东盟新兴工业化国家税收征管运行机制探究

1、东盟新兴工业化国家税收征管运行机制探究 内容提要随着中国一东盟自由贸易区的建立与发展，区域间的投资和贸易不断增长，税收问题已成为区域经贸合作的瓶颈。面对新的经济环境，如何提高税收征管质量已成为各国税务当局亟需解决的重大课题。本文通过对东盟新兴工业化国家税收征管运行机制的分析，提出了高质量税收征管运行机制不仅需要合理的税制结构、有序的分权体制，还要构造完善的管理机制等看法。 关键词东盟国家税收征管探析 东盟10个成员国中既有发展程度较高的国家如新加坡、文莱，人均GDP超过10000美元；也有向新兴工业化进军的如马来西亚、泰国、菲律宾、印尼；而且还有后发展国家如越南、柬埔寨、老挝、缅甸。总体上，东

2、盟国家正由高度集权的财政体制逐步转向地方适度分权的分级财政体制，实行分税制。财政收入以税收为主要来源，进出口税收对财政的贡献较大。各成员国之间经济发展水平相差60-80倍，远远高于欧盟内部25倍和北美自由贸易区内部30倍的差异水平。本文主要分析正向新兴工业化进军的马来西亚、泰国、菲律宾、印尼四国税制建设与改革情况。 一、税收征管体制 东盟新兴工业化国家由于各经济体的政府(当局)对经济发展所起的作用不相同，经济发展模式有差异。马来西亚、泰国和印尼为综合型经济发展模式；而菲律宾为拉美型二元断裂性经济发展模式。从税制结构看，马来西亚、泰国、菲律宾、印尼均为以流转税和所得税双主体的税制结构。商品税一般

3、占其税收总额的比重为5060左右，所得税和其他税所占的比重在逐渐提高，呈现出商品税与所得税平分秋色的格局。 从税收管理体制看，东盟新兴工业化国家实行分税制。税收的立法权和征收权主要集中在中央，征税制度分为中央政府一级征税制度和中央与地方两级征税制度。实行中央政府一级征收制度的国家有马来西亚；实行中央和地方两级征税制度的国家主要有印度尼西亚、菲律宾、泰国等。这些国家虽然实行两级税款征收制度，但是税收的征收权主要集中在中央，地方只有小部分税收征收权。如菲律宾地方政府无权征收所得税，只允许征收一些地方(经营)税收和许可费，地方税所占份额很小，中央税收收入占了绝大部分。印度尼西亚中央税收入占97.1，

4、地方税收入占2.9；马来西亚中央税收入占95.5，地方税收入占4.5；泰国中央税收人占90，地方税收入占10。 从某种程度上讲，实行分税制，设置两套税务机构，虽然确保了中央与地方的税收收入，但这种重复管理、征收、检查，加大了征税成本与纳税成本，税收征管质量和效率将大打折扣。相反，在东盟成员国中新加坡实行单一化的税收征管，推行评税制度和诚信管理制度，将“一级化”的税收管理模式与法治、文明、服务型税收管理制度相结合，税收征管质量和效益相对较高。据统计，新加坡的征税成本率为0.95，而泰国为2.16、马来西亚为2.8、菲律宾为3.21。 二、税收征管运行机制 东盟新兴工业化国家税收征管运行机制有以下

5、主要特点： 1、税制简明 东盟新兴工业化国家税制并非属于同一类型，存在不少差异。为适用经济结构调整和中国一东盟自由贸易区建设需要，各国逐步向简化税制、拓宽税基、降低税负、强化征管方面优化本国税制。税制结构简明合理最具代表性的国家是马来西亚。主要税种有：公司所得税、个人所得税、销售税、遗产和赠与税、社会保障税、石油所得税、土地和财产税、印花税、影片租赁税、关税、消费税和服务税等。税制简明，便于税收的征收管理。 2、征管机构健全 马来西亚由联邦政府、州政府和市镇当局三套各自独立的税务机构或授权部门分别征收中央税、共享税和地方税。联邦政府财政部负责管理税务制度，制定、实施及管理该国税收政策。内陆税务

