马军试论人民调解制度的完善

1、试论人民调解制度的完善马 军 【内容摘要】人民调解制度是一项具有中国特色的解决民间纠纷的法律制度，在缓解司法机关压力、合理配置有限的司法资源方面发挥着重要作用。当下我国正处于社会转型时期，利益多元化，各种规则不完善，诚信环境的缺失等因素导致社会矛盾突出，纠纷大量出现。如何完善人民调解制度，更好发挥人民调解优势已成为当务之急。 【关键字】人民调解 调解组织 调解程序 人民调解制度是当代具有中国特色的民主法律制度之一，是我国群众实行自我约束，自我管理的重要制度，在调解社会纠纷、减轻司法机关压力、保持社会稳定方面发挥着十分重要的作用，在国家强调构建和谐社会的大背景下，人民调解制度的作用日益明显。 然

2、而，随着我国改革开发的深入，各种新型矛盾纠纷的不断出现，目前的人民调解制度因其本身存在的问题而受到了严峻挑战，制约了其作用的充分发挥。一部人民调解法的存在，不能使人民调解制度的完善一蹴而就，我们还需要在实践中不断总结、探索和完善。 一、人民调解制度概述 （一）人民调解制度的概念 人民调解是指在人民调解委员会主持下，通过说服教育，规劝引导纠纷当事人互谅互让，平等协商，依照法律、政策和社会公德达成协议，从而消除争议的一种群众性自治的纠纷解决方式。1这一定义，符合我国现有人民调解制度的设计初衷，从以下几方面解释了人民调解制度： 第一、人民调解是一种群众性自制的纠纷解决方式，是一种非诉讼纠纷解决机制。

3、 第二、人民调解是在人民调解委员会的主持下而不是其他组织的主持下使当事人协商解决纠纷。这是人民调解的主要特征之一。 第三、人民调解的方法是说服教育，规劝引导，而不是采取强制，命令等强制手段。 第四、人民调解的目的是使当事人互谅互让，平等协商，达成调解协议，消除纠纷。 第五、调解协议必须在当事人自愿的基础上达成协议，而不能强迫调解。 第六、调解协议应符合法律，政策和社会公德。 （二）人民调解制度的发展历史 1、调解制度的历史起源与发展 人民调解制度在我国有着深厚的传统和历史渊源，在原始社会，氏族部落内部通过氏族首领奠定了奴隶社会民间调解制度的基础，民间调解在周朝形成制度,据考证，在3000多年前

4、的西周，奴隶主官府就设有“调人”的官职，专司调解纠纷，据周礼·地官司徒·调人记载：“调人掌万民之难而谐和之”。 历史上的民间调解，大致有半官方的“乡治调解”，部落宗族内部的“宗族调解”行业中的“行会调解”和社会普遍存在的“邻友调解”四种形式，这些调解方式是伴随着生产力的发展产生的，同时又促进了种族延续和社会发展。调解制度作为司法制度的补充，是中华民族和为贵传统的良好体现。 2、人民调解制度的历史发展过程 我国当代的人民调解制度是在继承了历史上民间调解的基础上通过中国共产党实行基层民主及群众自治的历史过程中逐渐形成的。它萌芽于土地革命时期，成型于抗日战争时期，确立于建国初期。

5、1953年4月第二届全国司法会议决定在全国有领导有计划地建立和健全人民调解委员会，并把这项工作定性为人民司法建设中的一项重要工作，是基层党政组织发动群众和吸收人民群众进一步参加国家政权活动的一个重要方面。1954年3月22日当时的政务院颁布了人民调解委员会暂行组织通则，在全国范围内统一了人民调解组织的性质，名称，设置，确立了人民调解必须依法及社会公德调解，遵守平等自愿及不剥夺诉权三原则。人民调解委员会暂行组织通则的颁布，标志着我国人民调解组织的正式确立。2007年国务院将人民调解法的制定纳入本年度立法计划，司法部制定人民调解法草案并征求民众意见，标志着人民调解制度法律化的开始。2010年8月2

