中外水务管理体制的比较和思考

1、中外水务管理体制的比较和思考朱慧娈河海大学水资源环境学院,南京 （210098）摘要：首先介绍我国的水务管理体制，及其体制改革的成效和不足。然后介绍了其他国家的水务管理模式，并总结其先进管理经验。最后比较中外水务管理体制，分析我国水务改革的方向。关键词：水务管理 一体化经营 体制改革1引言：进入21世纪，水已成为人们普遍关注的问题。当今世界面临严重的水危机。目前全球一半的河流大量大幅减少或被严重污染，世界上80个国家或占全球40的人口严重缺水 1。水资源缺乏已成为关系到贫困、可持续发展乃至世界和平与安全的重大问题。面对这一严峻形势，国际上认为，水务统一管理是一种大趋势，已被证实是一种有效保护、

2、合理利用水资源的先进管理模式2-5。如今为解决水资源问题，大部分国家均实行了水务统一管理。我国水务改革刚刚起步，面对改革中的重重阻力，还要不断的发展和完善。而美国、加拿大、英国、法国、澳大利亚等发达国家的水务管理体制改革起步较早，并趋于成熟，我们有必要比较和研究其先进的管理经验，为我所用。2 我国水务管理体制水务管理是对水资源的开发、利用、配置、节约和保护的规划、计划、调度及组织、协调、监督等方面的管理。现代水务管理是坚持以水资源统一管理为前提，以提高用水效率为核心，以推进水资源可持续利用为宗旨，以市场调节为手段，以日趋完善的水法规体系为支撑，积极采用包括行政、法律和经济在内的各种手段的涉水事

3、务的管理6。2.1我国水务管理模式我国实施水务一体化管理体制，最先是统一城乡供水；最早是在广东深圳市和陕西洛川县诞生的。1993年洛川县和深圳市先后组建了的一个县级、市级水务局。我国水系统复杂多样，针对不同的情况，水务管理不能实行单一的管理模式。2002年，我国颁布实施新的中华人民共和国水法，确定了“流域管理与行政区域管理相结合”的管理体制。流域管理注重整个流域的水循环，目标是使流域内水资源得到整体有效的利用，有利于水资源的统一规划和调配。因此，水问题越严重越是要强调流域管理。行政区域管理是水资源综合管理的一个外延，往往从各个地区自身特点和需求出发，目标是综合利用辖区内的水资源充分发展区域经济

4、，但也容易形成条块分割。流域管理和区域管理，两者不可替代。因此要把从蓄水、取水、输水、水分配、水的高效利用到排水、污水处理及再生利用的各个环节形成完整的社会用水过程，把自然和社会用水过程统一起来，形成以流域管理为基础，流域管理与行政区域管理相结合的管理模式，统一管理好水资源，保障水资源的持续利用。 12.2我国城市水务管理体制改革的成效和不足经过多年的探索，我国的水务体制改革已取得了显著成效。在许多地区都明显缓解了水资源不足或水污染严重问题。主要包括以下几个方面：(1)克服了部门职能交叉、政出多门、办事效率低下的弊端，体现了精简、统一、效能和一事一部的机构设置原则，也有利于公众参与水管理。(2

5、)水务部门统筹调度水资源，有效缓解供需矛盾，提高了城乡防洪和供水保证率，改善城市生态质量。(3)水务一体化管理有利于统一水管理法规与技术标准，为依法管理和规范各项涉水事务提供了法律保障，为实现水务统一执法加大了执法力度。(4)有利于制定统一的水规划，使水资源综合规划与水源、供水、节水、排水、污水处理和中水回用有机结合。(5)防洪、河道治理、排水、污水处理工程与城市建设相结合，有利于城市水生态系统建设。(6)有利于统一制定水资源费征收标准和供水排水价格政策，统一征收有关规费，加大管力度，有利于水务基础设施建设的投资回收和培育水务市场。(7)强化了水务资产运营，有利于建设统一的水务市场和实现水务国

