大讲堂论文：城管行政执法卷宗

1、城市管理行政执法卷宗的规范和完善内容提要城管行政执法卷宗，是城市管理活动的真实记录，是做好城管行政执法工作、实行执法监督的重要依据，规范整洁的执法卷宗同时也是展示城管部门和执法人员良好的精神风貌的一扇窗口。笔者长年从事城管行政执法办案工作，结合多年卷宗整理当中总结的一些经验，浅析整理城管行政执法卷宗过程当中应当注意的一些问题。行政执法卷宗涵盖了行政执法案件的全部证据材料，卷宗材料的整理过程，事实上就是对行政执法案件证据的审查，并按照法定的执法流程进行科学的编排。行政执法卷宗的制作排序有其固有的规律，即按照行政执法的流程进行有次序的排列。一本完善的行政执法卷宗，让人看来不仅仅是反映个案，而且是一

2、本说理性行政执法的教科书。以下按照城管行政执法流程分阶段讲解一下执法卷宗的证据材料要求和编排顺序。第一阶段立案阶段（一）案件来源，分为五种情形。1、检查工作中发现。属此来源的案件应作好现场笔录和有关人员（证人和当事人）的询问笔录，从而要对此案件来由情况有一个详细的交代。2、根据举报。应作好举报人的笔录、填写举报记录表。3、受害人申诉、投诉、控告。应作好有关人员的笔录并收好其所提交的有关材料。4、上级机关交办和有关部门移送。应办理交接手续并收好转交的材料附卷5、媒体曝光，应做好详细的摘录并高度重视此类案件的办理。（二）立案审批表的规范填写。对于核查后应当进行行政处罚的，需要立即填写立案审批表。1

3、、当事人姓名（或单位名称）应当与身份证、营业执照或者其他有效证件上的一致，其他情况尽量写清楚，特别是电话、邮政编码和住所一栏。2、案发地是指违法行为发生地（包括行为开始地、经过地、实施地和危害发生地）一一行政处罚法规定违法行为由违法行为发生地的行政机关管辖，所以此点应明确看由办案机构是否有管辖权。3、案件来源（见第一段）4、案情摘要及立案的理由。简要写明对案件来源线索经过核查发现（掌握）的当事人有关行为以及涉嫌违反的相关法律、法规和规章（以此看由其行为可能要给予行政处罚）一一此段不要求详细，但基本要写清立案的侧重点。一般情况下可以表述为“X年X月X日，我单位收到举报（或检杳中发现）（说明线索来

4、源）。经核杳,当事人存在的一.行为,涉嫌讳反了中华人民共和国一法第一条等相关规定，构成了一行为，应当讲行行政处罚，为进一步查清事实，建议予以立案调查。”5、办案人员应填写两个以上，必须由办案人员本人签名，不得代签。6、办案机构意见由案件的承办机构的负责人签署。如“同意立案，并由XXX、XXX负责调查办理此案。请局领导批示！”的意见，并签名。（三）报请立案。办案人员填写好立案审批表并经办案机构负责人签字同意后，将立案审批表报分管局领导审批同意。此时应附案件来源的材料和有关的证据在后面（见第一段）。（四）立案阶段注意事项。1、时效性。发现线索需及时登记，并搜集整理有关材料，核查后应在最短的时间内上

5、报审批。因行政处罚法规定了违法行为行政机关谁先立案谁查处的原则，加上有些违法行为存在时间很短等种种原因，如果不及时立案将不利于开展进一步的调查取证，甚至可能会造成最后劳而无功的结果。2、管辖权。没有管辖权就不能立案这是基本原则。首先要分析案件线索（基本的违法事实）是不是属于城管行政执法局查处的职权范围；其次分析该违法行为发生地是不是在本单位管辖区域范围；接着要分析该行为发生大致时间或者该行为有无继续连续状态，是不是过了行政处罚法规定的两年追责期限；最后一点要分析该行为是不是情节显著轻微或者没有社会危害后果，不需要进行行政处罚采取其他方式也可达到纠正违法的目的，即分析有没有不需要立案调查的必要性

