公共管理学第四章电子教案

1、公共管理学概论公共管理学概论第四章第四章 公共组织管理公共组织管理v学习目标学习目标v课程内容课程内容学习目标学习目标v了解：了解：公共组织的含义和构成要素；公共组织结公共组织的含义和构成要素；公共组织结构和公共组织设计的含义；公共组织变革的含义和构和公共组织设计的含义；公共组织变革的含义和类型。类型。v理解：理解：公共组织的类型和基本特征；公共组织结公共组织的类型和基本特征；公共组织结构的类型；公共组织变革的动力和过程。构的类型；公共组织变革的动力和过程。v掌握：掌握：公共组织设计的原则；公共组织变革的阻公共组织设计的原则；公共组织变革的阻力及其消解对策；公共组织的发展趋势。力及其消解对策；

2、公共组织的发展趋势。主要知识主要知识点点v 1.公共组织的含义和类型公共组织的含义和类型v 2.公共组织的构成要素公共组织的构成要素v 3.公共组织的特征公共组织的特征v 4.公共组织的结构公共组织的结构v 5.公共组织的设计公共组织的设计v 6.公共组织变革的含义和类型公共组织变革的含义和类型v 7.公共组织变革的动力和过程公共组织变革的动力和过程v 8.公共组织变革的阻力和消解对策公共组织变革的阻力和消解对策v 9.公共组织的发展公共组织的发展 公共组织概述公共组织概述v一、公共组织的含义和类型一、公共组织的含义和类型v（一）含义（一）含义v 公共组织是指以实现公共组织是指以实现公共利益公

3、共利益为目的，为目的，以管理社会以管理社会公共事务公共事务，提供，提供公共服务公共服务为基本为基本职能的社会组织。职能的社会组织。v（二）类型（二）类型 公共组织可分为两类：公共组织可分为两类：政府组织政府组织和和非政府非政府公共组织公共组织v 政府是最典型的公共组织政府是最典型的公共组织。现代政府作。现代政府作为社会全体合法成员共同利益的代表，是通为社会全体合法成员共同利益的代表，是通过法定的公共程序产生的，其权力是得到社过法定的公共程序产生的，其权力是得到社会公众认同的，因此，政府的管理具有高度会公众认同的，因此，政府的管理具有高度的合法性和强制性。在社会生活中，政府负的合法性和强制性。在

4、社会生活中，政府负有承担公共服务的主要责任，它的各层级和有承担公共服务的主要责任，它的各层级和各部门是公共管理的主要组织依托，因此政各部门是公共管理的主要组织依托，因此政府进行的行政管理是公共管理的主要形式。府进行的行政管理是公共管理的主要形式。 v 在我国在我国非政府的公共组织非政府的公共组织包括：事业单包括：事业单位、社会团体、非营利性社会中介组织、民位、社会团体、非营利性社会中介组织、民办非企业单位以及城乡基层群众性自治组织办非企业单位以及城乡基层群众性自治组织（城乡居民委员会、农村村民委员会）。这（城乡居民委员会、农村村民委员会）。这些多种形式的非政府公共组织具有授权于政些多种形式的非

5、政府公共组织具有授权于政府进行公共管理的职能，但不具有最终强制府进行公共管理的职能，但不具有最终强制性的特征。性的特征。非政府的公共组织的基本职能是运用非非政府的公共组织的基本职能是运用非市场、非政府机制处理特定的社会公共事务，市场、非政府机制处理特定的社会公共事务，提供特定的公共物品和服务，以满足公众的提供特定的公共物品和服务，以满足公众的共同需要，实现社会的公共利益，保证社会共同需要，实现社会的公共利益，保证社会生活的正常进行。生活的正常进行。v 公共组织是一个由若干要素组成的有机公共组织是一个由若干要素组成的有机整体，其功能的有效发挥，有赖于组织内部整体，其功能的有效发挥，有赖于组织内部

