浅议海域使用管理法的不足与完善对策

1、精选优质文档-倾情为你奉上浅议海域使用管理法的不足与完善对策 摘要：中华人民共和国海域使用管理法（以下简称海域法）的颁布与实施，使我国的海域使用管理工作有了飞跃性的进展。但是，由于各种原因，我国的海域使用管理还存在一些问题，完善我国海域使用管理法律制度对推动我国海洋经济真正走上一条资源消耗小、科技含量高、环境污染少、经济效益高的可持续发展之路具有十分重要的意义。 关键词：海域使用管理法 问题 措施 一、海域使用管理法的立法背景及主要内容 随着人类海洋开发活动的增多，海洋在得到相应开发的同时也受到了一些破坏，因此，对海域的规范使用显得格外重要。中华人民共和国海域使用管理法于2002年1月1日起实

2、施，该法在第一章第一条中说明了其立法目的，即："为了加强海域使用管理，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用，制定本法。"在立法目的上可以详细归纳为四个方面： 1、维持海域资源的可持续利用 海域使用管理法的立法目的终究是为了维持海洋资源与环境的可持续利用。海洋丰富的资源如今已被视为人类未来可持续的、可依赖的新支持系统，因此，海洋资源的可持续利用就被赋予了双重意义，一是海洋环境与社会发展的可持续的保持；二是对人类未来可利用资源不断扩大和增强的支持作用。实践证明表面看似强大的海洋其实是一个比较脆弱的自然系统，人类对海洋的开发利用，使海洋受到了

3、巨大的冲击，海洋也是需要人类小心地加以保护的。反映到法律制度建设上，即是为了海洋的可持续利用。 2、使海域所有关系和使用关系得到规范 通过研究发现，海域及其资源权属关系的不确定性关乎我国海域发生的各种环境与资源问题。由于目前我国尚无一部海洋法律法规对我国海洋及其资源的所有关系和使用关系进行全面规定，所以，通过海域法进行规范必然成为其立法目的。 3、提高海域开发利用的综合效益 在不破坏资源与环境的前提下达到最好最高的收益是海洋资源开发所最终追求的。海域开发利用综合效益的提高应当既包括实现良好的可持续利用的社会效益和生态环境效益，也包括开发者能够获得最佳直接经济利益，缺少其中任何一方面都是不可取的

4、。海域法是以开辟海洋综合管理机制为目标，确定其提高海域使用的综合效益，必然要成为立法宗旨之一。 4、进一步加强海洋综合管理 近十年的海域管理实践证明，建立并加强对海域使用的管理是推进海洋综合管理最为可行的切入点。通过各种制度的确立，实现对海域的综合管理，最终达到海洋环境与资源可持续发展的目的。因此，海洋综合管理应该成为海域使用管理法的基本宗旨之一。 海域法在拟订过程中，各部门充分吸收了国家海域使用管理暂行规定实施以来的实践经验，国务院法制办在此基础上又反复研究、修改，广泛征求意见，最后经九届全国人大第24次常委会议审议通过后的法律文本具有很强的针对性、指导性、适用性和可操作性。全文共8章54条

5、，主要对海域有偿使用制度、海域权属制度、海洋功能区划制度、海域使用管理体制等作了规定。主要内容包括： 1、明确了海域有偿使用制度。此制度我国早在1992年就已作出相关规定。海域法规定："国家实行海域有偿使用制度。单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。海域使用金应当按照国务院的规定上缴财政。"同时，在海域有偿使用的原则下，考虑到养殖用海的高风险性、高投入以及公务船舶专用码头用海、军事用海、非经营性的公益事业用海、非经营性的交通基础设施用海以及国家重大建设项目用海等，海域法对海域使用金的免缴和减缴措施作了具体详细的规定。 2、确立了海域权属管理制度。根据宪法所

6、确立的自然资源属于国家所有的原则，海域法明确规定："海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。"这一规定不仅有利于目前在海域所有权方面存在的错误观念的澄清，而且奠定了建立海域有偿使用制度的基础。 3、确立并稳固了海洋功能区划制度的法律地位。海洋开发与管理的基础即是海洋功能区划。根据海域区位、自然资源的开发利用和环境条件的要求，按照海域功能标准，将海域划分为不同类型的功能区，从而确定海域使用的最佳功能顺序，以引导和控制海域使用方向，为合理使用海域提供科学依据是海洋功能区划的核心。目前我国海域开发利用杂乱无序，用海

7、矛盾也日益突出，为了协调各行业用海矛盾，使海洋功能区划的作用在海域使用管理中得到充分发挥，海域法规定："国家实行海洋功能区划制度。海域使用必须符合海洋功能区划。"同时，海域法还对海洋功能区划的审批程序和修改、编制原则等作了详细规定。此外，该法还明确了海洋功能区划与城市规划、土地利用规划、行业规划的关系。 4、使海域使用管理体制得到了理顺。海域法明确了中央与地方管理权限问题，鉴于"海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权"，国家从未在海上对行政区划进行划定。因此，国家对海域的使用在原则上实行中央统一管理。根据实际管理情况，海域法确定了中央统一管理与中

8、央授权地方分级管理相结合的海域使用管理模式，也就是"国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。"同时也对具体项目用海的审批权限作了明确详细的规定。海域法也在行业管理领域明确了海洋、海事、渔业等部门的管理权限划分问题，使海洋行政主管部门在海洋事务中的执法主体地位得到了确立。 此外，海域法还对海域使用的监督检查、申请与审批等作了规定，并对各种违反海域使用管理法的行为作了相应的法律责任规定。 海域法作为我国海洋管理工作中一部不可或缺的重要法律，对我国海洋包括海岸带工作起到了良好的推动作用

