英国金融改革得失与我国金融管理体制的创新

1、    英国金融改革得失与我国金融管理体制的创新         从1983年开始，英国政府启动了以混业经营和鼓励竞争为核心内容的金融自由化改革，到2007年9月北岩银行危机的爆发，英国政府和金融管理层既经历了伦敦金融城回归霸主的辉煌，也经历了改革后未有过的矛盾和打击。分析这些问题及其产生的原因，对我国金融管理体制的创新具有重要的借鉴意义。一、英国金融改革的重要成果与经验(一)混业经营及混业监管。英国统一金融活动的标准，按风险分类，无论是银行、保险公司、住房基金还是证券公司，

2、同类活动服从同类的法律与监督。即对市场主体而言，在金融服务与市场法案(以下简称法案)下服从英国金融服务局(FSA)对金融活动的监管。法案长达数百页，主要内容涉及FSA的组织机构、监管目标和原则、监管对象等。它同时规定FSA可以制订和公布规则、指南和业务手册。这些文件普遍适用于其针对的金融行业或具体领域，其中规则具有法律效力，指南和业务手册虽不具有法律效力，但具有很强的说服力和指导意义。(二)宏观管理和微观管理的界限清晰。中央银行不再对微观市场主体有监管权；赋予央行自主调整利率的权力，专司货币稳定和金融稳定。(三)建立了财政部央行-FSA三位一体的新稳定协调机制。英国政府认识到金融稳定、金融监管

3、和货币政策之间的紧密联系，由英国财政部、英格兰银行和FSA人员组成的英国金融稳定常务委员会每月召开会议，研究重大金融问题或个案。英国财政部在法定金融稳定协调机制中实际拥有最高权力，代表英国政府，负责三方的组织协调。英格兰银行和FSA就重大事项可分别向财政部报告。英格兰银行向市场投放资金的救市行为必须得到财政部授权。(四)突出风险监管，鼓励金融创新。FSA的基本原则是围绕风险管理这个核心，采用以风险控制为基础的监管原则，并根据巴塞尔资本协议的规则和要求制定英国银行业的实施法规。英国作为欧盟的成员，与欧盟保持监管标准的一致，避免重复监管。根据监管立法，除明确禁止的行为外，金融机构的行为均属合法，为

4、金融创新打开了空间。有证据表明，金融改革后伦敦的国际金融中心地位在不断加强。改革帮助英国夺回了原本属于她的世界第一的伦敦国际金融中心地位，并成为世界上最大的金融出口国。据国际货币基金组织统计，2005年，英国金融业贸易顺差为349亿美元，是瑞士、日本和美国三国顺差之和的两倍(见图1)。2006年，英国金融贸易顺差比2005年增长近13，达到251亿英镑(约为491.68亿美元)，2007年上半年的顺差为156亿英镑(约为313.31亿美元)。 英国金融改革后，进驻的外资金融机构增加，2005年后FSA监管的金融机构超过10000家。据英国统计局公布，2001年金融业在GDP中占5.3

5、%，而2006年则达到了9.4%。FSA成立以来，英国经济也保持了较为健康的发展态势。二、英国金融体制改革后存在的问题(一)英格兰银行的法定权力与其承担的维护金融稳定的责任并不相当。中央银行作为传统的最终贷款者，对面临短期流动性问题的单个银行提供贷款，以避免该银行破产导致包括银行客户在内的严重经济损失本是职责所在。但英格兰银行的救助行动要经英国财政部授权。财政部的权力过于集中，既不利于央行充分发挥最后贷款人作用，也不能保证政府对最新形势的了解和作出及时的决断。(二)英格兰银行在失去监管权力后，对市场的影响力明显下降。市场机制并不能包办一切，对危机的化解和处置有时需要借助行政权力的影响力，这一点

6、即使在金融市场高度发达的英国也是成立的。(三)FSA与英格兰银行缺乏相互沟通。体现在制度规定的程序上，英格兰银行和FSA均单向对财政部汇报工作。FSA发现个体风险不是直接向维护系统稳定的机构(央行)报告。(四)离市场最远者(财政部)拥有了最高的地位和权力。三方中只有财政部是政府部门(英国央行和FSA均不是政府机构)，其架构理所当然地赋予了财政部高于其它各方的权力，但他实际上是离市场最远的部门。英格兰银行为公司体制，动用政府的资金就需要出资人批准。(五)英格兰银行维持金融系统稳定和维持货币稳定的目标存在一定的冲突。出于金融系统稳定的需要，英格兰银行应该向市场提供更多的流动性和降低利率，但与此同时