6、各个构成要素间的有机协调。每一要素在公各个构成要素间的有机协调。每一要素在公共组织中都有其特定的地位和发挥独特的作共组织中都有其特定的地位和发挥独特的作用。用。v 公共组织的构成要素：公共组织的构成要素： v 1.组织人员；组织人员；2.物质因素；物质因素；3.组织目标；组织目标；4.职能范围；职能范围；5.机构设置；机构设置；6.职位设置；职位设置；7.权权责分配，责分配， 8.规章制度规章制度 二、公共组织的构成要素二、公共组织的构成要素v（一）非政府组织的特征（一）非政府组织的特征v 非政府公共组织的基本特征为正规性、非政府公共组织的基本特征为正规性、非政府性、非盈利性、奉献性和专业性。

7、非政府性、非盈利性、奉献性和专业性。v（二）政府组织的基本特征（二）政府组织的基本特征v 1.政治性政治性v 2.社会性社会性v 3.权威性权威性v 4.法制性法制性v 5.系统性系统性三、公共组织的特征三、公共组织的特征公共组织的结构与设计公共组织的结构与设计v一、公共组织的结构一、公共组织的结构v（一）含义（一）含义v 公共组织的结构就是指公共组织公共组织的结构就是指公共组织内部各构成内部各构成要素之间的排列组合方式要素之间的排列组合方式，亦即构成公共组织的各，亦即构成公共组织的各要素之间的相互作用和相互关联的特定方式。要素之间的相互作用和相互关联的特定方式。 v（二）结构类型（二）结构类

8、型v 根据权力或职能的分配方式，公共组织结构根据权力或职能的分配方式，公共组织结构主要有以下几种类型：主要有以下几种类型： 直线式结构；职能式结构；直线直线式结构；职能式结构；直线职能式结职能式结构；矩阵式结构。构；矩阵式结构。v 直线式结构直线式结构直线式结构是一种垂直领导的组织结构直线式结构是一种垂直领导的组织结构形式。在这种结构中，组织的各种机构或职形式。在这种结构中，组织的各种机构或职位按直线垂直分列于不同的组织层级上，每位按直线垂直分列于不同的组织层级上，每一个机构或职位都只有一个直接上级，层级一个机构或职位都只有一个直接上级，层级之间的关系是直线的指挥与服从、命令与执之间的关系是直

9、线的指挥与服从、命令与执行关系，上级领导在其管辖范围内全权处理行关系，上级领导在其管辖范围内全权处理各种事务，有关信息沿着垂直线上下移动。各种事务，有关信息沿着垂直线上下移动。同一层级间的机构或职位之间不发生任何领同一层级间的机构或职位之间不发生任何领导关系。导关系。v 直线式结构的直线式结构的优点优点是：领导隶属关系清是：领导隶属关系清晰，权力与责任明确，指挥与命令统一，决晰，权力与责任明确，指挥与命令统一，决策速度快，办事效率高。策速度快，办事效率高。缺点缺点是由于组织权是由于组织权力高度集中，缺乏专业化的管理分工，易使力高度集中，缺乏专业化的管理分工，易使上级领导陷于日常事务的管理之中，

10、而不利上级领导陷于日常事务的管理之中，而不利于集中精力研究和解决管理中的重大问题。于集中精力研究和解决管理中的重大问题。所以，这种组织结构一般所以，这种组织结构一般适用适用于规模较小、于规模较小、管理任务不太复杂、内容分工简单、管理层管理任务不太复杂、内容分工简单、管理层级较低的公共组织。级较低的公共组织。 v 职能式结构职能式结构职能式结构是一种水平方向上的组织结职能式结构是一种水平方向上的组织结构形式。在这种结构中，组织的各部门或机构形式。在这种结构中，组织的各部门或机构在水平方向上按不同职能进行分工，分别构在水平方向上按不同职能进行分工，分别指挥和监督下级部门或人员的工作，各职能指挥和监