6、局主要负责评估征收直接税，如所得税、附加税、房地产税、印花税等。在全国各地设有25个评估分支机构和16个调查中心(主要负责查处偷税事宜)，统筹管理全国各地的直接税评估和调查工作，另外，还具有与外国商签避免双重征税协定的职能。皇家关税局下设6个主要部门(统筹管理和财务处、关税处、国内税收处、预防处、研究规划和培训处、税收处)，主要负责征收管理间接税，如进口税、出口税、销售税和服务税等。没有专设地方税务局的州政府，税款的征收由有关部门进行征收，如土地税、矿产税由州矿务局征收，森林税由州森林局征收，州政府部门给予政策上的指导。 3、税收处罚严厉 印尼针对国内逃税现象严重这一问题，2004年再次对国家

7、税法进行了修订，进一步加大了对逃税者的惩罚力度。新税法规定，税务总署有权直接查封逃税者的财产、银行账户、应收账款、商业文件，而无须先征求警方或国家监管部门的同意。马来西亚的税收环境虽然比周边国家和地区要好一些，但仍然有为数不少的人把缴税不当回事，偷逃税款的行为时有发生，为此马来西亚内陆税收局发出指令，为使纳税人重视纳税义务，从2006年起，将让那些没有报税、逃税或骗取税收退税而被控上法庭者的身份在媒体上曝光，不管他们是高官显要还是贩夫走卒，以警示那些不遵守纳税规定者。税收局法律顾问团已经准备好上庭所需，该局将逐一预先告知新闻媒介将上庭的涉税案件，由媒体自行决定是否要将税收案例曝光。 4、科技兴

8、税 2003年底，印尼正式开通了国有企业网上纳税系统，大大方便了国有企业及时纳税。由于采取上述措施，印尼的纳税个人和纳税法人数目逐年上升。2003年纳税个人和纳税法人分别为255万人和82万个，税收收入逐年递增，2003年共实现税收241.6万亿盾(280.93亿美元)，而2004年达到262万亿盾(约合304.7亿美元)。 5、广泛推行税收自沽制度和税务代理制度 马来西亚税收自沽制度规定由纳税人在任一财年开始，就应税所得预估一个数字，预缴税款，年终结算。如果估算的结果与实际应纳税款的差距大于38，就要受到处罚；若纳税人预估数字高于实际应纳税款，税务机关结算时最多只能调减至85，以此来促使纳税

9、人提高预估的准确性。税务机关定期对纳税人的自沽情况进行检查，一般5年检查1次。检查方式主要是对各项支出进行核对，一旦查实纳税人有偷税行为的，予以重罚，特别严重的要诉至法院，予以刑事处罚。 6、税收征管方式由粗放向精细化转变 纵观东盟新兴工业化国家税收征管发展变化情况，归纳起来，大体上经历了以下五个过程，这些过程也体现了税收征管国际发展趋势。在税收制度上经历了由繁到简，由不完善到完善的过程。这方面可以从东盟各国税制的沿革和优化中得以证明。在纳税评估上经历了由税务机构评估到纳税人自我评估的过程。在由直接评估转向自我评估。为简化税制，提高税收征管效率及经济运行质量，2001年东盟国家开始对 公司法人

10、推行税收自我评估系统(Self AssessmentSystem)，为纳税人提供自我测算应纳税额的途径。在征管意识上经历了一个由注重税务机关强制手段到注重为纳税人服务的过程，体现了管理就是服务的理念。在征管手段上经历了由手工操作到计算机管理的过程。马来西亚目前税收信息化程度较高，纳税人可通过网络实施电子报税。税收机构经历了一个由繁到简、由分散到集中的过程，以适应征管现代化的需要，实现科技兴税。 三、税收征管体制改革的援措施 近年来，东盟国家不断完善税收征管体制，朝着“税收征管法制化、税务服务优质化、税收监控现代化、税务稽查审计化”的方向发展。 (一)优化税收服务环境，方便纳税人 马来西亚内陆税