6、。还有一点需要注意，对多个行政机关均有管辖权的同一案件，立案时遇到其他行政机关已经在我们之先进行立案查处，应当核查清楚具体情况再做处理。避免违反行政处罚法规定的“一事不再罚”的原则。3、立案事项不准确的处理。立案阶段因为对发现的违法线索并没有做进一步核实调查，也没有太多的证据证明，故一般情况下，当事人是谁以及其基本情况不是十分准确、客观存在的违法事实以及可能违反的法律规定等等，都不见得完全就是我们开始看到的和分析的那样。所以如果在调查过程当中，发现违法主体（当事人）与立案时不一样，或者有所遗漏的需要重新立案或者补充立案。对于立案时初始认为其涉嫌违反的法律规定与最后处罚定性不一致的情况一一即我们

7、常说的“立案时的初始定性与结案后的最终定性不一致”情况，个人认为没有必要再重新立案。因为在立案之初，没有太多的证据证明当事人的违法事实，我们无法预料或者推断当事人的一些具体情况，所以立案与结案时的定性不一致是很正常的现象。4、突发、重大事件先行处置。执法人员在立案过程中，发现违法事项影响重大，如违法建设等，应依法迅速向本机关、同级政府或上级机关汇报，并视情况先行要求行政相对人停止违法活动，对违法物品先行扣押、封存。第二阶段调查取证阶段在行政处罚案件一般程序中，这是一个最主要的阶段也是一个很难以把握要点的阶段。这一阶段是基于对立案时的案件来源线索情况所作的进一步了解，在这一阶段，应充分搜集证据材

8、料以证明当事人有（或者无）违法行为。一般而言，应当查明的案件事实包括：（1）当事人的身份；（2）立案调查的违法事实是否存在；（3）立案调查的违法事实是否为当事人实施，是否还有其他当事人参与；（4）实施违法行为的手段、方式、社会危害后果以及其他情节；（5）当事人是否还有其他违法行为；（6）当事人的责任。比如当事人是否履行了相关义务、主观上有无违法故意或者属于疏忽大意等等；（7）当事人有无法定应当从重、从轻、减轻或者免除处罚的情节；（8）与违法行为相关的其他事实。简单总结可以用“五何”要素来概括我们要证明的违法事实。何人、何时、何地、何事、何果。一一是谁在什么时间什么地点从事了什么行为，该行为是如

9、何实施的，并造成了什么危害后果。当然有时还需要证明当事人的主观目的和动机。我们的调查取证活动必须是有针对性且及时有效的，否则由于现实中，违法行为千变万化，证据有时难以固定，当事人由于对自身非法利益的保护而串供、隐瞒、销毁、伪造证据或者指使他人作伪证的现象屡见不鲜，所以及时取证显得尤为重要，不能由于调查取证迟缓给违法嫌疑人逃避制裁的可乘之机。否则，执法人员或执法机关有涉嫌渎职之嫌。（一）调查取证需注意的三个原则1、全面取证的原则。全面包括两层意义，一是对当事人的违法事实相关的情况需要全面调查取证，包括能够证明当事人有无从重、减轻、从轻、免除处罚情节的证据，以及证明当事人没有违法行为的证据。这里需

10、要特别提醒大家注意，我们在调查取证的过程中往往偏重调查相对人存在违法行为的证据，而往往忽略相对人没有违法证据或申辩，这是错误的。因为证据的收集必须是全面反映案件事实的活动，至于判定相对人有无违法行为则是在证据的审查阶段，而收集证据必须是全面的。二是对能够证明当事人有或者无违法行为的证据需要全面收集，而不能单凭口供结案。这也是目前我们的执法卷宗调查取证的通病，关于相对人的违法事实的细节，完全凭当事人的陈述，而没有其他物证、书证相佐证。这明显存在“孤证定案”甚至是放纵违法行为之嫌。故此，无论是从惩治违法行为还是规避执法风险的角度考虑，我们都要尽量全面收集现场检查笔录、物证、书证、证人证言、鉴定结论