11、督下级部门或人员的工作，各职能部门沿一条水平线处于同一层级上，他们分部门沿一条水平线处于同一层级上，他们分别具有计划、人事、财务等方面的职权，并别具有计划、人事、财务等方面的职权，并在其职能范围内对下一层级的各个部门或人在其职能范围内对下一层级的各个部门或人员有指挥、协调、监督的作用，由此形成了员有指挥、协调、监督的作用，由此形成了组织在各个职能方向上的指挥与服从、命令组织在各个职能方向上的指挥与服从、命令与执行的管理关系。与执行的管理关系。 v 职能式结构的职能式结构的优点优点是各级管理者在职能是各级管理者在职能管理上分工明确，有利于实现专业化管理，管理上分工明确，有利于实现专业化管理，培养

12、和发展他们的专业知识和技能，使其能培养和发展他们的专业知识和技能，使其能够集中精力处理比较复杂的专业问题，有利够集中精力处理比较复杂的专业问题，有利于提高决策和办事效率。于提高决策和办事效率。缺点缺点是由于实行多是由于实行多头领导，容易出现令出多门、指示冲突或互头领导，容易出现令出多门、指示冲突或互相推诿、扯皮的现象，妨碍统一指挥，增加相推诿、扯皮的现象，妨碍统一指挥，增加协调的困难，造成管理上的混乱。同时由于协调的困难，造成管理上的混乱。同时由于管理权力分散，各职能部门的自主性较低，管理权力分散，各职能部门的自主性较低，其管理人员容易缺乏整体观念，所以这种组其管理人员容易缺乏整体观念，所以这

13、种组织机构不利于综合性管理问题的解决。在公织机构不利于综合性管理问题的解决。在公共管理的实践中，纯粹的职能式结构一般共管理的实践中，纯粹的职能式结构一般很很少少采用。采用。v 直线直线职能式结构职能式结构直线直线职能结构形式是直线结构形式职能结构形式是直线结构形式与职能结构形式相结合的结果。在这种组织与职能结构形式相结合的结果。在这种组织中，管理部门和管理人员被划分为两类：一中，管理部门和管理人员被划分为两类：一类是纵向的直线指挥机构和管理人员，另一类是纵向的直线指挥机构和管理人员，另一类是横向上的职能机构和管理人员。在直类是横向上的职能机构和管理人员。在直线线职能结构形式中，纵向的直线结构起

14、职能结构形式中，纵向的直线结构起主导作用，而横向上的职能结构则起一种辅主导作用，而横向上的职能结构则起一种辅助性作用（职能机构或部门一般都要设在较助性作用（职能机构或部门一般都要设在较高的领导层级上）。高的领导层级上）。v 直线直线职能结构形式，吸收了直线式职能结构形式，吸收了直线式和职能式组织结构的优点和长处，试图扬弃和职能式组织结构的优点和长处，试图扬弃他们的缺陷和不足，是前两种组织形式的综他们的缺陷和不足，是前两种组织形式的综合与发展。合与发展。优点：优点：由于直线管理者的部分职责和任由于直线管理者的部分职责和任务由职能机构的管理者承担，所以他们可以务由职能机构的管理者承担，所以他们可以

15、集中精力处理本职权范围内的主要业务，更集中精力处理本职权范围内的主要业务，更有利于提高组织的工作效率。由于职能机构有利于提高组织的工作效率。由于职能机构的管理者没有直接的指挥权，而是要通过最的管理者没有直接的指挥权，而是要通过最高领导参与决策和监督，所以有利于着眼全高领导参与决策和监督，所以有利于着眼全局和统一领导。局和统一领导。 v 缺点：缺点：由于它包含了两种结构形式，容由于它包含了两种结构形式，容易在两者之间出现矛盾和冲突。因此，如何易在两者之间出现矛盾和冲突。因此，如何调整、改善直线结构与职能机构之间的权责调整、改善直线结构与职能机构之间的权责关系，是直线关系，是直线职能式结构组织提高