6、8日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上中华人民共和国人民调解法的通过，正式以专门的法律的形式确立了人民调解制度的法律地位。 二、人民调解制度的特征和作用 （一）人民调解制度的特征 人民调解制度是我国民主政治生活中的重要组成部分，其特征主要有以下几个方面： 1、法律性。首先，人民调解制度是一种法律制度。自1954年3月22日政务院颁布人民调解委员会暂行组织通则确立了人民调解制度的法律地位以来，不仅相应的部门对人民调解工作做了规定，而且还在1982年宪法中规定，这充分说明了人民调解制度的法律地位。其次，人民调解工作具有法定性。人民调解工作不论从人员选拔还是工作依据以及工作程序上都有

7、明确的规定，虽然到目前为止尚不够完善，但我们不能因此否定它的法律性。 2、自治性。人民调解制度是一种群众自制解决纠纷的制度，这种特性主要体现在： 第一、调解组织的自治性：主持人民调解工作的人民调解委员会是由区域内人民自主选举的委员组成，他们只对选民负责，是人民自我管理的组织，而不是国家机关或其他组织。 第二、调解工作的自治性：人民调解工作是人民群众自我教育，自我约束的体现，其工作完全基于公民的自治意识，而不是依赖于国家强制力。 第三、调解结果的自治性：调解协议的达成，是由当事人自己决定、当事人靠自觉履行协议内容，达不成协议的，当事人有选择其他解决方式的权利。虽然最高人民法院在关于审理涉及人民调

8、解协议的民事案件的若干规定中规定具有民事权利义务内容由当事人签字或盖章的调解协议具有民事合同的性质，当事人应按约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除协议。但这一规定因未约束协议达成过程及内容，而只是规定了事后履行问题，因此并未否定人民调解结果的自治性。 3、广泛性。人民调解制度作为我国的群众自治性制度，具有很强的广泛性。这一点的表现有以下三点： 人民调解组织的广泛性。据有关资料显示，截止2009年底，我国人民调解组织已达83万个，可以说从镇调委会到村调委会再到调解小组的三级网络渗透到了群众所在的每个角落。 人民调解工作的广泛性。人民调解工作不但可以调解公民与公民之间除犯罪外的纠纷，还可以调解公

9、民与法人及其他组织的民事纠纷，工作范围十分广泛。 人民调解工作的广泛参与性。广大人民群众参与人民调解工作的限制条件很少，不像其他工作有较多的资历、职业等限制，具有很强的广泛参与性。 4、民主性。人民调解制度作为人民群众自行解决矛盾的民主自治制度，其民主性主要体现在： 第一、人民调解组织是人民群众根据自己的意愿通过民主选举产生的组织。在组织建立上，我国人民调解组织的建立由人民调解法和人民调解委员会组织条例直接规定，其他任何文件、组织没有权力干涉。人民调解组织的组织管理和人员管理都由人民自主行使。 第二、人民调解工作只能采取疏导教育的方法而不能使用强制力。人民调解是当事人在平等的基础上解决纠纷的方

10、式，当事人有自由选择权。与行政、司法等调处纠纷的方式相比，人民调解的非强制性决定了其最大限度的民主性。 第三、人民调解工作只能在当事人自愿的基础上进行。在人民调解工作中，当事人具有充分的选择权，其意愿不受任何其他组织和个人的非法干涉。 第四、人民调解员受选举（指人民调解委员会委员担任调解员的情形）或聘任（指人民调解委员会聘任的调解员）他的选民或组织直接监督，其他任何组织和个人可以提供指导和建议但无权干涉。人民调解员在实际工作中忠于法律、法规和国家政策，直接对选举者或聘任者负责，保证了选举者或聘任者监督权的直接行使，也保证了人民调解工作的公正性和民主性。 （二）人民调解制度的作用 人民调解制度作