11、务局与马来西亚商业银行联合，从2006年起在全国推行网上电子报税，纳税人可通过商业银行的互联网缴纳个人所得税和财产税，受到纳税人的青睐。税务部门原来估计通过网上报税的人员约为5万人左右，但仅仅推行了4个月，网上报税者就达30万人。2006年马来西亚税收收入大幅增加，税务部门推行的网上电子报税功不可没。 (二)构建全新的税收征纳关系，加大涉税违法行为处罚力度 在加强服务的同时，东盟国家税务部门也加大对逃税者的扫击力度，建立新的征纳和处罚制度，约束纳税人，使其正确履行纳税义务。马来西亚严格依照法律规定，对拖欠税款和偷逃税行为严惩不贷。该国税法规定，纳税人不履行纳税义务的，税务部门不仅要征收滞纳金和

12、进行罚款，还要向法院提起诉讼，使逃税者付出巨大代价。印尼在对财产税进行征收时建立财产申报制度，纳税主体应在收到征税对象申报表30日内填写申报表，然后签名返还税务部门；如果没有在规定的时间内提交或者存在失实等行为，将收到一份税收测评通知，必须在30日内按通知中规定的金额缴清税款，同时缴纳25的罚款。菲律宾则在全国范围内进行了一场全面的反偷税运动。2006年菲律宾国内收入局对20万户纳税人进行了检查，税务部门还扩大了对纳税人的审计比率。泰国在2006年6月，由财政部指示税务部门要严格监督纳税人，尤其要加大对企业经营者和管理者的监查力度，防止企业偷逃税。 (三)建立自我评税制度，强化税务审计 自我评

13、税制度要求纳税人理解税法，并根据税法自行评定其纳税义务。税务机关的计算机系统处理纳税人的申请表，追踪尚未申报和纳税的纳税人，鉴别纳税申报表并确定哪里需要进一步调查。印尼财产税法规定，纳税人有义务向税务部门自行申报财产信息，用于税务评估。此外，还需要第三方(如公证人)向税务部门提供与财产有关的信息，以便税务部门对纳税主体的财产进行测评。马来西亚从2006年开始推行自行估税制，即纳税人自行核定应纳税所得额，自行向税务机关申报缴纳应纳税款。实行自核自缴后，内陆税务局加强了对个人所得税的核查，税务部门将仔细分析纳税人的生活方式，并与其申报的个人所得税额进行比较，如果其消费支出明显大于申报的收入，则该纳

14、税人进行个人所得税欺诈的可能性就很大，税务部门将对其进行重点稽查。马来西亚还大力推广预扣征税制度，要求金融机构和公司对个人取得的应税收入代扣税款，采用估价体制对“难以征税群”征税。由于代缴代扣部门比税务机关更了解纳税人的情况，也更便于代缴税款，因此，这种源泉扣税方式大大提高了税收征管效率。在对纳税人自行申报的税款进行抽样调查时，马来西亚税务部门做到科学合理，不仅注意拿下数额较大的个案，而且注意那些数额较小的案件，这样使每一个纳税人都意识到偷逃税的风险。同时为加大征管和稽查力度，其税务部门还鼓励本国居民积极举报逃税行为，从追缴的税款中拿出一定比例重奖举报逃税者，并为其保密。 (四)加强对税务执法

15、人员的培训，提升队伍素质 马来西亚过去几年新建了多听专门培训税务稽查人员和审计人员的特别培训学校以及税务会计学校，并聘请美国、英国、日本、澳大利等国的教师任教，内容包括计算机操作、会计学、审计学、反洗钱知识和特别调查与稽查等。马来西亚内陆税务局还定期把税务人员送到部队进行特殊训练，这也是该国税务官员培训计划的重要组成部分。近期马来西亚还成立了国家税务学院，作为内陆税务局的一个专门培训机构，税收教育和培训更加系统全面。 四、当前面临的税收征管难题 随着中国东盟自由贸易区(CAFTA)建设进程的加快，中国东盟全面经济合作框架协议货物贸易协议于2005年7月正式生效，中国与东盟10国正式开始对原产对