16、自身职能式结构组织提高自身效率的主要问题。效率的主要问题。v 与前两种组织结构形式相比，直线与前两种组织结构形式相比，直线职能是结构具有更多的优点和更职能是结构具有更多的优点和更广泛的适用广泛的适用范围范围，因此为目前各国的行政组织所采用。，因此为目前各国的行政组织所采用。v 矩阵式结构矩阵式结构矩阵式结构是在直线矩阵式结构是在直线职能式结构的职能式结构的基础上发展起来的一种新的组织结构形式。基础上发展起来的一种新的组织结构形式。矩阵式组织结构就是把按职能划分的职能部矩阵式组织结构就是把按职能划分的职能部门和按项目划分的项目小组两个系统组合成门和按项目划分的项目小组两个系统组合成一个矩阵，是以

17、完成某项工作为核心，从有一个矩阵，是以完成某项工作为核心，从有关职能部门抽调人员组成临时机构来履行工关职能部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构，其成员既接受项目负责人的作任务的结构，其成员既接受项目负责人的指挥，又接受职能部门的指挥。指挥，又接受职能部门的指挥。v 与直线与直线职能式结构不同的是，矩阵职能式结构不同的是，矩阵式结构中垂直领导与水平领导是并重的。这式结构中垂直领导与水平领导是并重的。这种组织结构的种组织结构的优点优点是加强了职能部门之间的是加强了职能部门之间的沟通和联系，有利于各种专业人员取长补短，沟通和联系，有利于各种专业人员取长补短，更好的发挥综合优势，提高工作效率。

18、其更好的发挥综合优势，提高工作效率。其缺缺点点是由于同时接受来自两个方向的指挥，当是由于同时接受来自两个方向的指挥，当两个上级意见不一致时，会使工作人员左右两个上级意见不一致时，会使工作人员左右为难，无所适从，产生指挥和协调方面的问为难，无所适从，产生指挥和协调方面的问题。题。 v 矩阵式组织结构由于比较能适应复杂工矩阵式组织结构由于比较能适应复杂工作的需要，往往被很多大规模的公共组织采作的需要，往往被很多大规模的公共组织采用，特别是在行政组织中，矩阵式结构用，特别是在行政组织中，矩阵式结构非常非常普遍普遍。在我国不同时期政府设置的临时办公。在我国不同时期政府设置的临时办公机构就是以矩阵式结构

19、组织起来的，如机构就是以矩阵式结构组织起来的，如“社社会治安综合治理办公室会治安综合治理办公室”、“创建国家卫生创建国家卫生城市办公室城市办公室”、“普法办公室普法办公室”、“小康建小康建设办公室设办公室”、“旧城改造安置办公室旧城改造安置办公室”等等。等等。v 以上四种主要的公共组织结构类型在现以上四种主要的公共组织结构类型在现实的管理实践中，常常被相互结合、相互补实的管理实践中，常常被相互结合、相互补充，综合加以采用，很少以一种形式单独存充，综合加以采用，很少以一种形式单独存在。在。 v（三）公共组织的纵向和横向结构（三）公共组织的纵向和横向结构v 任何一个较大型的公共组织，尤其是政任何一

20、个较大型的公共组织，尤其是政府组织，出于提高工作效率的需要，必然要府组织，出于提高工作效率的需要，必然要在组织内部进行垂直分工和水平分工。组织在组织内部进行垂直分工和水平分工。组织的垂直分工涉及到管理层次问题，并由此形的垂直分工涉及到管理层次问题，并由此形成组织的纵向结构；组织的水平分工涉及到成组织的纵向结构；组织的水平分工涉及到管理幅度问题，也由此形成组织的横向结构。管理幅度问题，也由此形成组织的横向结构。两者交叉结合成组织的整体结构。公共组织两者交叉结合成组织的整体结构。公共组织结构的一个重要问题就是要协调好结构的一个重要问题就是要协调好管理层次管理层次与与管理幅度管理幅度的相互关系。的相

