新形势下投资审计面临的挑战和对策

1、浅析新形势下投资审计面临的挑战和对策摘要:市场经济逐步深入对作为国民经济重要支柱的建筑业产生了巨大冲击，建设领域在日新月异发展的同时，也产生了许多新的矛盾和问题。这种现象对于建设水平高、资金投入大的政府投资项目来说则更为突出和集中，同时也对固定资产投资审计不断提出挑战，一些传统的审计观念和稽查手段已无法适应形势要求，固定资产投资审计必须转变观念，调整模式，创新思路。本文将从2个方面来剖析和整理新形势下投资审计面临的挑战：一、审计自身发展遇到的难题，包括如何解决法律问题，降低诉讼风险，解决配合审计问题，保证总体进度，提高技术手段等等。二、政府管理体系存在的弊端，特别是在新形势下代建项目管理方面存

2、在的制度缺失、法规滞后以及体制不适应等造成审计的被动或无奈。在提出问题、分析原因的基础上，找出解决问题的关键，从转变审计观念、创新工作方式、运用多种手段、加强制度建设等方面提出有针对性地措施和建议。关键词:投资审计法律诉讼代建管理近几年来，各地审计机关加大了对国家建设项目，特别是工程造价的审计监督，取得了良好的经济效益和社会效益，但同时也碰到了许多值得思考和亟待解决的问题，其中最为主要的就是审计中碰到的法律诉讼问题以及政府投资项目存在的问题。一、当前国家建设项目审计中存在的法律诉讼问题及其影响与审计的相应对策法律诉讼问题已逐渐成为国家建设项目审计中的焦点和难点问题，引起了多方关注，其中，最为典

3、型和普遍的是工程价款审计核减所引发的一系列纠纷问题。由于审计结果而使有经济往来的双方产生纠纷，直至诉之于法院，而法院的判决又与审计结果相矛盾，虽然审计决定得到执行，但事实上国有资产仍然流失的法律诉讼案件在全国各地时有发生，并带有几个明显的特点：一是诉讼案件的数量呈不断上升趋势。近年来，全国不少地方都出现了类似的诉讼案件。二是诉讼的内容主要围绕工程价款展开。提起诉讼的一方，除了建设单位，还有施工单位。建设单位一般以追回多付的工程款为目的提起诉讼，施工单位则为了多结工程款而提起诉讼。三是在民事诉讼中，诉讼的结果与审计结果相矛盾的占很大比例。法院在审理此类案件时，往往抛开审计决定及其反映的事实，以建

4、设单位与施工单位是平等的合同关系为由，仅仅依据双方签订的合同进行判决，大多数情况下判决施工单位胜诉。（一）诉讼的结果对国有资产的安全产生了实质性影响诉讼案件因审计结果而起，诉讼结果又大多与审计结论相矛盾，对国有资产的安全产生了实质性的不利影响，不仅造成了国有资产的流失，而且挑战了审计的权威性。国家建设项目的投资，少则上千万，多则达数亿，其中建安工程投资亦即通常所说的工程造价占有较大比重，也是较容易掺杂水分的部分，工程造价审计核减的高比率说明，对工程造价进行严格审计，可以节约大量的建设资金。但从国家建设项目审计中法律诉讼案件的结果不难看出，在现行法律框架范围内，审计法律与其他法律法规如合同法没有

5、很好地衔接，使审计人员面对项目审计中的新情况、新问题无法可依，有法难依。而且，其他部门和审计机关在职能上的重叠、对法律法规理解的差异也加大了工作的难度。这些，都对审计的权威性产生了较大的负面影响，降低了审计这道国有资产保护屏障的有效性，最终造成项目建设中的国有资产可以被告法”地侵蚀。改革开放以来，虽然国有资产的经营状况从总体上讲是在稳步发展，但确实存在着一些不容忽视的困难和问题，如经济效益不高，资产质量下降，资产流失严重等等。如何提高国有资产经营效益，实现其保值增值，防止国有资产流失是一项复杂的系统工程。那么，作为在国家宏观调控体系中起重要作用的审计部门，又如何结合自身特点，以防止国有资产的流

6、失呢？这是摆在各级审计机关面前的一个较为迫切的问题。而前面的情况，则从一定角度反映了审计机关在保障国有资产的安全完整方面的无奈。所以，从保证国有资产的安全和增值高度来看，这一问题的解决亦已是迫在眉睫。（二）充分认识解决好项目审计中法律诉讼问题的重要性应当看到，项目审计中产生法律诉讼问题并非偶然。审计要充分行使监督职能，必须在国家利益和个体利益发生矛盾，特别是在个体利益损害国家利益时，采取有效措施，保证公共利益的安全完整。审计署五年规划提出要在整个审计领域内逐年加大效益审计分量。要求审计更深入、更全面地查处问题，就在于更好地维护国家利益和公共利益，同时也会触及更多的利益层面，不可避免地会涉及到更