6、有资产的保值增值7。我国的城市水务改革工作虽然成果显著，但也存在一些问题，表现在：(1)水务管理程度不高。城市供水、节水、排水、污水处理回用几方面存在脱节的问题。(2)目前水务投资渠道不畅。水务体制改革后，与新的体制相配套的投入机制尚未建立。(3)部分地区水务运行机制中由政企不分的现象。(4)现有法律法规不能满足新体制的要求。水务工作缺乏系统的政策法规保障。3国外水务管理体制及其优点3.1介绍几个国家的水务水务管理体制国外水务管理模式有多种，不同的国家根据其自身的政治、经济、法制、社会发展与历史背景，形成了各具特色的水务管理模式。而美国、法国、英国、新加坡和香港地区这五种管理模式基本上涵盖了世

7、界各国和地区对水的不同管理模式，较好地处理了人与水环境、经济发展之间的关系。下面就简单介绍一下美国和英国的水务管理模式。(1)美国水务管理模式美国在水务建设上高度强化政府行为，美国的城镇供水管理体制大致可分为三级管理：联邦、州和地方，并主要由州一级政府负责。联邦政府作用主要是制定政策、法规、规划并监督实施，同时也负责大水利工程的建设与管理8。州一级的管理因地理，环境的不同各异，以加利福尼亚州为例，它采取的是水资源统一管理的三级管理模式，其中联邦机构主要有垦务局、陆军工程兵团和土壤保持局。加州水委员会和加州水资源局负责州水资源开发与管理。水委员会负责水权管理和发放排污许可证，编制各地区的水资源保

8、护规划，与水有关的公共 2安全，包括防洪调度和大坝安全监督，负责水工程的建设和运行。(2)英国水务管理模式英国目前实行的是政府对水资源按流域进行统一管理与市政水务私有化相结合的管理体制。由10个大型纯企业性公司的水务局负责提供英格兰和威尔士地区的供水和排水服务。政府环境署发放取水许可证和排放许可证，实行水权分配、取水量管理、污水排放和河流水质控制；政府水服务办公室监督水务公司履行，确定水价范围，实现对水务公司的宏观调控；水务公司在服务范围内实行水务一体化经营和管理。水务公司负责调水、供水、排水工程建设与运营管理，自负盈亏，建设资金由水务公司在市场上融资解决，水务公司有权在政府宏观调控范围内自行

9、制定水价，价格上限由政府的水务办公室确定。3.2国外水务管理体制经验分析(1)依法治水是城市水务协调发展的前提。美国、加拿大、英国、法国、澳大利亚等发达国家的水管理体制不尽一致，但有一个共同点就是水管理是有序的，即水的法律法规比较健全，社会各界都能严格遵守，一切水事活动依法办事。在水管理体制上，管理职责明确、事权划分清楚，美、法等国把参与水事活动的政府机构、事业单位、企业单位的职责明确分开，各自在法律赋予的权限范围内充分发挥作用。(2)政府与民营机构联手是管理城市水务的较好模式。无论中外，传统的管水模式是：由政府和国有企业投资建设水设施并负责运营，但伴随的是缺乏竞争、效率低下导致亏损。新的模式

10、有私有化（如美国、澳大利亚）和特许经营，在水设施无法私有化的地方，所有权不变，把经营权交给私营企业（如法国），这样，可以引入竞争，提高效率。(3)既受政府控制又按市场经济规律办事符合水的资源特性。欧美国家虽然是市场经济，但根据水的资源特性，其供水机构管理和水价政策仍在政府的有效控制之内。美国和加拿大政府规定供水机构既不能盈利，也不让其亏损，因此在水价制定上以不盈利为原则，但必须保证投资的回收、运行维护管理和更新改造所需开支的自理。在制定水价时，把排水费、污水处理费、国家规定征收的增值税等也核算进去，水价太高，用户承担有困难时，国家再反过来补助一部分，起到调控作用。另外，发达国家现行的城市水管理

