从管理体制看人大对律师的监督取向

1、    从管理体制看人大对律师的监督取向2007年10月28日，十届全国人大常委会第三十次会议修订通过了新的律师法，并在今年的6月1日正式实施，这一次的修改重点之一是完善了对律师的行政管理和行业自律的措施，在律师管理体制上做出了进一步调整，由此，人大常委会对律师工作的监督又将发生新的一些变化。本文将结合县一级的实际，围绕这一调整在实践中的现状，进一步探讨基层人大常委会如何监督和推动律师管理体制的完善。一、律师管理体制的演变给人大监督带来的变化我国律师管理体制是伴随着我国律师制度的成长而逐步完善起来的，它大致经历了如下两个阶段：1、单一的司法行政管理体制

2、1954年中华人民共和国宪法中明确规定“被告人有权获得辩护”后，新中国的律师制度才真正建立起来。当时律师的执业机构为法律顾问处，法律顾问处的上级单位是律师协会，律师协会设在司法行政机构内。律师协会负责法律顾问处的设立和撤销等管理工作，对律师业务进行指导和监督，对律师进行日常管理。1956年，中央人民政府司法部要求各地律师协会统一称作律师协会，对律师工作实施管理，但当时没有成立全国性的律师协会。律师是国家工作人员，受律师协会直接领导，律师协会隶属司法行政机关。从当时的律师管理体制可以看出，表面上是律师协会直接管理律师，但由于律师协会隶属司法行政机关，司法行政机关在涉及律师工作的各方面都享有直接管

3、理权，因而这种管理就不是行业自律性质的管理，只能是行政性质的管理。1980年律师暂行条例第一次从法律上确立了律师协会作为律师行业性组织的地位和作用。但是，由于条件的限制，律师协会没有在全国普遍建立，各地已经建立的律师协会也往往设在司法行政部门内，律师行政管理与律师行业管理“一套人马，两块牌子”，因此仍然是一种单一的司法行政管理体制。根据宪法和法律赋予人大监督“一府两院”的职权，在这样的管理体制下，人大对于律师的监督显得比较顺理成章。2、行政管理与行业管理“两结合”的管理体制 1986年7月，第一届全国律师代表大会在北京召开，正式成立了中华全国律师协会，并根据律师暂行条例制定了律师协会章程。19

4、93年12月，国务院办公厅转批了司法部关于深化律师工作改革的方案，方案指出，“从我国的国情出发和律师工作的实际出发，建立司法行政机关的行政管理与律师协会行业管理相结合的管理体制。经过一个时期的实践后，逐步向司法机关宏观管理下的律师协会行业管理制度过渡”。1996年的律师法继续体现了这种“两结合”的管理体制，第一次以法律形式将司法行政机关监督指导和律师协会行业管理相结合的管理体制固定下来，并一直延用至今。但细品法律不难发现，根据原律师法第四条的规定，国务院以下级别的司法行政机关是没有监督权的。我们都知道，管理、处罚权是监督权的衍生，没有权利监督，又有何权利管理和处罚呢?所以司法行政机关对律师的管

5、理实际上基本处于虚化和缺位状态。在这种管理体制下，从人大的角度看，既然人大的被监督者失去了其监管职能，那么人大如何对其实施监督、监督什么就成为一个很现实问题。二、海宁的律师管理体制现状及人大的监督海宁于1981年10月12日成立县法律顾问处，1985年5月改名县律师事务所，1996年律师法实施后，律师事务所逐渐从行政性机构脱离出来，目前全市已有潮乡、峻德、海州、海翔、天音和国翱共6家律师事务所，均为自我管理、自我发展、自我约束的能承担公众责任的合伙所。全市执业律师50名，高级职称律师3名，中级职称律师9名。目前的管理模式：律师事务所主要负责律师业务能力的培养、业务活动和业务质量管理、收益分配管

6、理、利益冲突审查、律师职业道德、执业纪律教育约束等。司法行政机关主要负责行业准入初审、建立健全管理规章制度、对法律服务进行监督指导、对违法律师事务所和律师的调查、协调有关部门为律师业的发展创造良好的执业环境。律师协会联络组作为嘉兴市律师协会在县级的一个工作点，发挥承上启下、将工作落实到位的作用。1996年律师法出台前，海宁市(县)人大常委会对于律师工作的监督，主要是以市政府司法行政部门为监督对象来进行，先后多次听取相关工作报告或组织视察检查。1996年后，由于法律在司法行政部门对律师管理职权方面所作出的调整，使得县级人大常委会依据职权，通过监督政府职能部门进而监督律师工作难以顺利衔接，虽然可以

