用随着社会经济的迅猛发展，各行各业对土地的需求日趋旺盛，土地供求矛盾越来越突出，可利用的土地资源紧缺，土地利用应以挖潜为主，提高

40、土地利用效率，结合经济转型、产业优化、工业化的推进，优化土地利用结构和布局，实行“集约利用、规模经营”的用地方式，充分利用闲置土地，挖掘低效用地，高效盘活存量土地。农业用地方面，积极开发低效园地、山坡地，建立林果疏业基地和建设生态公益林，兼顾发展旅游业，提高耕地复种指数、农作物与水产养殖的单产。建设用地方面，严格控制新增建设用地，充分挖掘和利用城乡存量土地，提高用地容积率，改造空心村和废弃工业用地，促进建设用地的合理利用。有计划推进“三旧”改造和城镇建设用地增加与农村居民点减少相挂钩工作，促进土地节约集约利用。（二）土地利用与区域功能定位的协调（二）土地利用与区域功能定位的协调徐闻县位于我国三

41、大半岛-雷州半岛最南端，与海南岛一衣带水，是大陆通往海南的咽喉之地。徐闻县三面环海，海岸线长 372公里，拥有丰富的港口资源，发展港口经济优势明显。 “港口建设、临港工业、现代物流、城乡建设”是徐闻县的四位一体发展战略，明确以发展港口经济为引擎，推动徐闻县社会经的可持续发展。徐闻县加快港口码头的建设，把徐闻建成一个具有特色的滨海城市。在徐闻南面发展滨海城市和旅游商住，对接海南省的国际旅游岛；徐闻县东北面以发展甘蔗、茶叶、橡胶、剑麻为主；东南面以发展水稻、香蕉、菠萝、林木为主；西面以发展蔬菜、玉米、芒果为主，建成广东省具有特色的北运蔬菜基地。（三）促进土地生态建设与城乡生态建设的协调（三）促进土

42、地生态建设与城乡生态建设的协调为了保护土地和创造良好的生态环境，徐闻县实行土地开发与保护相结合的方针，着力保护森林、海洋、湿地等生态敏感地区，实施红树林保护与建设工程，保护海洋资源，促进生态平衡，特别是加强对西海岸国家级珊瑚自然保护区的建设，提高城乡环境质量水平；对土地利用科学分区，严格区分土地利用功能，积极建设和严格管治基本农田保护区、自然保护区、生态公益林区、水源保护区、风景旅游区等生态敏感区域；对土地的开发利用要因地制宜，限制污染型工业的发展，改善和提高生态环境质量，实现土地资源的可持续利用，促进徐闻县生态、经济、社会的持续、稳定、协调发展。二、二、 土地利用规划目标土地利用规划目标（一

43、）确定适度的建设用地规模，促进土地资源的可持续利用（一）确定适度的建设用地规模，促进土地资源的可持续利用在保有必要的耕地数量前提下，从徐闻县在湛江市的定位和发展方向，充分合理考虑外来人口因素，结合对环境容量和土地承载力的研究，确定建设用地的合理规模和城镇规模，促进土地资源的可持续利用目标的实现。（二）提高土地利用效率，建立良好的人居环境（二）提高土地利用效率，建立良好的人居环境积极转变城镇建设用地增长方式，提高土地利用效率，促进土地集约、节约和高效利用，增加投入产出比率。进一步优化土地利用结构，改善城市生态环境。从建立良好的生态环境角度出发，通过将基本农田保护区建设与生态环境建设结合起来，以保

44、护和提高农用地综合生产能力作为耕地保护的重点，建立起良好的人居环境。（三）提高规划的可操作性和弹性（三）提高规划的可操作性和弹性在加快城市化进程的背景下，作为湛江市的一个组成部分，整个区域是以城镇形态来发展，因此确定各类用地的布局安排时，要充分考虑这方面的因素。通过规划修编实践，研究如何在指标式的规划中，以及在规划建库之后的规划管理方式中，把刚性与弹性结合起来，以增加规划的科学性和可操作性。（四）建立规划管理信息系统（四）建立规划管理信息系统根据国土资源部颁布的县、市级土地利用规划管理信息系统建设指南（试行） 、 县(市)级土地利用规划数据库标准（试行） 标准，结合徐闻县土地利用规划管理工作的