11、中，非常重视投入产出，按市场经济规律办事。(4)水质水量统一管理是城市水务管理的有效形式。城市水务管理比较好的国家如法国、英国、德国、荷兰，都有一个共同之处，就是水资源的水量、水质真正做到了一体化管理。英法两国颁布一系列法令和制度要求水量水质并重，取水必须事先得到许可，污水必须经过处理，达到法律规定的水质标准才能排入河流或湖泊。最突出的一点是，城市水资源的开发利用和保护工作全部由一个部门负责。(5)大力发展节水是城市水务管理的重要环节。节约用水，是世界各国解决城市用水问题的共同方向。即便是在一些水资源丰富的国家，由于不堪承受污水处理的负担，近年来也在大力推行节约用水。1998年，美国环保局颁布

12、了城镇公共用水的“节水规划指南”，对不同规模公共供水系统提出了不同的最低限度的节水措施和规划，并对供水企业制定了一系列的节水措施要求。(6)水环境保护是城市可持续发展的重要任务。发达国家十分重视水资源保护，依法保护城市水环境、实现可持续发展是共同特点。4对比分析中外水务管理体制4.1中外水务管理体制的比较由于不同的国家及地区的地理环境，水资源状况不同，与其相应的水务管理体制就有多种模式。下面从两个方面来分析：(1) 投资建设方式与运行管理。欧美各国作为市场经济高度完善，私营经济积极度发达的地区，绝大多数国家对水务行业并没有全面私有化、企业化，水工程仍然基本上由政府负责建设与管理，从全球范围来看

13、，大多数是国有或国营的。英国虽然在水务工程建设、管理缓解全面推行了私有化运作，这与它具有健全的法制、良好的企业信用、严密的制约与监督制度是分不开的，但也带来了水价上涨等一系列的问题。水具有自然属性和商品属性，供水运营管理应当从地区整体利益出发，以服务和保障水平作为主要的考核标准，同时兼顾运营管理单位和国有资产的财务效益。目前我国部分地区在推进市场建设的过程中，对源水、蓄水、供水设施都采取了出售资产、实行私有化、企业化等较为简单的做法。实际上对供水体系的企业化应分别对待。对调水工程、蓄水工程等涉及大量社会和环境问题，具有较大社会效益的工程就不应企业化、私有化，应牢牢控制在政府手中。对能形成适度竞

14、争局面，便于监督，适合企业经营的自来水厂、污水处理厂则可以适度推向市场。（2）水质水价制定：水价是水务管理中的一个重要环境，只有制定了合理的水价制度才能保证水务体系的有效运行。欧美各国水务行业的高效规范运行，除了政府制定有严密、完善的政策、法规、规划外，还有一个有效的监督、制约体系。以英国为例，就有水务部门的水服务办公室、饮用水监督委员会和民间的消费者委员会等监督机构对水务企业进行不同层面的监督管理。法国、美国水价均由政府确定，但政府在确定水价前，会充分听取各类水用户、民间团体、经营者的意见，防止垄断价格的形成。目前,我国还没有形成一套完善的水质水价体系。在水质方面，我国对河流湖泊污染基本上走

15、的是"先污染,后治理"的道路。这种做法不仅对人们的生活环境造成了极其不利的影响,而且也导致了巨大的经济损失。因此,我国应该加强水循环各个环节的监测,特别是污水排放的监测。针对目前污水处理率较低的状况,要加大污水处理设施建设,除了国家和地方政府增加投入外,排污收费应是主要的资金来源。处理技术和方式应更加经济、更加灵活,实行集中与分散处理相结合,因地制宜,讲求实效,尽快提高污水处理率,改善水环境。在水价方面：长期以来,我国的水资源都是无偿或低价使用,而水利部门的费用和水利基础设施的建设费用都是国家拨款,这样导致了水利部门没有充足的经济来源,不能独立运行,水利工程"重建