7、通过执法检查的手段加以补充，但职权上的缺位使得监督工作的开展有头但不见得有尾。2007年新律师法作出调整，第五十二条规定：“县级人民政府司法行政部门对律师和律师事务所的执业活动实施日常监督管理”。据此，县级人大常委会对律师工作的监督定位问题又发生了改变，从海宁市最近的一次执法检查来看，律师的管理体制并没有因为新律师法的出台而一锤定音。1、“两结合”管理体制带来“两难”境遇。一方面是新律师法赋予了县级司法行政管理部门日常监督管理的职能，但规定比较原则，也没有相应的处罚权，而从政府职能上说司法行政机关又是具体直接管理律师事务所、律师开展法律服务的行政管理部门，缺少管理权限和处罚能力的管理部门如何实

8、施管理和监督?实质上县级司法行政机关在律师管理方面的“花瓶”身份并未有多大改观。另一方面律师协会依法设置到地市一级，使得行业对基层的管理鞭长莫及，作为律师协会的县一级联络组，工作往往务虚，没有权限和能力行使实质有效的管理行为，对于县一级律师而言，行业管理同样只是一种摆设。“两结合”的管理模式在县一级并未达到统一。2、监督制约不到位带来管理疲软。就宏观方面而言，首先，律师是社会中介人，本身是自由执业者，具有较强的流动性、自主性，尽管有主管机构，但这种监管很难约束律师的行为，导致在宏观上缺乏对律师的监督，使得律师在办案时乱收费，而且无人制止，目前市场上出现的“土”、“黑”律师也难以取缔。其次，按照

9、有关规定，只要有3位律师，具有10万元注册资金，省级司法厅即可批准成立合伙律师事务所。由于律师机构设置门槛较低，导致合伙所、合作所的数量失控，从而引起不正当竞争或恶性竞争。再次，任何人只要通过了律师业务考试，即可成为律师，忽视了律师职业道德要求和思想品质，导致一些律师放松自己的思想品质修养，加上一些原来在政法部门就有违法违纪行为的人员进入律师队伍，严重影响了律师队伍的整体素质。就微观方面而言，目前大部分事务所采用的是松散的合伙制，报酬按业务量提成，有些事务所甚至成为了出租的“法律服务柜台”，执业律师每年只需交纳数额不等的管理费就行。事务所的管理也较单一，主任负责制使主任集多种功能和身份于一身，

10、难免在细致化和专业方向上不尽人意，因而谈不上科学管理。事务所没有明确的业务发展规划和经营战略，事务所内部组织设计简单，考核不是以优质的服务质量为标准，执业律师与事务所之间的松散关系，导致事务所不能依靠独特的经营理念和良好的成长空间来吸引有志的执业律师，造成事务所资源优化配置能力弱，执业律师忠诚度低，工作效率低。3、司法体制不够健全带来律师执业环境难净化。律师是否依法诉辩，是依法治国的“晴雨表”。由于我国正处于社会转型期，法律不够健全，必然导致律师失范现象产生。一是立法滞后。目前只有律师法及相关的律师执业规范，且规定过于笼统，对律师违法违纪行为缺乏有效的法律约束。二是律师的权利得不到有效保障。如

11、所取证据是否有效并被采纳，完全取决于法官个人。由于律师的有效权利得不到保障，为打赢官司，律师往往靠走关系，向法官行贿，或者作伪证，以不正当手段“制胜”。三、在监督中完善律师管理体制律师管理体制是律师制度的核心内容，它的设置是否合理，在很大程度上决定了管理的成效，影响着律师业的长远发展。建立一套符合我国国情及律师业发展规律的管理体制，是我国律师业顺利发展的前提和有力保障，同样也是人大监督的关键。就形式而言，人大的监督有法律的明确规定，采取何种形式只是手段而已，我们认为，作为人大所要思考的是，在哪些内容上通过什么形式开展监督以促进律师管理体制的进一步完善。1、关于理念确立方面。当前，我国理论界和实

12、务界的主流观点都认为，我国律师管理体制可以借鉴外国先进律师管理制度，推动管理体制创新，完善“两结合”管理的重点应放在转变行政机关职能，政府只管宏观、管政策、管协调，强化律师协会自律作用，并逐步过渡到政府宏观指导下的律师行业自治模式。笔者认为，这种观点过分强调了律师的中介服务性质，而忽视了其司法属性。我国是一个权力本位、行政本位长期占主导地位的国家，没有行业协会自律自治的传统，并且行业自律管理必须依赖于社会公德、职业道德和信用体系的建立和实行。“两结合”管理体制的前提是实行“两分开”，在明确分工的前提下，各司其职，各负其责。在律师协会没有赢得同其他权力部门同等对话权利的当前，强调律师协会行业自律