21、互关系。v 下面以行政组织为例，说明公共组织的下面以行政组织为例，说明公共组织的纵向结纵向结构构和和横向结构横向结构。行政组织的行政组织的纵向结构纵向结构是指行政组织内部按上下是指行政组织内部按上下隶属层级关系有序进行的等级划分。行政组织的纵隶属层级关系有序进行的等级划分。行政组织的纵向结构既包括层级政府之间的构成，又包括各级政向结构既包括层级政府之间的构成，又包括各级政府或各个职能部门内部层级的构成。前者主要指中府或各个职能部门内部层级的构成。前者主要指中央政府和地方各级政府。目前我国整个行政组织体央政府和地方各级政府。目前我国整个行政组织体系分为国务院系分为国务院省、自治区、直辖市省、自治

22、区、直辖市市、县市、县乡乡四级。后者则具体指某个单位的层级结构。根据不四级。后者则具体指某个单位的层级结构。根据不同情况，各级政府或机关又分为不同的层级，如我同情况，各级政府或机关又分为不同的层级，如我国的国务院内部按职能分工，设部、司（局）、处国的国务院内部按职能分工，设部、司（局）、处等三个至四个层级；省级政府内设有厅、处、科等等三个至四个层级；省级政府内设有厅、处、科等两个至三个层级。两个至三个层级。 v 行政组织在纵向结构上的行政组织在纵向结构上的层级数目层级数目，也，也就是就是管理层次管理层次（也称管理层级）。它通常是（也称管理层级）。它通常是从组织上的最高层以金字塔的形式向最低层从

23、组织上的最高层以金字塔的形式向最低层分解，层级的多少要视行政组织内部分工的分解，层级的多少要视行政组织内部分工的需要，以及行政组织职能分配和行政管理的需要，以及行政组织职能分配和行政管理的需要。管理层次设置过多，易造成信息渠道需要。管理层次设置过多，易造成信息渠道的不畅，浪费时间、财力和人力，产生官僚的不畅，浪费时间、财力和人力，产生官僚主义，增加协调和控制的困难等；管理层次主义，增加协调和控制的困难等；管理层次过少则会造成分工不明确，责任和权力不清，过少则会造成分工不明确，责任和权力不清，影响组织成员的工作积极性。影响组织成员的工作积极性。v 行政组织的行政组织的横向结构横向结构亦称行政组织

24、的亦称行政组织的部部门化门化，是指同级行政组织之间平衡分工的构，是指同级行政组织之间平衡分工的构成形式。一级政府组织，除领导决策层及参成形式。一级政府组织，除领导决策层及参谋部门（办公厅、室）外，按其行政目标、谋部门（办公厅、室）外，按其行政目标、权力责任和业务性质等的区别而划分若干个权力责任和业务性质等的区别而划分若干个平行的职能部门，这既是对行政职能目标的平行的职能部门，这既是对行政职能目标的分解，同时也是一种分权。分解，同时也是一种分权。 v 行政组织的部门化源于行政组织的横向行政组织的部门化源于行政组织的横向分工，是行政管理活动日趋复杂多样的必然分工，是行政管理活动日趋复杂多样的必然要

25、求。随着社会的发展和科学技术的进步，要求。随着社会的发展和科学技术的进步，需要政府处理的事务越来越多，且其专业性需要政府处理的事务越来越多，且其专业性和技术性也越来越强。这表明政府的行政管和技术性也越来越强。这表明政府的行政管理活动只有通过职能不同的行政组织的分工理活动只有通过职能不同的行政组织的分工合作才能完成，任何一个单一的行政组织都合作才能完成，任何一个单一的行政组织都是不可能胜任的。由此，行政组织的横向分是不可能胜任的。由此，行政组织的横向分工就产生了，政府的分工越来越细，专业性工就产生了，政府的分工越来越细，专业性也越来越强。现代社会，任何国家的行政组也越来越强。现代社会，任何国家的