7、，英国面临由于食品和能源价格上涨带来的通胀压力，抑制通胀的要求使得英格兰银行不能连续降息。(六)制度设计存在缺陷。从英国金融稳定机制的三大基石(审慎监管、最后贷款人和存款保险)在制度设计时的目的或要求与其在事件中实际发挥的作用看，存款保险限额过低将形同虚设，不足以维持市场信心。三、英国金融改革的得失对中国体制创新的启示总结英国二十多年来金融改革正反两方面的经验教训，给中国金融管理改革最重要的启示就是：中国应该建立不同于任何国家的金融管理新体制，这种新体制应集监管、稳定、服务和货币政策为一体，具体可通过没立一个金融综合管理部门来承担，该部门应具有货币政策、金融稳定、金融监管和金融服务等主要职能。

8、(一)解决长期难以解决的金融稳定协调机制的创建问题。英国充分认识到了组织外协调的复杂性，试图通过组织创新，将组织间的外部协调变成内部协调，实现最优的协同效果。为此，在三方重要人员的任命上进行了交叉，希望英国金融监管体制改革后英格兰银行、FSA和财政部共同负担起维护金融稳定的责任。英格兰银行(负责金融稳定)的副行长是FSA理事会的成员，FSA的主席是英格兰银行理事会的成员。FSA的最高执委会的成员由英政府财政大臣和央行行长联合任命。但问题是这种安排并没有改变其“松散的性质”，不同的机构独立性强，而协调性差；而且，在独立的三方间存在权利分配的不均衡。本文主张设立的金融综合管理部门是一个在“一行三会

9、”基础上组建的新部门，对国务院负责。三会均属国务院的机构，人民银行本身是中央政府组成部门，这些因素均支持金融综合管理部门的设立。这一点既不同于英国，也不同于实行联邦制的美国，是中国金融管理体制改革的优势所在。它能够有效克服松散架构下普遍存在的独立性强、协调性差以及各方间权利分配的难题。(二)实现混业经营和混业监管。中国在分业监管起步的时候，正是英国开始进行混业监管的时候。英国是大的发达经济体中实行混业监管最早的国家。从全球金融机构、金融市场、金融产品的发展趋势看，我国金融机构混业经营是大势所趋，而英国改革的经验告诉我们，监管者“政出多门”无疑会大大降低市场的效率，增加市场中机构的运营成本，混业

10、监管是符合实际的选择。中国四大国有银行均陆续上市，今后还会有更多的银行上市，在目前的体制下，银监会和证监会的双重监管出现监管真空不可避免。保险公司也面临同样的情况。金融综合管理部门应整合和集中现有监管资源，在新的法律框架下依法运作，通过合理的内部组织分工真正做到对金融机构关联业务和交叉业务采取联合行动，避免重复检查，提高监管效率。(三)从整体上提高对金融业的管理水平。货币政策、金融监管、金融稳定和金融服务本身具有内在的不可分割的联系。中国“一行三会”这四个部门间的交叉重复不可避免，对责权的划分如何科学难以界定。而集四大职能为一体的金融综合管理部门在形成合力的过程中，能够在各个方面产生相互促进的

11、效用。而为了加强协调设立的联合检查制度、紧急磋商制度(分别针对日常状态、紧急状态和危机状态)在国务院金融综合管理部门成立后，将变成在同一个组织内实施的制度，效率自然会大大提高。在减少了来自不同部门对金融机构重复检查的同时，也避免了因为银行、保险、证券、信托等分属不同的监管部门带来的管理盲点。(四)降低行政管理成本，节约行政资源。从信息共享的角度看，在“一行三会”的体制下，即使能够建立信息共享制度，通过明确共享信息范围、信息采集具体分工、交换方式、保密规定等内容实现信息共享，但仍然需要各部门建立独立的信息中心，对数据进行保存、加工和处理。而在国务院金融综合管理部门成立后能真正实现金融数据共享。从

12、机构的设立角度看，显而易见，现有的保监会和证监会系统会因为国务院金融综合管理部门的成立，将机构自然延伸到市县以下区域，但不需要重新投入固定资产，购置新的网络等办公设施。(五)提高货币政策的执行效果。毫无疑问，金融综合管理部门设立后，我国的货币政策会被广泛认为其来自一个更加权威的部门。英国是货币政策执行效果最好的国家之一，其最成功的地方是能够实现从官方利率到通货膨胀目标的市场传导。而要建立这样的机制需要长期的市场机制的培育和完善，包括个人信用体系的建设。在这个过程中，货币政策需要更多地使用窗口指导、道义劝说等软工具，而不是立足市场的三大政策工具或基于成本变动的官方利率。软工具使用的效果取决于市场主体对权威的认同