13、管理，脱离了中国的现实基础。基于律师职业的特殊性、我国法律文化和政治传统及国情等诸因素的考虑，从现实出发，我国应建立以政府监管为主导的律师管理体制。2、关于法律完善方面。一是国家发改委、司法部制定下发律师服务收费管理办法(发改价格2006611号)于2006年12月1日实施，但我省尚未制定律师收费具体办法和收费标准。因此，要积极向上级建议，进一步推动律师收费制度的完善，尽快出台我省律师收费具体办法和标准。同时，督促县(区)等司法行政部门，加大对律师服务收费的监督检查。二是促进律师与律所关系的明确。根据我国律师从业的现状，律师有社会律师、公职律师、援助律师、公司律师等很多。律师与律所是何种关系，

14、这关系到中国律师群体的切身利益，同时也关系到律师事业的健康发展。所以，必须有法律规定，明确是人事关系，是劳动关系，还是劳务关系。新修订的律师法对此却只字未提。三是监督同级政府及其职能部门，对基层法律工作者的管理加以规范。新修订的律师法第十三条规定没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义从事法律服务业务;除法律另有规定外，不得从事诉讼代理或者辩护业务。因此，对法律工作者的监督管理应等同于律师队伍的管理，以保证这支队伍发挥作用。3、关于职权理顺方面。政府管理和自律管理相结合的管理模式能有效地避免单独的政府监管和律师协会行业管理带来的弊端，但“两结合”的情况下，政府监管和行业自律管理的职能必须有明

15、确的分工。一方面，律师执业，归根结底就是办理案件。因此，对律师工作的监督，必须始终坚持以办案为核心，监督规范案件办理流程，杜绝有违法律法规和律师职业道德的行为。要督促县级司法行政部门及时调查处理对律师的投诉，对本身无权作出强制性处理的要根据实际情况及时向上级司法行政机关提出处理建议，加强管理刚性，树立主管部门权威。要积极推动律师协会从行政管理队伍中剥离出来，促使其形成真正意义上独立、完备的运作体系，承担起经常性的行业管理、行业服务和行业协调职能。一方面，对律协内部原有的监督、投诉、惩处机构进行改革，建立健全投诉工作查处机构，配备专门工作人员，完善惩戒制度，规范并加大投诉查处工作的力度，树立协会

16、在律师行业自律，维护行业声誉上的权威地位。另一方面，增强服务性定位，把各级律师协会建成律师可以完全信赖、依靠的律师服务和维权组织，提高其凝聚力、规范力。探索在业务需求量高、律师从业人员多的县级市成立律师协会，同时强化、实化现有联络组的工作职能。4、关于机制完善方面。从县一级的工作特点来看，督促政府及其职能部门加强监督制约机制和制度的建立健全，应该是最务实、最有针对性的工作。具体内容应包括：(1)严明律师执业纪律，完善投诉、调查、指控、听证、处理及申诉程序，发动社会各界和人民群众加强对律师行为的监督，对违纪律师或律师事务所予以严格查处。(2)严明法纪，督促职能部门对有作伪证、乱收费、收受贿赂等违

17、法违纪行为的律师，及时给予处理(或处分)，触犯刑律的，移送司法机关严惩。认真贯彻落实“执业律师六个禁止”的规定，由严惩达到教育有不良行为律师的目的。(3)严明约束机制。推动建立诚信制度，建立律师执业纪律记录制度，形成律师信用记录档案，强化对律师职业纪律的约束;推动建立和健全年度考核制度，结合律师年检，制定有关约束规则，对律师实行年终考核，引导和督促律师积极履行法律援助义务;推动健全举报和投诉机制，确保广大律师真正做到依法执业、诚信为民。5、关于环境改善方面。从推动法治大环境优化的角度，一是大力助推全民法律素质的提高;二是大力推进司法体制改革，督促加大对违法违纪法官追究的力度，强化对审判行为的监

18、督，以减少直至杜绝律师办人情案、关系案现象出现，促进法官和律师们忠于宪法，共同维护法律的尊严;三是督促公、检、法、司各司其职、各负其责，相互配合、相互制约，利用政法机关的力量来促进法治环境的优化;四是利用媒体的力量把已处理过的“黑律师”名单进行公示，并公布举报电话及处罚办法，为律师创造一个良好的执业环境。同时，进一步健全完善律师事务所组织形式，鼓励“合伙律师事务所”建立长远发展规划，确立共同发展愿景，适应社会、经济形势发展要求，向专业化、团队化发展。鼓励有能力的律师成立“个人律师事务所”，以便更好地进行长远规划，确立专业化发展方向。6、关于人大监督方面。人大的监督，重点在于对政府的监督，政府行政管理部门是人大监督的主要内容：一是可以通过对法院、检察院、公安等部门，了解律师的执