45、实际需要进行规划数据库的建设和应用软件的开发，为进一步提高土地利用规划实施管理水平和效率提供先进的技术支撑平台，提高规划管理和实施的效率、质量。三、三、 人口及经济社会发展目标人口及经济社会发展目标（一）人口预测（一）人口预测通过综合增长率法、线性回归分析法及灰色模型预测法，对徐闻县人口进行预测， 具体预测结果见下表：表表 4-14-1 徐闻县人口预测结果徐闻县人口预测结果 单位：万人综合增长率法线性回归法灰度模型法综合预测2015 年657179772020 年68778683综合分析上述三种计算结果，徐闻县常住人口规模确定为2015 年为 77 万人，2020 年为 83 万人。由于城乡户

46、籍很容易受政策的影响，不考虑户籍政策的影响，按照以 2000 年人口普查的城镇化水平作为基准，测算 “人口普查”口径城镇化水平，根据往年的城镇化水平提高的速度，结合本地区经济发展的现状和前景，在预测城镇常住人口的基础上，进行城镇化水平的综合预测。采取“人口普查”口径与户籍非农业人口统计口径折中的办法，按这两种口径测算的城市化水平取算数平均值，估算 2015 年徐闻县综合城镇化水平约为 22.08%，2020 年综合城镇化水平约为 22.89%。根据以上各项预测，人口预测综合方案如下表。表表 4 42 2 人人口口预预测测方方案案表表 单位：万人,%其中年份总人口城镇人口农村人口城镇化水平200

47、9 年7215 5720.83%2015 年7717 60 22.08%2020 年8319 64 22.89%（二）（二） 社会经济发展目标社会经济发展目标1 1、至、至 20152015 年发展目标年发展目标2015 年，徐闻县生产总值达到 98.54 亿元，年均递增 9.0%左右；人均 GDP 达到 12325 元。总人口达到 83 万人。经济结构优化升级，三次产业结构为 35：26：39；促进城市新中心区的建设，全力提升城市品位，加强城乡基础设施建设，提高各镇城镇规划与建设水平，积极稳妥地推进农村城镇化，争取城镇化水平达到 22.08%。2 2、至至 2 20 02 20 0 年年发发

48、展展目目标标经过“十一五”的积极发展，生产总值年均增长继续保持在11%左右，到 2020 年达到 128 亿元，人均 GDP 达到 2.12 万元；优化经济结构，三次产业结构调整为 28：32：40，形成电力、建材、机械铸造、纺织服装、家具、农产品深加工、旅游休闲等产业集团；全面建成小康社会，基本实现现代化。2020 年徐闻县总人口数达到 83 万人；城镇化水平 22.89%，将徐闻县建设成为农工贸旅发达、环境优美的可持续发展的现代化城市。第五章第五章 土地利用布局与结构调整说明土地利用布局与结构调整说明一、一、 土地利用结构与布局调整主要要求土地利用结构与布局调整主要要求（一）突出重点区域建

49、设发展目标，合理安排用地布局。重点保证以徐城镇和海安镇为核心的两大城镇项目建设用地，同时，保障各镇基本民生工程建设用地。（二）结合徐闻县实际，综合城乡建设发展。土地利用结构与布局调整，坚持在农业和农村发展、资源环境保护等的基础上，统筹区域土地利用，优化土地利用结构与布局，促进土地利用协调、持续发展。其中：耕地：尽可能保持现有布局。合理引导农业结构调整，严格实行耕地“占一补一”的制度，因地制宜开展园地山坡地开发补充耕地。村庄、农地整理、土地复垦、开发补充耕地向原有耕地集中。基本农田尽量在耕地集中连片，土壤肥力较好，农田水利设施较完善、产量较高的区域划定。园地：根据园地的现有基础、交通条件、水源状

50、况及土壤和环境条件，尽可能集中连片发展。新开发以大片为主，小片为辅，严禁占用基本农田发展果园。进行改造的园地以低效园地为主要对象，尽可能避免对优质园地的破坏。林地：尽可能保持现有布局。新开发林地应充分考虑其生态效益，在原有林地布局的基础上，片网结合，尽快组成区域性防护林体系；进行改造的林地以低效林地为主要对象，禁止对具有生态保护意义，如水源涵养林、水土保持林的开发利用。城镇用地：城镇用地布局依据徐闻县城市总体规划对城镇建设用地发展方向和用地布局的安排，并在此基础上进一步明确规划期的城镇用地范围。城镇用地的确定以贯彻外延扩展和内涵挖潜相结合，内涵挖潜为主，走集约化道路。村镇用地布局：在村镇规划的