7、多的法律诉讼问题。实际上，由于审计对象的特殊性一一不仅包括项目建设单位，还包括施工、设计、监理等单位，以及审计内容的复杂性一一建筑领域缺乏有效管理，在项目招投标、合同管理、工程监理等方面钻空子、弄虚作假，采用合法形式掩盖非法行为的问题较为普遍和突出，国家建设项目审计早已突破了单纯的财务收支审计范畴，深入到了建设管理、经济效益、社会效益、环境效益等诸多方面，也触动了建设项目相关各方的利益，从而导致了法律诉讼的频频出现。而其他专业审计的对象是行政企事业单位，审计决定所引起的资金走向也往往只是在国家本体内部循环的问题，利益冲突在某种意义上是被掩盖住了。但随着绩效审计的逐步开展，一旦审计真正涉及到个体

8、利益时，一样也会出现较多的法律诉讼问题，影响、制约审计工作的发展。因此，能否解决好项目审计中的法律诉讼问题，不仅对于国家建设项目审计的发展具有较大意义，而且还涉及到整个审计法律体系的建设，甚至对于整个国有资产保护体制的完善都有着深远的影响，必须深入分析原因，积极探讨对策，从改善审计法律环境、健全审计法律体系的角度出发，降低国家审计的诉讼风险，最大限度地维护国家利益和公共利益。（三）司法部门处理此类诉讼案件时在程序上、实体上存在的差异目前许多施工单位对审计决定不服，不通过行政复议和行政诉讼途径进行救济，而往往以合同纠纷另行提起民事诉讼。人民法院在审理这类案件时也往往撇开审计机关所作的审计决定，一

9、味强调要尊重合同双方的平等自愿和意思自治，认为工程价款的确定应以当事人约定或人民法院委托中介机构鉴定的结论入为准。这里涉及到两个法律关系。一个是审计机关依照审计法进行审计监督，与建设、施工等单位形成了行政法律关系。行政法律关系是行政机关依职权进行监督管理而形成的，具有强制性，双方当事人地位是不平等的。而建设单位和施工单位根据合同法签订经济合同，他们之间产生的是另一个法律关系，即民事法律关系。民事法律关系体现平等互利原则，双方当事人是平等、自愿的。在处理两者关系时，既要防止政府权力在民法领域中不适当的或无止境地延伸或干预，保护私权的独立地位和私人的合法权利，同时也要通过国家权力对民法领域实行适当

10、的强制性干预，进行利益调整，兼顾个人利益和国家利益，防止出现片面强调个人利益而损害国家利益的情形。笔者认为，首先司法机关和国家行政执法机关都应正确行使法律赋予自己的权力。司法机关和国家行政执法机关各自具有不同的职责和权限。任何一个执法部门在履行法律赋予自己的权力时，应当严格按照法律程序和权限办事，不应当超越法律规定的权限范围，更不应当否定法律赋予其他行政执法部门的权力。审计决定是一种具体行政行为，是国家权力的体现，具有确定力、约束力和执行力，一经作出，就产生法律效力，非经法定机关和法定程序不能撤销或变更。被审计单位等对审计决定不服，只能根据规定先申请行政复议，对复议决定不服再向人民法院提起行政

11、诉讼。人民法院也只能通过行政诉讼程序变更或撤销审计决定，而不能通过民事诉讼程序否定审计决定。止匕外，根据法理上的先行后民原则，人民法院审理与国家建设项目有关的合同纠纷案件后，应将审计机关已经依法作出的审计决定作为审理证据。如果当事人对该证据有异议的，人民法院应告知当事人按照行政复议和行政诉讼程序提出申请，民事诉讼程序暂时中止，待行政复议或诉讼程序结束后，再恢复民事诉讼程序。审计决定正确的，按照审计决定进行判决；如果审计决定被变更的，按照变更后的结果进行判决。这样既维护了国家法律的权威，也促使当事人积极行使行政救济权。人民法院在审理这类案件时，如果审计机关已经进行审计的，就不应该再委托中介机构进

12、行审价，以中介机构的审价结果来推翻具有法律效力的审计决定。所以审计机关在审计过程中，只要审计程序合法，审计结果又是在双方代表签字认可的工程量和主要材料数量的基础上，依据国家定额及有关配套取费文件确定的，就具有法律效力。如果事后某一方有异议，可以申请行政复议，对复议决定仍不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。非经行政复议和行政诉讼程序，不得撤销或者变更审计决定。止匕外，从保护国有资产的安全完整角度看，国家建设项目合同双方当事人中项目建设方代表的是国家利益，但他能否真正行使好国家赋予的权力，在行使权力过程中是否会损害国家利益，需要进行监督。由于合同涉及到国有资产，所以这种合同除要遵循平等、自愿、诚实