16、设、轻管理"以致老化失修带病运行,用水效率低,造成了水资源的大量浪费。因此,建立合理的投资和价格机制势在必行。水价形成应立足于与水有关的直接和间接费由消费者承担,有利于节约用水；城市废水污水的净化处理的费用应成为水价的重要组成部分，体现污染者付费的原则；对于缺水城市要采用经济杠杆, 4实行水资源需求总量控制、定额管理、超定额累进加价等行政的、经济的管理措施,以建立供需水相对平衡的供水保障统。同时推行污水处理后的回用,通过政策倾斜或经济调节,使污水处理后回用的价格具有明显的竞争优势。各国的水务设施建设和水价制定见表（41）。国家（地区） 投资与建设方式美国政府投资、建设 政府水务部门负

17、责经营单位、政府部门和水用户商定，成本加利润法国政府投资、建设 委托经营或政府直接经营英国水务企业投资、建设新加坡带有政府职能的国有企业水务署负责中国香港地区 中国深圳 中国上海政府投资建设 政府投资建设政府投资、建设 政府水务署负责政府水务局 政府水务局低于成本232元/t 15元/t政府定价，低于成本港元/t亏损由政府补贴 盈利 亏损水务署负责成本加利润1新元/t利润率较高企业经营流域委员会与用水户协商，成本加利润 成本加利润有一定盈利16法郎/t有一定盈利运行管理水价制定原则综合平均水价 居民用水1美元/t免税，利润率略高于贷款利率 盈利状况8表41 各国水务信息比较4.2 我国城市水务

18、管理体制的改革方向我国的水务管理从1993年改革以来，经历了风风雨雨，成效颇为显著。但为了更好地利用有限的水资源，维护水生态环境，满足人类资源环境可持续发展的要求，我们的水务管理也要沿着一条越来越优化的改革道路。改革方向具体表现在：（1）由一个政府部门承担所有涉水的行政管理职能，对水利用循环进行统一管理。 我国传统的水资源管理采取“多龙管水”的管理体制。水资源利用与保护的统一属性被破坏，也就无法按照市场经济原则建立从供水、排水到污水处理回用以及水保护等一系列环节的合理价格体系和经济调节机制。因此,进行统一管理是解决目前我国出现的水问题和"水危机"的最佳方法。进行统一管理就是

19、将"多龙管水"改革为"一龙管水",即在市(县、区)及其以上行政区域内,由一个政府职能部门(水行政主管部门或水务局)对城乡的防洪、除涝、抗旱、水源建设、供水、排水、节水、污水处理与回用、地下水回灌、河道治理、水土保持、水资源保护等方面涉及水事活动实行统一管理和监督。（2）重视流域管理，流域管理与区域管理相结合的水行政管理体制。与其它自然资源不同，水资源是以流域为单元循环转化与开发利用的，因此有必要将流域视为单元，统一管理、统一规划、统一配置、统一保护水资源。我国流域众多，一般流域层次负责水资源规划编制和协商决定水资源配置方案，建设控制性工程；区域在流域配置

20、的前提下，统一负责供水、排水污水处理管理方面的职能。（3）通过协调统一的水管理体制，培育水务市场，吸进社会资本，发展水工业。在我国城乡防洪、水源、供水、排水等水务基础实施，作为具有公益性的公共工程，传统上都是由政府投资并负责运营维护的。但随着城市化进程和经济社会发展，政府已经难以承担这样的无限责任了。水务投资多元化、公用实施私有化，已成为全球水工业发展的潮流。在这样的背景下，涉水事务统一管理，有一个政府部门出台相关技术经济政策，管理取水和排污许可，统一制定费率并征收规费，制定水资源利用与水务发展规划，培育和监督市场就显得尤为重要，也能增强投资者的信心。5结语我国的水务改革已经取得了巨大成效,但

21、为了更加完善，取得更大的社会经济效益,我们必须借鉴各国的先进管理经验。主要参考文献2 Jonathan I. Matondo. A comparison between conventional and integrated water resources planning and managementJ. Physics and Chemistry of the Earth 27 (2002)3 Esther W. Dungumaro, Ndalahwa F. Madulu. Public participation in integrated water resources management: the case of Tanzania. Physics and Chemistry of the Earth 28 (2003)4 Herman Bouwer. Integrated water management: emerging issues and challenges. Agricultural Water Management 45 (2000)5 Adil Al R