51、基础上，本着节约用地的原则，对村庄用地进行整理，调整用地布局，集约利用土地。交通水利用地：布局依据交通部门和水利部门规划的用地格局进行具体的用地配置。（三）综合评价徐闻县各区域发展和开发建设条件，明确县域发展战略和空间格局，用地发展方向和开发时序，确定合理的土地利用结构与布局，同时加强土地利用结构调整的监控与管制，防止借土地利用结构调整之名，破坏耕地和生态环境的各种行为。（四）按照上下级规划协调衔接的要求，明确县级规划重点内容和要求，确定各镇耕地保有量、建设占用耕地面积、基本农田保护面积、土地整理复垦开发面积、城乡建设用地规模等控制性指标，统筹安全区域基础设施、社会设施、环境治理等重点建设项目

52、用地和土地整理复垦开发项目，确保落实上级规划下达的各项用地指标的实施。二、二、 土地利用空间布局调整依据土地利用空间布局调整依据土地利用空间布局主要调控方向是围绕徐闻县经济社会发展战略和重大基础设施建设，调整现状不适应的用地，保障城乡发展建设用地，保护基本农田，强化生态环境建设与保护。（一）优先设定生态用地生态用地是对生态环境具有正向效应的用地，主要包括自然保护区、江河湖泊、林地、风景旅游名胜古迹。规划遵循“设定国土生态屏障网络用地”的原则，充分发挥耕地的生态、景观和间隔功能，使生态建设与耕地保护有机统一起来。以耕地、园地、林地、水面等共同构建和完善城乡生态空间。根据徐闻县环境状况和已有相关规

53、划，加强县域内防护林及森林公园的建设和管理，做好有关开发建设活动的水土流失防治，减少环境污染和生态破坏。（二）科学合理调整基本农田布局基本农田布局调整的基本思路按照“遵循法规，规范调整；确保数量，提升质量；稳定布局，明确条件”原则，徐闻县根据徐闻县的实际情况对基本农田保护面积进行了核减，核减后的基本农田保护面积不低于县级规划下达的基本农田保护面积。（三）合理配置工矿用地根据徐闻县城镇和产业发展，规划期内重点保障重点建设项目用地和城镇发展用地。（四）按照新农村建设规划配置农村居民点用地以逐步达到城乡一体化、建设社会主义新农村为出发点，以实现土地利用总体规划目标、引导和促进农村居民点适度集中为方向

54、，大力推进农村居民点整理，实施旧村整治、基础设施统一规划建设等整理措施，提高土地利用效率。在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的前提下，采取政府、集体、社会、农民个人等多渠道投资方式，适度撤并自然村、建设中心村，引导农村居民适度积聚，促进土地节约集约利用。（五）合理安排交通水利空间布局规划期间，公路主要是沈海高速的建设，改善和提升镇域交通运输网络。三、三、 土地利用土地利用布局布局徐闻县主要构健“一中心、三轴、三大板块”的土地利用空间格局。“一中心”以形成以中心城区为主中心，把徐闻建设成为一个具有特色的滨海城市，发展城市南面的港口码头，对接海南的国际旅游岛，促进徐闻的经济发展。“三轴”沿 207

55、国道、沈海高速、进港大道为拓展方向的三条城镇发展轴，主要布局产业用地。“三大板块”形成以南部、东部、西部为主的三大板块。南部：包括徐闻、海安、南山、龙塘。规划为具有徐闻特色的滨海城市，主要发展旅游商住和港口码头的建设。东部:主要包括曲界、下桥、下洋、前山、锦和等镇。主要发展林果业为主。以菠萝和香蕉为主，打造南亚热带农业示范基地，走现代农业新路子。西部：主要包括西连、城北、迈陈、角尾等镇。主要发展旅游、蔬菜和海洋资源为主。迈陈、角尾、西连沿海一带，滩涂平坦，海底土质较肥，有利于盐业生。具有丰足的土地资源，土壤类型多样，有利种植蔬菜。（一）城乡发展总体布局（一）城乡发展总体布局健全城乡规划实施的监