26、行政组织完成行政任务，都必须在纵向结构的基础织完成行政任务，都必须在纵向结构的基础上，进一步的进行科学合理的横向分工，以上，进一步的进行科学合理的横向分工，以适应各级政府不同职能的需要。适应各级政府不同职能的需要。 v 行政组织的行政组织的横向分工横向分工涉及到涉及到管理幅度管理幅度问问题。行政组织的题。行政组织的管理幅度管理幅度是指一个层级的行是指一个层级的行政机构或某一行政领导政机构或某一行政领导直接控制的直接控制的下级机构下级机构或人员的或人员的数目数目。管理幅度的宽窄受上级管理。管理幅度的宽窄受上级管理者或组织的权力、能力、影响力以及制度化者或组织的权力、能力、影响力以及制度化水平、信

27、息传递途径等变量因素的制约，因水平、信息传递途径等变量因素的制约，因此，不存在任何普遍适用的管理幅度标准值，此，不存在任何普遍适用的管理幅度标准值，管理幅度只能因人、因事而定。管理幅度只能因人、因事而定。 v 管理层次与管理幅度的关系管理层次与管理幅度的关系研究表明，管理层次与管理幅度在某一研究表明，管理层次与管理幅度在某一特定规模的行政组织内呈特定规模的行政组织内呈反比关系反比关系。管理层。管理层次多，则每一层行政机构的管理幅度就窄；次多，则每一层行政机构的管理幅度就窄；反之，管理层次少，则每一行政机构的管理反之，管理层次少，则每一行政机构的管理幅度就宽。幅度就宽。管理层次和管理幅度直接影响

28、着组织的管理层次和管理幅度直接影响着组织的结构。管理层次多、管理幅度窄的行政组织结构。管理层次多、管理幅度窄的行政组织结构呈高金字塔型，是结构呈高金字塔型，是“尖型结构尖型结构”。管理。管理层次少，管理幅度宽的组织结构则呈扁金字层次少，管理幅度宽的组织结构则呈扁金字塔型，是塔型，是“扁平结构扁平结构”。不同形态的组织结。不同形态的组织结构具有不同的功能特点。构具有不同的功能特点。v 尖型结构的尖型结构的优点优点是事权集中，分工明确，是事权集中，分工明确，控制有力，便于整体协调和统一领导；控制有力，便于整体协调和统一领导；缺点缺点是管理层次多，信息传递时间长，容易造成是管理层次多，信息传递时间长

29、，容易造成信息失真，使高层决策被信息失真，使高层决策被“走样走样”执行，同执行，同时严格的控制不利于发挥下级的主动性和创时严格的控制不利于发挥下级的主动性和创造性，易使管理工作陷于僵化。造性，易使管理工作陷于僵化。扁平结构的扁平结构的优点优点是管理层次少，信息传是管理层次少，信息传递迅速，不易失真，高层的决策意图不易走递迅速，不易失真，高层的决策意图不易走样，下级部门和人员的决策范围广，整体观样，下级部门和人员的决策范围广，整体观念强，具有较大的自主性。念强，具有较大的自主性。缺点缺点是由于扁平是由于扁平结构组织相对松散，控制不强，沟通渠道少，结构组织相对松散，控制不强，沟通渠道少，可能导致行

30、政控制软弱，上下级之间的协调可能导致行政控制软弱，上下级之间的协调较差。较差。 v（一）含义（一）含义v 公共组织设计是指根据一定的理论和原则对公公共组织设计是指根据一定的理论和原则对公共组织结构及其功能进行设计的过程。共组织结构及其功能进行设计的过程。v 在公共组织发展史上的很长一段时间里，公共在公共组织发展史上的很长一段时间里，公共组织结构的演变都是在社会需要的压力下被动地出组织结构的演变都是在社会需要的压力下被动地出现新的部门和结构，被动地生长出新的职能和有着现新的部门和结构，被动地生长出新的职能和有着新的结构形式。正是由于公共组织特别是政府管理新的结构形式。正是由于公共组织特别是政府管