11、等其他证据。2、顺查和逆查相结合灵活运用的原则。调查取证的顺序没有一个固定的模式，往往需要因人因事而为。有时是查找证据证明已经发现的线索，有时则需要根据案件在调查过程中由现的新证据、新线索去证明新的违法行为，有时需要根据推断（违法当事人可能存在什么行为、可能会在莫些方面留下什么证据材料、或者可能下步会采取什么举动）而有针对性、有重点的开展调查取证。作为一个经验成熟的办案人员，在认真分析已有线索和证据情况下，应当对一个案件的违法行为可能存在的实施手段、表现形式具有很强的洞察力和预见性，更需要随时根据案件调查的开展情况适时调整调查取证的重点和顺序。（案例：2013年2月的乐天玛特擅自挖掘道路案件）

12、经常听到有人抱怨“当事人不配合拒绝提供证据，案件无法调查下去”，其实很多情况下不见得当事人配合调查是我们能够顺利将案件调查终结的唯一方式。3、合理运用举证责任倒置原则。行政诉讼实行“被告（行政机关）承担举证责任”的原则，但对于莫些案件，行政机关可以依法告知当事人有提交相关证据的义务，并要求其在一定期限内进行举证。当事人无正当理由拒绝提交的，将承担举证不能的不利后果。（最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第五十九条”被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。）（二）调查取证过程中需要注意的几个问题1、办案人员应该

13、表明身份由示证件。这一点相当重要！应当在询问之前向被询问人表明身份由示有关证件，而且必须在笔录开头应当将此情况如实记载并告知被询问人的权利和义务。2、询问技巧。关于制作调查笔录的询问技巧是一个长期实践不断提高的过程，不是三两天就能够一蹴而就的事。这根律师调查取证颇为相似，因为在实践中调查取证的一方在询问问题的时候往往存在思维定势，都是朝着利于调查者一方的内容询问记录。询问技巧需要执法人员在实践中摸索，但我这儿有个简便易行的技巧给大家介绍一下。执法人员在做调查询问笔录之前，在向被询问人由示证件说明来意之后，不要马上拿由纸笔记录，一副公事公办的架势。而是先与之以唠家常的方式由浅入深的了解案情，等全

14、面了解案情以后再行记录，在记录的过程中则省去了与本案无关的内容，记录完毕之后被询问人核实笔录时也不会要求将他说的话全部记上，这样既省时省力又可以更加清楚的反映案件事实。3、询问笔录。询问笔录内容大家都知道不再赘述，但需要补充说明的是：在制作询问笔录同时，对于被询问人的身份证明应当一并收集，比如身份证件、工作证等等。对于当事人或者证人是单位的，除收集被询问人个人身份证明外，还应当收集单位的营业执照或者能够证明单位性质的其他有效证件（如组织机构代码证、事业单位证书等）、对被询问人开具的介绍信、授权委托书等等。如果被询问人没有单位授权委托书，还应该在笔录上加盖单位公章和骑缝章。（这一点在收集其他证据

15、时也应如此）4、抽样取证。（1）抽样取证的真实合法。抽样的主体是否合法、抽样时是否当事人（或见证人）在场并签字盖章、抽样的方法是否科学准确符合规定（比如样品的密封、当事人在封签上是否签字，抽取的样品是否有代表性是否能够反映整体情况）。（2）鉴定单位是否是国家规定的权威机构，由具的鉴定结论是否真实可靠、能够依法作为证据使用。（3）样品应有三份，一份送检、一份办案单位留存备查、一份交被抽样人保管。抽样取证后将样品委托有关机构检验鉴定时，一般应当完整填写委托鉴定书交有关机构，同时应当填写送达回证。在取回鉴定结论（检验报告）时，还应当向鉴定（检验）机构调取该单位资质证书等材料一一以证明该机构由具的鉴定