9、，同时也使我国海域使用中长期存在的"无序、无度、无偿"现象得到了改观。它的颁布与实施，使我国海洋综合管理工作进入一个新时代。通过海域法的有效实施,我国海洋开发秩序得到了理顺，使不同行业、类型和单位的用海矛盾在海域使用审批和海洋功能区划的制定过程中得以协调解决，推动了海域资源的科学利用，保护了海洋环境，在我国海洋经济的可持续发展工作中发挥了积极有效的作用。 二、海域法中存在的缺陷 1、海域法配套制度不够完善 海域法的出台，依法确立了海域使用管理的多项法律制度。与海域法配套的海域审批权限的划分、海域使用金征管体制、使用权证书管理、海域使用申请审批程序、海洋监察等一系列配套制度都

10、需要尽快做出新的调整。 2、海域使用权制度方面存在缺陷 该法对海域使用权的规定仍然不够充分。主要存在以下几个问题:(1)海域使用权的主体。即未对海域使用权的主体作相对严格的限制。(2)海域使用权如何取得。海域法虽然规定既可以招标拍卖取得,也可以许可取得,但需要细化究竟什么情况下可以许可取得,什么情况下可以招标拍卖取得。(3)海域使用权的退出机制。海域法没有规定海域使用权的退出机制,这会限制使用者的积极性,进而会影响到社会经济效益。 3、现行海域有偿使用制度方面存在缺陷 海域法第五章中对"海域使用金"仅作了原则性的规定,有关使用金的征收范围、征收办法、征收额度;使用金的减缴、

11、免缴的执行标准;使用金的使用、管理办法在现行海域法中未作明确规定。由于目前各地出台的海域使用金标准差异大，使用金征收标准缺乏国家统一规范,没有监管程序、减免程序、征收程序，有的也不够合理，中央和地方对使用金如何分成也不明确。 4、监察制度方面存在缺陷 该法虽然对海域使用监管检查的主体、使用权人在被监管时应遵守的义务、监督检查运转机制等作了相对详细的规定,但从实施效果来看,由于海洋行政主管部门的队伍执法能力较低,监管力度不足，监管技术落后，造成现实中仍有很多违法使用海域的现象。 5、尚未完全理顺海洋管理体制 该法的实施改变了原来的行业、部门传统的管理体制，而由海洋主管部门来集中统一综合管理，这对

12、海域资源的合理开发和可持续利用是很有利的，也可以避免扯皮、推诿现象的发生，从而大大提高管理效率。但要想把这一新体制和新模式落实到位，必须要处理好三个关系：（1）中央与地方的权限分工关系；（2）横向领导与垂直领导的关系；（3）行业分管与综合管理的关系。 三、完善海域使用管理法的建议措施 贯彻海域使用管理法，落实三项基本制度，进一步完善海域管理配套法规体系，同时加强监督检查和规范化管理，保证依法行政，全面推进海域使用管理工作。需要重点抓好以下几个方面的工作: 1.加强海域法配套制度建设，进一步完善海域管理法律法规体系。海域法自2002年1月生效后，国家和各地出台了不少配套制度。但在实践中，各地反映

13、已出台的配套制度仍旧有不能够普遍适用或不够完善的地方，需要做出适当修订。同时，也还有一些方面需要进一步研究，提出具体的管理制度。如制定海域使用权管理条例，开展海域使用权转让、出租、招标、拍卖、抵押、登记等流转制度研究等。 2.进一步加强监督检查，确保海域使用管理法得到全面贯彻落实。制定海洋倾倒区、国家级保护区海域使用管理程序，规范海洋倾倒区、国家级保护区海域使用权证书发放管理等。加强对地方海域使用管理工作的监督检查，全面推进地方海域使用管理工作。沿海省、自治区、直辖市海洋管理部门要对毗邻海域内用海情况进行全面的清理整顿，保证海域使用工作的顺利进行。 3.针对海域法中海域有偿使用制度方面的缺陷,

14、进一步规范海域使用金的征收与管理。我国应尽早制定海域使用金统一征收办法,各地再根据办法结合实际制定实施细则。在推行海域有偿使用制度中,应合理确定海域使用金征收标准，即按照地域差异、主导因素、最佳使用功能、定性与定量相结合的原则,开展海域价值评估工作,逐步建立起一套科学的适合海域特点的评估体系。再次是严格执行用海项目发证相关程序。三是完善海域使用权证年审和缴纳使用金的联动制,按规定缴纳年度海域使用金是通过年审,其使用权继续有效的必要条件。四是严格按照法律规定的条件和程序减免海域使用金,严禁擅自减免海域使用金。 参考文献： 吕彩霞.海域使用管理立法的主要目的和基本制度.J.海洋开发与管理.2002,1. 李国平.认真贯彻海域使用管理法全面提高依法治海水平J.海洋开发与管理.2001,6. 吕彩霞.海域使用管理法的形成及意义.J.海洋开发与管理.2006,5. 赵万忠.我国海域使用管理法律制度的现状、问题和对策J.河北渔业,2009.1. 史美良.海域使用管理中存在的问题及应采取的对策J.现代商业,2009.18. 刘斌.以海域管理工作