16、方的约7000种商品相互给予优惠关税待遇，全面启动了中国东盟自由贸易区降税计划。经济区域化过程潜在地增加了税收管辖权的争端，使跨国税收征管难度大大增加，直接反映在国家之间税收竞争与协调。正常的税收竞争可以使国际流动资源在国家和地区间得到有效配置，促进全球经济的发展。但过度地追求优惠税收政策带来的短期效应，不仅会给国家财政收入及国内资源配置带来较大的冲击，而且可能导致恶性税收竞争，反而阻碍了国际资本的长期流入。积极加强国际间的协调与合作是防止恶性税收竞争的有效举措。当前面临的税收征管难题主要有： 征管对象的跨国性。税收征管所涉及的纳税人主要是跨国纳税人，包括跨国自然人与法人。这些跨国自然人流动性

17、大，税源分散；而跨国法人的经营方式、财务会计核算制度等都与国内企业不同。因此，税收的征管对象具有错综复杂的跨国性。 征管客体的隐瞒性。纳税人的跨国性决定了其征税对象，如收益、所得、财产价值等也具有跨国性，从而为纳税人隐瞒其收入，进行国际避逃税提供了有利的条件。 征管依据的复杂性。由于纳税人与征税对象具有跨国性，要搞好税收征管工作，不仅要熟悉涉外税法及其所涉及的会计核算方法，而且还需对国际税收协定等有所了解，才能把握住跨国税收的征管依据。 电子商务的税收征管难题。电子商务的电子化和隐蔽性对传统税收原则、税收征管方式的冲击，部分电子商务企业逃税或避税问题，跨国税收的双重征税问题等对各国税收征管提出

18、了新的挑战。 经济全球化过程潜在地增加了税收管辖权的争端，使跨国税收征管难度大大增加，东盟新兴工业化国家也不例外。管辖权之争说穿了也就是征税权之争，它直接反映在国家之间税收竞争与协调，成为经济全球化下的税收征管难点。首先就税收竞争而言。居民管辖权原则和来源地管辖权原则是税收竞争得以发生的基础，而跨国经营的产生是税收竞争产生的根源。税收竞争既有争夺税源的目的，又有增强本国企业竞争力的目的。由此可能产生许多问题：管辖权引起的双重征税问题，从而导致许多国家参与双边和多边协定，以协调双重征税问题；争夺税源的问题，其关键在于关联企业间的转让定 价相关税收规定；跨国企业避税问题，利用国际间税收竞争，从而最

19、终达到企业合法避税。其次是税收协调问题。税收国际协调主要表现在税法的基本原则和具体条款的协调上。为应对国际税收竞争，主要有五种依次递进的协调形式：税收合作，税收协定，税制趋势，区域税收一体化，拟议中的国际税收组织。而税收协调的发展本身就是一个不断化解矛盾的过程，其面临的矛盾有：区域性协调与各国税制独立性之间的矛盾；发展中国家与发达国家税收协调中的利益矛盾；不同区域之间的利益矛盾。 五、对我国的启示与借鉴 20世纪80年代末，国际上税收改革的重心开始向征管转移。征管改革的内容包括征税指导原则的变化、税收管理现代化以及简化征管手续、优化税收成本等。征管改革是一个渐进的过程，日前仍在进一步深化。顺应

20、世界性税制改革浪潮中加强征管改革的趋势，20世纪90年代东盟国家的税制改革完善了征管体制，减少了税收流失。各国税务机构还通过开发信息技术平台，不断提出更加有效的征收方法，建立更加公平有效的税收征收机制，并保证税收征管工作与政府的政策协调一致。 (一)进一步规范政府间财税分配方式以理顺各级政府税收收入归属机制 现行分税制以税种收入规模作为划分标准，明确收入归属原则十分重要。从马来西亚国的经验来看，分税制体制下税种收入的划分，一般以某税种具有的内在特征对于该国市场经济的发展、收入分配调节、宏观经济稳定以及税收征管效率的影响为主要因素。我国分税制下的税种收入划分更多地考虑了各个税种收入规模而较少考虑