16、结论（检验报告）合法有效。5、勘验笔录和现场笔录。我们主要说的是怎样进行现场检查和如何制作现场笔录。现场检查是我们城管行政执法局常见的一种执法活动，也是一种重要的调查取证方式。是执法人员依法对当事人涉嫌违法经营活动有关的行为及场所所进行的检查、清理活动。现场检查具有时间性强、客观性强、干预性强几个特点，应当做到及时快捷、全面客观、突由重点、有条不紊进行。也正因为客观性强的特点，最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第六十三条关于“证据证明效力”规定”现场笔录、勘验笔录、档案资料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言、”一一即说明，现场笔录作为证据，在行政处罚中属于证明效

17、力（对案件违法事实的证明力）较高的证据。通常通过以下两个步骤进行：（1）检查前先分析现场情况，进行人员分工。先要明确指挥员，让每一个参加检查的人员在生发前熟悉案件情况以及检查重-9-点目标，明确每个人在现场检查中的位置和职责(谁负责检查商品、谁负责查看证照、谁负责制作现场检查笔录、谁负责清理财物开具收据或法律文书、谁负责摄像和拍照、谁负责找被检查人谈话)(2)检查中临场互相配合，找准检查重点。进入现场后，检查人员要做到既分工又协作，齐心协力在现场指挥员的组织下，在控制现场人、财、物不走失的情况下抓紧时间、分头定位检查。根据现场变化情况，所有人员要灵活机动、互相配合“速战速决”结束检查。因现场检

18、查对被检查人经营活动存在一定的影响性和干预性，所以检查人员应当严格约束自身的言行，稍有不慎将给被检查人合法经营活动带来负面影响，甚至会对正在进行的现场检查和以后的调查取证造成困难和被动。值得注意的是，在一般情况下，对于现场检查中一并采取了查封扣押等行政强制措施的，检查结束后，检查人员和所扣留财物应当尽快撤离现场。现场笔录是就客观进行的现场检查活动用文字所作的书面记录。总的原则是客观真实，应让每一个没有参与现场检查的人看过后有如临其境的感觉。既要全面描述现场情况，又要抓住检查重点，但不要明白的用肯定语气表述被检查人违反了什么规定。有以下几个方面要求：(1)现场笔录应当有由示执法证件，说明检查来意

19、的记录。有两个以上人员参加了检查的记录。有告知被检查人相关权利和义务的记录。这点和制作询问笔录的要求一样。-10-(2)现场笔录应有条理，先看到什么再是什么一一记录(可以用列1.2.3.的形式表述)。对于检查重点部位应当详细记录，比如占道经营案件中涉嫌占道经营的商品种类、数量以及占道地点、面积等等都需要详尽记录。被检查人和见证人有相关的意见也应当在笔录上予以记录。(比如：当事人向检查人员说明此物证由自什么地方、该行为为谁所为；见证人说明其看到的有关情况等等。)(3)对于不好取得实物作为物证的可以拍摄照片和用其他方式固定。(4)现场检查有时是配合录像、拍照、录音等方式一并进行的，这点在笔录上应有

20、所体现。(5)对于在实施现场检查时进行了抽样取证或者采取了行政强制措施的，在现场笔录上也要如实记录。现场笔录上需要填写的“当事人”一般是指接受检查的个人和单位，即行政机关实施现场检查的相对方，而不一定就是立案查处的违法行为当事人！这一点在实际办案过程中许多人很容易混淆。6、视听资料。是指以内载的图像、声音来证明案件情况的证据材料，比如摄影胶片、录音、录像、光盘、计算机数据等等。行政执法人员调查收集计算机数据或者录音、录像等视听资料的，应当要求被调查人员提供有关资料的原始载体。提供原始载体确有困难的，可以提供复制件。提供复制件的，行政执法人员应当-11-在调查笔录中说明来源和制作过程。声音文件应