13、信用等原则外，还应考虑社会公益和国家利益，不能为个人利益而牺牲国家利益，即合同当事人的权利应限制在社会利益所允许的范围内。所以在与施工、设计和监理等使用国有资产的相关责任单位签订合同时，不应过分强调合同当事人的意思自治原则，而应更多地受国家关于保护国有资产的有关行政法规的约束。大量的审计实践证明，在国家建设项目建设施工中，利用合同高估冒算，申通作弊，侵占国有资产，危害国家利益的问题比较普遍。因此，在国家建设项目审计中对合同实施审计监督既是合法的、又是合理的、也是完全必要的。在国家建设项目审计中，审计机关要对国家建设项目预算执行情况和决算进行审计，必然要涉及到对合同的真实性和合法性进行审查，如果

14、合同内容真实合法，审计机关应坚决维护和监督其执行。如属于虚假和违法的合同，审计机关有权在职权范围内进行监督处理。审计机关在国家建设项目审计中主要是对合同履行过程中的真实性进行审计。如果建设项目实施过程中未按合同条款或设计文件真实履行，或偷工减料、或高估冒算、甚至未做的项目虚假进入了结算，审计机关应依法查处。对高估冒算、虚报冒领的金额必须坚决剔除并进行追究，这实际上不是否定合同，而是维护了合同的严肃性，也维护了国家人民的利益，阻止了一些人利用合同违法犯罪。由于审计结论对一些工程项目的结算价款作了调整，而据此就认为审计行为否定了合同、违反了合同法，违反了市场经济体制中平等主体之间经济活动的意思自治

15、原则，这种认识是片面的，也不利于国有资产的保护。(四)审计机关应对国家建设项目审计法律诉讼问题的对策1.完善审计内部制度，提高审计质量，规避审计风险(1)抓住审计重点，改进投资审计方法。随着目前执行的工程量清单结算方式和建设项目设计、监理逐步市场化，迫切需要改进审计方法，堵塞市场化运作中资金使用的漏洞。审计机关应将审计关口前移，突出抓住建设过程的三个重要环节：一是招投标环节。审计既要监督是否实行招投标，也要对邀标、评标、竞标及中标各环节程序的真实性、合理性进行全过程监督，避免一家投标多家陪标的现象及人为操作标底的可能。二是工程变更洽商环节。变更洽商涉及项目资金的调整，且资金多属追加，对变更的合

16、理性与真实性的监督应特别关注。三是材料采购价格确认环节。即将实施的工程量清单结算方式要求材料价格实行市场价格，如果审计滞后，由于价格的时效性与施工工期长的特性，一方面工程竣工后很难对施工过程中所购材料价格进行准确认定，另一方面如价格不合理，审计也无法变更承发包双方就材料价格签认的材料价格，因此要对大宗采购材料及单位价格较高的材料价格在合同签订进行监督。(2)加强审计内部培训。对于审计人员如何降低审计风险，在实务操作中必须有一个规范性的、原则性的技术指导，建议尽快出台有关操作办法和审计指南，以指导审计人员正确操作。各级审计机关应时刻关注审计工作中碰到的一些问题，及时分析，总结经验教训，并加强各级

17、审计机关之间的交流合作，为完善审计法制建设，指导今后工作创造条件。2,加强对社会中介机构的监督管理目前审价市场普遍存在无序竞争、不公平竞争的情况，以致造成审价市场的秩序混乱、审价质量不高、从业行为不规范等一系列不良现象，严重影响建筑市场的健康法制，为腐败现象的滋生发展提供了一定的条件。因此首先要在审价市场强化资质审查，严格市场准入制度；其次要引入招投标等竞争机制，促进形成协调统一、公平竞争的中介审价市场；再次应强化社会中介机构行业管理，建立健全统一的执业规范、职业道德准则，加强从业人员风险意识和责任意识，进一步还可建立信用市场，以信用记录来强化道德威慑；同时政府要做好服务工作，有关部门应定期组

18、织中介机构进行工作交流，通报工程审计中存在的问题和值得借鉴的做法，努力为中介机构提高工程审价质量创造良好的条件；最后还应建立有效的监督约束机制，审计机关应结合日常的建设项目审计，不定期对社会中介机构的审价工作进行检查、监督，促进社会审价完善内部自律机制，强化其质量约束机制。3.加强与其他各部门的沟通、完善执法环境审计机关还应加强与其他部门，尤其是司法机关的沟通、协调。固定资产投资审计应以制度和法律的形式固定下来，作为项目竣工、决算、验收、交付的法定程序，成为建设单位和施工单位的自觉要求。对未完成工程审计的施工单位，相关部门应配合把关，做到不验收不拨付全部建设资金，不办理产权登记。另外，应明确国

