论我国公共事业管理体制改革的方向

1、论我国公共事业管理体制改革的方向    摘要：社会公共事业是社会公共需要不断增长的产物。近年来，随着我国经济的发展和各项改革的深入进行，人们对政府的执政能力提出了更高的要求，也使目前传统的公共事业管理体制倍感压力。本文从我国公共事业管理的现状出发，通过分析公共事业管理与政府职能转变的关系，指出为了更好地满足公共需要，应着手对我国当前的公共事业管理体制进行改革，尽快实现从政府控制到社会选择的转变。    关键词：公共事业管理；政府控制；社会选择     现代社会由政府、市场和社

2、会三大部门构成，三大部门分别通过行政机制、市场机制和社会机制共同推动社会的发展。发展公共事业是国家的重要职能，在现代社会，政府是公共事业管理最重要的管理主体。此外，公共事业是现代社会经济和社会发展的载体，它直接关系到社会公共利益，关系到人民群众的生活质量。从某种意义上讲，社会公共事业是社会公共需要不断增长的产物。公共事业是指那些面向全社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济和社会生活提供服务或创造条件，并且不以营利为目的的社会活动。公共事业管理是指政府对以满足社会公共需要为主要目的各项公共事业的发展进行规划、组织、指挥、协调和控制的活动。我国传统的公共事业管理体制，是顺应计划经

3、济体制而建立的，在长期的运行过程中逐渐形成了其特有的格局，表现出了高度行政化、主体单一化、资源配置非社会化和职能扩大化等基本特征。改革开放以来，经济体制改革取得了令人瞩目的成就。与此相适应，公共事业管理体制也开始着手进行改革，20多年来，公共事业管理体制改革主要围绕着机构和职能调整来进行。但由于非经济领域的管理体制改革相对滞后与经济领域的体制改革，事业单位的管理体制改革也一直被排除在经济体制改革的视线之外，改革进程缓慢，造成了机构重叠、人员膨胀、政事不分、职责不明、管理僵化、缺乏活力、结构失调、效率低下等弊端，严重制约了公共事业的发展和公共需要的满足。当前，随着我国社会主义市场经济的不断发展与

4、完善以及我国政治与行政体制改革的逐渐深入，我国公共事业改革的浪潮已是势不可挡，并日渐成为全社会普遍关注的一个热点问题。笔者认为，要对当前的公共事业管理体制进行改革，必须实现管理模式的转变，即从以往的政府控制转变为社会选择。从世界上大多数国家的管理实践来看，政府控制和社会选择是两种不同的公共事业管理体制。在传统管理体制下，政府控制是贯穿整个公共事业管理体制的一根主线。而这种控制是通过组织的方式进行的，即政府通过社会组织，将自己的权力延伸到社会的各方面，从而实现对整个社会的统治。实际上，各种各样的社会组织和事业组织，除了国家行政机构外，通常不过是人们组织起来运用资源实现利益的一种形式。当国家成为社

5、会资源的绝对占有者时，这些社会组织包括公共事业组织就必然转化为国家实现目标的一种组织化手段。因此，传统的公共事业管理体制必定是一种高度集权体制的伴生物，属于政府控制为主导的模式。    政府控制模式是政府为了适应计划经济体制需要而建立起来的管理公共事业领域的一种模式。公共事业管理体制采取政府控制模式除了历史原因之外，还有其基本的经济动因：第一个动因来自与特权。在政府选择模式下，政府部门成为公共事业的垄断供给者。有垄断的地方就有特权。有特权的地方就不可避免存在寻租行为。由于政府必须承担事业活动的全部政治风险成本和绝大部分活动经费，政府部门必须从事业组织中获得很大的利益才有可能

6、承担事业组织的政治风险和活动经费。第二个动因是辅助政府管理。对于繁杂的社会事物，政府没有能力事无巨细地加以管理，但为了对社会各个领域的活动加以控制，又需要政府的权力能伸到每个角落。在这种情况下，政府成立各个层级的行政组织，广泛地参与到社会事务的管理之中，成本是相当大的，也是国家财力所力不能及的。因此，让事业组织代行政府职责，可能是一种成本较低的社会控制模式。第三个动因大概与事业组织的软约束有关。在政府选择模式下，事业组织直接服务对象是政府部门，而不是社会公众；事业单位的努力在于争取更多的政府经费，而不是向社会提供更优质的服务。因此，它的活动在更大程度上受制于政府的意志。但是，由于它不是政府部门