11、为一项人民群众自治性的制度，因其迎合了大多数群众的传统心理，符合中国人民的传统思想，所以在解决现实生活中的民间纠纷方面有着得天独厚的优势，成为我国法治建设的重要组成部分。在维护我国社会稳定、节约社会治理成本、营造和谐社会、推动依法治国向前发展等方面发挥着巨大作用。 1、和平化解矛盾，促进社会稳定。 人民调解工作所运用的方法十分灵活，人民调解员可以通过情、理、法的综合运用，对矛盾纠纷的当事人进行疏导，同时，由于人民调解员是经过民主选举或聘任产生的熟悉本区域实际并具有一定威信的人员，在调解中更容易彼此形成共鸣，使当事人心平气和的化解矛盾。人民调解工作的上述特点，能很好的消除当事人的情绪对抗。通过人

12、民调解，可以有效的防止矛盾的激化，对维护当事人之间关系的健康发展和社会稳定有良好的促进作用。 2、缓解司法机关压力，节约司法成本。 人民调解与诉讼相比，既不需要繁琐而严格的调查程序也不需要支付一系列费用，但却可以实现解决纠纷的目的，具有很高的效率性和实用性。这种优势使得人民调解组织每年可以调解大量民间矛 盾纠纷，避免了当事人对簿公堂的局面。据统计，2009年，我国通过人民调解解决的案件达767多万件，调解成功率97.2%，8这在司法资源相对缺乏的中国来说，对于缓解司法机关压力、节约司法成本的作用是巨大的。 3、抑制矛盾激化，减少恶性案件发生。 对于人民调解不能解决的案件，人民调解组织发现后可以

13、及时向主管部门反映情况，使相关部门早知情，早介入，早化解，防止矛盾激化，减少因矛盾化解不及时引发恶性案件现象的发生。 4、加强对公民的教育 ，促进精神文明建设。 人民调解工作通过人民调解员寓情于理、寓法于理解决矛盾的过程，可以增强对公民的法制教育和道德教育，促进精神文明建设，从而使群众增强自身法治意识，增强公民自我约束能力，推动民风好转，促进精神文明建设。 5、联系群众与政府，有利于政府职能改革。 人民调解组织把发现的问题及时报告给政府或将人民群众的意见和呼声反映给政府，为政府及时改善管理措施、制定修改相关政策提供现实依据，有利于协助政府做到责任政府、法制政府，实现全心全意为人民服务的宗旨，减

14、少群众与政府的矛盾和服务型政府的建设。 三、人民调解制度存在的问题 （一）人民调解员素质偏低，专业性和中立性较差。 我国人民调解法第十四条规定：“人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。一个合格的人民调解员，应具有较高的道德水平、相关的法律、国家政心理学等知识以及灵活的工作方法、较强的工作能力，只有这样才能在人民群众中树立个人和工作威信，才能得民心适民意更好的开创人民调解工作的新局面。而目前调解人员只有热情而知识匮乏， 只有工作而不讲方法的现象大有人在。 （二）人民调解工作欠缺制度保障 人民调解员的选拔制度不健全。虽然我国的人民调解法和

15、以前的一些规范性文件都对人民调解员任职条件和人员构成以及产生程序有所规定，但这些规定均不能保证选拔出的人民调解员能够符合人民调解工作的要求。 （三）组织制度设置不够科学。 从人民调解组织的形成来看，我国的各级人民调解委员会的形成是出于大多数群众共同自治的意愿，而没有国家的强制力干预。国家机关和人民调解委员会是指导和被指导的关系，人民调解员经推选或人民调解委员会聘任产生。从业务关系上来看，我国现有法律法规规定不够完善。虽然人民调解委员会组织条例第二条规定, 人民调解委员会在基层人民政府和人民法院指导下工作,但对指导的范围、方法都没有明确的规定。 （四）人民调解协议的法律效力偏低。 民事诉讼法和人