19、家建设项目涉及到的设计、施工、材料采购等相关单位都应视为国有资产的使用责任人，不论其是否为国有企业，均应首先遵守国家有关维护国有资产的政策、法规、规定(包括建筑法、招投标法)，接受包括审计在内的行政执法监督。只有坚持投资项目必须审，审计机关依法审，依法处理，才能真正发挥审计在固定资产投资项目中的监督作用。关于司法机关在审理与国家建设项目有关的合同纠纷案件时，如何从程序上、实体上妥善处理等等问题，审计机关应通过与司法机关的沟通，取得他们的支持和配合，并尽可能通过立法明确解决办法。二、当前政府投资代建项目存在的问题及对策随着我国投资体制改革的深化，为充分利用社会化技术和管理经验，规范建设程序，防止

20、政府投资项目土超”现象及腐败行为的发生，近年来代建制项目管理模式已在我国各地试点推行，并将不断推广，逐步完善.苏州政府公共工程项目也逐步推行代建制管理模式，如苏州市疾病预防控制中心项目以及苏州市殡仪馆新馆项目均采用代建制管理模式，从最后的审计效果来看，代建管理模式虽然取得了一些经验，但是还存在一定的制度缺失，法规约束。政府投资项目代建制，是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的项目管理公司或具备相应工程管理能力的企业，代理投资人或建设单位组织和管理项目的建设.作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程投、建、管、用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制

21、投资、提高投资效益和管理水平的目的.(一)目前代建制”的发展现状与问题探讨1 .政府投资项目实行汰建制”是政府投资项目管理体制改革的一种发展方向，可以在多个方面上综合提升投资建设水平和效果。主要体现在以下几个方面：(1)能够充分发挥市场竞争的作用，从机制上确保防止兰超”行为的发生。代建单位通过招标产生，能够降低政府投资项目总体成本，体现了市场竞争意识；代建单位具有丰富的项目管理和专业技术经验，有助于提高政府投资建设项目管理水平；代建单位与政府、使用单位三方签订代建合同，通过合同约束三方的行为，有利于排除项目实施中的各种干扰(主要是项目单位提出的三超”要求)，符合法制理念；代建单位须依照(代建合

22、同)的约定，向政府缴纳一定比例的履约银行保函，为从经济上制约代建单位的违规行为提供了保障；对项目竣工验收后决算投资低于批准投资的，可按财政相关规定，从节余资金中给予代建单位进行提成奖励，从机制上鼓励代建单位加强管理、降低成本。(2)能够规范政府投资项目建设实施管理行为，增强了项目使用单位的责任意识。在代建制”项目中，项目使用单位主要职责是负责提出项目功能需求和实行工程质量、工期、资金合理使用的监督。由项目使用单位提出功能需求、建设标准，使得建设项目能够满足使用单位要求；项目使用单位从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，有助于减少建设实施过程中对建设规模、建设标准变动的随意性；能够使项目使用单位

23、集中力量加强对建设工期、质量和资金合理使用的监督，把项目使用单位从决策角色转变为监督执行角色，有利于规范政府投资项目管理行为。(3)有助于加快实现政府职能转变。对汰建制”项目，政府主要把握产业政策和宏观决策，项目具体执行实施依靠市场机制管理，有助于规范政府投资项目管理行为，减少兰超”现象。2 .代建制”是投资体制改革的一种有效方式，但并不代表有了汰建制”一切问题就迎刃而解了。而且，在代建制”的实际操作中还存在一些问题和难点。主要体现在：(1)关于代建人的法律地位。实践过程中，代建人履行职责的法律环境尚不健全，也就是说，在国家基本建设程序中没有法律授予的地位。因此，客观上无法得到各级政府和建设相

24、关管理、备案部门，如规委、建委、环保、消防、质检等方面的认可，实际操作过程中遇到很多困难，虽然各方面已经给予了一些变通和处理方式，按原来的设想，建设方给予了代建人授权，但实际上仍必须是使用人出面进行各项手续办理。(2)关于代建人性质的认定和选择。选择什么类型或选择具有什么资质类别的法人机构来作代建人，对汰建制”项目的成功具有重大影响。是选择管理咨询类公司，还是工程施工总包类公司，选择的评价标准如何确定。(3)关于代建管理的模式。在项目代建过程中，选择什么样的代建管理模式，涉及到代建单位的范围、权限、责任和目标考核，从而直接关系到项目的整体成效。(4)关于代建服务的取费标准。代建服务的取费采取什么样的标准，支付方式如何，对于项目投资节约和超支又有什么样的奖惩，关系到代建制”项目各方的利益，同时也是代建制”操作是否成功的重要保障。(二)完善代建制项目管理模式的几点思考1,建立有效的竞争和激励约束机制由于当前具有代建资格的项目管理公司不多，且业务主要依托其所在的行业主管部门，缺乏有效的市场竞争环境，要形成契约化、规范