7、，才财务、编制等许多方面有更大的弹性，出于政治上的需要，或者出于临时安排离退休人员的需要，或者出于满足部门利益和领导个人利益的需要，政府部门在通过调整事业单位的成立、合并、扩张、撤消等变量就完全可以达到上述目标。    随着我国经济体制由高度集中的计划体制向市场经济体制的过渡，政府控制模式受到了前所未有的挑战，正在逐步地被“扬弃”。但是，代之而起的新的新的公共事业管理模式仍在探索之中。笔者认为，社会选择是一种更加符合历史发展趋势的公共事业管理方式。尽管在中国当前的事业管理模式中，社会选择还远远没有得到实现，但是社会选择的力量已经通过各种不同的方式渗透到传统的事业管理体制中来

8、。因此，作为一条客观的发展规律，社会选择代表了公共事业管理体制改革的基本方向。    所谓社会选择，就是让事业组织对社会的集体需求做出及时的反应，社会通过自己内在的机制为社会成员提供公共物品和服务。同时，由各种社会力量决定是否决定成立事业组织，成立什么样的组织，以及维持多大规模的事业组织。在社会选择的模式中，事业组织不需要找一个政府部门作为主管部门，因此政府部门不再作为主管部门，而是作为行政机关。也就是说，事业组织与行政部门的地位是平等的，不存在管理者与被管理者的关系。行政部门可以借助事业组织实现自己的治理目标，但是这种关系是公平与自愿的。    作为两

9、种不同的管理方式，政府控制与社会选择对于事业管理体制的意义完全不同。首先，在政府控制过程中，行政部门是选择的主体。而在社会选择的过程中，社会是选择的主体。前者更多地适应计划经济体制的要求，而后者则适用于市场经济体制。其次，在法律地位上，政府控制认为事业组织都是一种为社会公益的目的而承担着社会责任的公共组织。因此，事业组织属于事业法人，具有独立的法律地位。再者，两种制度下产生的结果也不相同。政府控制模式下的事业组织数量少，且独立性比较低，     而社会选择模式下的事业组织数量多，独立性比较高。    中国社会正在经历着一个渐进的改革过

10、程。在这种大的改革背景下，中国的公共事业管理体制改革也注定是一个渐变的过程。社会选择是对一种事业管理体制模式的总体描述，因此社会选择的实现不是某一项特定政策的转变，而是整个管理制度的渐变。在从政府控制到社会选择的公共事业管理体制转变中，有两个十分重要的方面决定着这种转变的成败：一是政府的行为方式；二是事业组织能力的改善。政府的行为方式决定了事业组织的生成模式。为了实现一定的社会目标，政府可以采取直接与间接两种方式管理事业组织。如果采取直接的行政管理方式，那么事业组织的生成模式就是政府控制。政府的行为目标决定了什么样的事业组织能够生存与发展。如果采取间接的管理方式，那么事业组织的生成模式就是社会

11、选择。事业组织根据社会的需要来决定是否成立新的组织。政府只是用资金、项目和政策来表达自己的偏好。    可见，事业组织的生成模式不仅同政府的行为方式有关，而且与政府的行为目标相关。社会选择的模式不仅要求政府对事业组织采取的管理方式，而且要求政府追求的是全体公民的总福利最大化。在政府控制模式下，政府对事业组织管理采取直接的管理方式，政府部门追求的是自身利益的最大化。    与此同时，从政府控制到社会选择的过程也是事业组织能力不断增强的过程。增强自身的能力上事业组织适应社会选择模式的需要，也是政府适应社会选择模式的需要。只有事业组织普遍建立起完善的监督机制和

12、严格的自律机制，政府才有可能下放行政管理权，是事业组织拥有完全的独立性。    以上两个方面，是相辅相成的。从政府角度来看，事业组织应该首先增强能力，完善自身的体制建设，然后才能谈到独立性问题。从事业组织角度来看，政府部门应该放弃对社会资源的高度垄断，调整自身的行为方式，事业组织才有可能得到更好的发展。这两方面的矛盾与冲突的解决依靠社会管理制度的重大创新。因为从政府控制到社会选择本身就是一种体制的变迁。综上所述，随着经济发展和各项改革的不断落实与实施，我国的公共事业管理体制也应抓住有利时机，在政府职能转变过程当中有所创新。公共事业管理体制是我国社会管理体制的重要组成部分，它与国家行政管理体制、企业管理体制及其他方面的管理体制是相互联系、相互影响、相互