21、当附有该声音内容的文字记录。调查取证过程当中就视听资料产生的胶片、底片、光盘以及其他原始载体应当和案卷一并归档，并要注明制作方法、时间、制作人以及证明对象。一般认为在调查中拍照、摄像应当尽量包含以下内容：（1）拍照摄像所在位置的门牌、店名、招牌、参照物等能证明违法地址的内容；（2）执法人员着制服实施检查、调查的镜头；（3）当事人或其经营人员以及在场人的镜头；（4）经营场所整体的镜头；（5）被查的违法行为的近照或特写镜头；（6）对于当事人的身份证件、有关合同协议、账单、凭据等重要资料而又不方便提取的证据，也可一并拍摄取证。无论是照片、光盘还是声音文件的文字记录等等都应当由提供人或者相关当事人签字

22、确认。对于在互联网上下载打印的资料，我个人认为需要找公证机关公证取证过程更为妥当。对于视听资料，需要特别强调，原始录音不得删减、剪辑，一旦原始录音、录像经鉴定被剪辑过，即丧失了证据的真实性。7、听证程序。责令停产停业、吊销生产许可证，以及较大数额罚款处罚需要事先告知听证权利。江苏省行政处罚听证程序规则规定，较大数额罚款，是指对非经营活动中公民违法行为处以500元以上、法人或者其他组织的违法行为处以1000元以上、对经营活动中的违法行为处以20000元以上的罚款。当事人要求听证的，应当-12-组织听证。申请听证是受处罚人的权利，而行政执法部门则是保障该项权利的义务机关。所有拟高于听证数额的罚款处

23、罚作由之前，都必须告知受处罚人申请听证的权利，受处罚人接到听证告知三日内不申请的，视为放弃听证权利。如果受处罚人申请听证的，我们如何去组织。江苏省行政处罚听证程序规则有明确的程序规定，实际上听证程序类似于准司法程序，一般组织听证的主持人由行政机关法制部门负责人担任，听证申请人、执法人员、听证主持人的座次基本与法庭座次相同，即主持人居中，听证申请人在主持人对面右册，执法人员在左侧，听证过程与法庭庭审也相类似，即主持人开场白说明听证的案件内容，当事人及代理人身份情况，宣布听证纪律，然后是执法人员宣读违法事实，调查证据，以及拟作曲的处罚和适用的法律、法规。然后是听证申请人就是否存在违法事实、行政处罚

24、作曲的程序、适用的法律是否合法准确进行辩解。现行法律法规没有禁止听证申请人在听证过程中，进行举证和提交与处罚相关的证据材料。所以，在听证过程中，听证申请人的辩解意见应记录在案，提交的材料也应一并入听证卷宗。听证结束后，由听证主持人制作听证案件报告，其中包括听证过程，听证申请人申辩是否成立，以及对拟作曲的行政处罚提由建议，供行政主管评议案件时予以参考。目前的听证程序不是独立的行政程序，组织听证的权利告知、送达回执、听证记录一并入处罚卷宗即可。-13-8、案件定性论证及处罚决定结论。卷宗应附执法人员整理的案件违法事实认定情况，证据证明情况，根据法律拟作由的行政处罚或不予处罚结论，并报请局长签字。第三阶段结案阶段（一）法律文书的送达。符合法律规定的送达程序，是保证行政程序合法的程序性保障。行政机关的所有告知义务的内容，需要以格式性法律文书来反映，而这些告知义务的实际履行与否，都要靠合法的送达程序来保证。行政处罚常用的送达方式如下：1、直接送达，即直接由受送达人签收法律文书，其中包括委托代理人，但委托代理人代收法律文书的，应持有委托人签发的授权委托书，且授权委托书明确授权签收法律文书。2、留置送达，留置送达是直接送达的辅助方式，如受送达人拒绝签收的，执法人员可由受送达人所在的村委会、居委会或单位人员在场，说明情况后将受送达