16、民调解委员会组织条例都明确规定了人民调解委员会主持下达成的调解协议具有法律上的效力，当事人应当履行，但同时又作出了对协议后反悔可以起诉的规定，实际上构成了对前文的否定, 并最终导致司法实践中对调解协议的法律效力的否定。这就造成在司法实践中, 人民法院对此类案件的处理, 不考虑调解协议的对错, 而是直接审理原纠纷，这不仅影响和削弱了人民调解协议的法律效力, 也严重挫伤了人民调解工作者的积极性。许多达成调解协议最后仍需通过诉讼解决的现实，不但增加了当事人纠纷解决的成本，而且使得人民调解的权威性下降。 四、人民调解制度的改革和完善 （一）提高人民调解员的综合素质。 社会发展多元化的现实要求人民调解工

17、作人员不但有较高的思想道德水平和社会责任感，而且要求他们必须有一定的法律水平和文化水平，并且还要不断根据社会的发展更新观念，提高素质。实现这一目标，需要从多方面努力： 1、通过民主选举、专业测试和聘任相结合的方式优化人民调解员队伍结构。通过选举筛选出公信力较高的、热衷于公益事业的、品行良好的人员后，通过一定的培训，进行调解工作所需政策法律等专业水平考试，达到要求者取得人民调解员资格，再采取由群众在取得调解员资格的人员中推选与村（居）民委员会聘任的方式选拔出负责本区域工作的人民调解员。这样有助于将有专业知识，热心基层工作，道德水准高的人才吸收到人民调解队伍中来。 2、通过岗前培训和在岗培训提高调

18、解员政策，文化和专业水平。现在的很多培训，形式意义大于实质意义，但关于人民调解工作的培训必须注重实质，负责培训的部门应该充分意识到人民调解工作的重要性，从政策法规、社会学、心理学和道德修养等方面对调解员进行全面培训。 4、国家应进一步明确政府，司法行政部门和人民法院对人民调解工作的指导方法和范围，保证指导工作的切实可行，不断提高人民调解人员的业务能力。 （二）尝试设立人民调解前置制度。 民间存在着很多情绪化非物质利益纠纷即由于特殊感情关系而产生的感情纠纷，这种纠纷只要通过合适的途径予以疏导，当事人便会重归于好。而现实却有很多本来微不足道的矛盾激化到了不可收拾的地步，这其中有一个因素就是诉讼所致

19、。对当事人关系的维持以及社会稳定的维护都十分有益。虽然人民调解前置制度的设计有剥夺公民程序选择权的嫌疑，但在情绪化的矛盾中，公民的选择很可能是不理智的，当调解前置更能维护大局的稳定和公民的利益的时候，这种嫌疑正是体现了法律的人性化。 （三）设立人民调解庭进行疑难纠纷的调解。 当一个人在熟悉而又随意的环境中时，他就会更放松更容易感性化而感情用事。因此，对于一些纠纷当事人感情用事、利益纠缠复杂而又不好厘清的疑难纠纷来说，田间地头的传统调解方式很难达到调解目的，对于这些纠纷设立专门的人民调解庭，营造一种当事人进入后既有一种严肃感而又不至于紧张到心理对抗程度的氛围，既彰显了人民调解工作的重要和专业性又

20、会使当事人在态度上重视，在思维上理性对待人民调解工作，再配合调解人员个别疏导，共同协商的工作方法和法律角度的教育，甚至必要时进行模拟审判，这有利于疑难纠纷的解决和调解效率的提高。（四）加强对人民调解工作的纪律约束和工作监督。 人民调解员的权力是隐性的，所以更容易出问题。缺乏监督的权力是十分危险的，这一点尤其是在基层体现的更为明显，人民调解员违法乱纪甚至侵犯当事人合法权益确实存在。因此，必须加强人民调解工作的纪律约束和监督。 1、设立调解回避制度。人民调解员来自群众，难免在调解某些案件时遇到与自己有利害关系的情景，这时，应责成有利害关系的调解员回避，以提高调解工作的人员中立性和调解工作的公平公正性。 2、实行调解现场监督制度。国家可对一些重大纠纷的调解，设立司法行政机关现场监督制度，对于在现场监督情况下达成的调解协议