21、税种的内在特征。从这个意义上说，我国的分税制仅是某种意义上的“分钱制”。例如，增值税、企业所得税、个人所得税为共享税；消费税名义上是中央税，由于其进入税收返还基数，事实上也变为共享税，只不过共享方式不同罢了；营业税作为对应税劳务征税的一个主体税种属于地方税。这意味着任何个税种(即使是中央税)在何处入库，对税收收入在不同地区政府间都会产生重大影响。这也使得各级政府高度关注税收收入归属问题。因此，必须科学合理地明确收入归属的基本原则，以妥解决地区之间的税收归属之争。 (二)顺应中国一东盟自由贸易机制，调整现行税收征管法律制度 在税收立法上，法定主义在马来西亚宪法中得到充分确认。宪法第七章“有关财政

22、的规定”第一节“总则”第96条明确规定：“非经法定授权不得征税。非经联邦法律规定或授权，联邦不得为联邦用途而征收任何国家税或地方税。” 由于税收法定精神在我国宪法中没有得到明确，加上我国目前尚未有税收基本法，实践过程中立法随意、行政命令大于税法、征税行为不规范的情形偶有发生，一定程度上扭曲了市场经济的健康发展。首先，我国应提高税法的立法层次。逐步将现行的税收行政法规提升为法律，提高税法的效力，实现与东盟接轨、与国际接轨。其次，应提升税法的立法质量。税法条文尽可能全面、系统、具体和规范，最大限度地减少频繁修改、补充、解释性的规范文件，使征纳双方便于正确理解和执行，充分发挥税法的职能作用。再次，应

23、适时修订过时的税法，改变税收政策落后于经贸发展的格局，促使税收与经济的健康、持续发展。 (三)完善和简化税制 在具体税种设置方面，重复设置的税种应当进行合并，性质相近、征收有交叉的税种应当调整，对于征收某些特定目的税的必要性和征税效果应当重新认真研究以后决定取舍；要进一步简化税制，努力提高税收征管效率。此外，应当尽快完善地方税制，适当地赋予地方一定的税收权力，并对于中央税与地方税的划分适时加以合理的调整，切实解决好地方发展经济的积极性和地方财政收入问题。 (四)提升立法层次，加强协调机制 我国税收各部门在征管中不能够有效地协调，极大地影响了税收征管的效率和成效，应从立法的角度对其进行协调，提高

24、协调的层次。逐步缩小授权立法的范围，提高税收立法的层次。适当给予地方税收定的立法权。完善税务部门和司法部门的税权划分的协调机制。目前，我国税务部门和司法部门权力配置的不合理主要体现在：司法机关有权无力，税务机关有力无权，使得税收司法保卫体系弱化。由于涉税案件及税务、财会、法律等多方面的内容，专业性和技术性较强，而目前管辖税收案件的司法机关存在不熟悉税收业务、办案经费不足和工作重点有限等问题，不能及时有效地办理税收违法案件。而相对具有办理涉税案件能力的税务机关，却因为法律没有规定其享有司法权，因而影响了税收执法刚性。 (五)加强税务信息化建设，提高征管效率 税收信息化是税收事业腾飞的翅膀，是强化税收征管的必由之路。必须继续加快信息化建设来推进依法治税的进程，杜绝人为干预税收征管问题。按照信息集中处理的要求，遵循“科学、简便、有效、共享”的原则，调整、规范、简化税收征管业务程序和内部管理模式，规范信息采集渠道和要求，完善内部监督制约机制，并按照信息化的规律进行税收业务、管理机构的科学重组和岗位的合理划分，优化岗位职责体系，最大限度地发挥计算机处理和网络传递的效能，充分地体现信息化对提高效率、降低成本的作用，使各级税务机关基本实现依托于信息技术手段的现代化执法管理，提高征管效率。 (六)完善税源监控手段，拓展税源监控新途径 税源监控是至关重要