56、督制约机制，切实发挥城乡规划对城乡建设的引导和调控作用，提高城镇化质量，并搞好农村村庄规划建设管理。优化空间布局，完善城市功能，改善交通状况，提升人居环境的质量。围绕“徐城、海安、南山”三个组团的城市框架的目标，整合优化配置资源，围绕“绿”字做文章，加快城区绿化建设，高起点规划建设海安至南山的滨海大道。进一步完善特色生活小区，主干街道、城镇小公园，小庭院、绿化带等城市设施。重点建设滨海大道、城北大道、城南大道、红旗三路、东平四路，前进西路、体育中心、客运中心、污水处理厂、工业与生活垃圾处理厂、固体垃圾处理场、城区供水管道改造、城北水厂、贵生公园、伏波公园、南门塘花园、城北花园等基础设施建设。规

57、划建设好商住小区，在抓好华建绿色住宅小区的基础上，规划建设好大水桥农场小区、城北大道小区、林业局小区、南山小区等住宅区。徐闻县积极开发白沙湾、珊瑚礁旅游区、海上丝绸之路，重点抓好风电、沈海高速、滨海大道等项目的建设。（二）农用地总体布局（二）农用地总体布局调整传统农业的功能定位，转变农业视角，推进现代农业建设。稳定发展粮食生产，落实基本农田保护面积，保持合理的粮价水平，搞活流通，加强粮食仓储建设，搞好储备，实现粮食供需总量平衡，确保粮食安全。大力建立现代农业园，积极推广农业标准化生产，发展无公害农业，建设农业综合开发项目。抓好粮食生产，稳定粮食种植，改造低产田 7 万亩，新增和改造灌溉面积 4

58、 万亩；糖蔗种植面积 28 万亩，在锦和镇建设 1000 亩良种甘蔗繁育基地和 6000 亩的双高糖蔗示范基地，确保糖业发展；蔬菜种植面积 33 万亩，建设一万亩的中国冬季菜篮子徐闻绿色蔬菜基地，绿色、无公害蔬菜种植面积达到 85%，巩固“中国冬季蔬菜产业龙头县”地位；水果种植面积 50 万亩，建设 1000 亩高产高质香蕉、菠萝良种繁育基地，巩固“中国香蕉第一县”地位，力争徐闻菠萝获“中华名果”称号。尽快完善徐闻县农产品的检测站，建立质量安全监督检查和质量安全状况公报制度，严控高毒，高残留农药和有害物超标的农产品进入市场。加大优势品牌宣传力度，扩大徐闻县农产品知名度四、四、 基本农田调整基本

59、农田调整第二次土地调查显示徐闻县上轮基本农田上图面积 79991 公顷，其中耕地 53890 公顷。主要分布在曲界、西连、下桥等镇。本轮调出的基本农田主要是规划为建设用地的范围，以及因损毁严重难以恢复、不宜农作的基本农田，集中在徐城、海安、南山等镇。本轮调入的基本农田的土地现状全部为耕地和可调整地类，集中在曲界、下桥、西连、等土地平整、灌溉条件好、质量等别高的耕地。调整后的基本农田保护面积多于上级下达的基本农田保护面积指标 2701 公顷，比下达指标多划定 5.02%。本轮划定的基本农田集中连片分布，其质量等别高于调整前的平均质量等别，其中耕地面积比例占 91.22%，比调整前的 67.36%

60、有所提高。第六章第六章 建设用地需求和节约集约利用建设用地需求和节约集约利用一、建设用地需求一、建设用地需求（一）建设用地供给原则（一）建设用地供给原则1 1、节节约约集集约约用用地地原原则则严格贯彻国家“严控总量、盘活存量、用好增量、集约高效 ”的要求，充分利用闲置土地，挖掘低效用地，高效盘活存量土地，拓展利用地下空间，通过创新制度、制订标准和土地资源市场化配置等措施，提高土地利用效率和集约利用水平。2 2、基基础础设设施施与与重重点点项项目目优优先先原原则则优先保障规划期内交通、能源、水利等基础设施的用地需求，对已列入规划的国家、省、市重点项目优先安排用地规模。3 3、严严格格控控制制建建