31、理社会事务的增加，才造成了政府行政组织结构的复社会事务的增加，才造成了政府行政组织结构的复杂化。对于公共组织的这种发展过程，我们把它看杂化。对于公共组织的这种发展过程，我们把它看作是由于社会压力而推动的自然发展过程。然而现作是由于社会压力而推动的自然发展过程。然而现代公共组织的发展则越来越表明，它已经走出了自代公共组织的发展则越来越表明，它已经走出了自然发展的历史阶段，成为一个自觉设计的过程。然发展的历史阶段，成为一个自觉设计的过程。二、公共组织的设计二、公共组织的设计v 公共组织机构的设置、规模的控制、职能的变公共组织机构的设置、规模的控制、职能的变换以及组织结构形式的安排等等，都可以看作为

32、自换以及组织结构形式的安排等等，都可以看作为自觉设计的结果。这是因为，现代公共组织在谋求社觉设计的结果。这是因为，现代公共组织在谋求社会发展的努力中，总是积极地响应社会需求，而且会发展的努力中，总是积极地响应社会需求，而且往往是在社会需求尚未明确化的条件下就自觉地发往往是在社会需求尚未明确化的条件下就自觉地发现那些或将要由其承担的职能，并通过组织建设去现那些或将要由其承担的职能，并通过组织建设去承担起这些职能，进而实现推动整个社会发展的目承担起这些职能，进而实现推动整个社会发展的目标。因此，公共组织的设计就成为公共组织结构理标。因此，公共组织的设计就成为公共组织结构理论中的一个重要内容，并越来

33、越引起各国政府的重论中的一个重要内容，并越来越引起各国政府的重视，纷纷设立专门的机构来从事公共组织上的设计视，纷纷设立专门的机构来从事公共组织上的设计工作，比如，中国的人事部门和各级政府中的编制工作，比如，中国的人事部门和各级政府中的编制部门，就是专门从事行政组织设计工作的部门。许部门，就是专门从事行政组织设计工作的部门。许多国家还通过专门的行政组织法律把行政组织设计多国家还通过专门的行政组织法律把行政组织设计活动以及行政组织设计的结果固定下来。活动以及行政组织设计的结果固定下来。v 科学合理的组织结构设计是公共组织高科学合理的组织结构设计是公共组织高效有序运作的基础，同时也是组织结构调整效有

34、序运作的基础，同时也是组织结构调整和变革的前提，因此，组织设计在公共组织和变革的前提，因此，组织设计在公共组织与时俱进的发展中具有十分重要的意义和作与时俱进的发展中具有十分重要的意义和作用。用。公共组织设计是一项非常复杂和细致的公共组织设计是一项非常复杂和细致的工作，人们在对公共组织的管理活动及其规工作，人们在对公共组织的管理活动及其规律进行概括和总结的基础上得出的一些理论律进行概括和总结的基础上得出的一些理论化的准则和要求，是进行组织设计时应遵循化的准则和要求，是进行组织设计时应遵循的基本原则。同时也可以看作是衡量合理的的基本原则。同时也可以看作是衡量合理的公共组织结构的标准。公共组织结构的

35、标准。 v（二）公共组织设计的原则（二）公共组织设计的原则v 公共组织设计应遵循的主要原则有：公共组织设计应遵循的主要原则有：v 1.职能目标原则职能目标原则v 2.完整统一原则完整统一原则v 3.精干效能原则精干效能原则v 4.法制原则法制原则v 5.职、权、责一致原则职、权、责一致原则v 6.人本原则人本原则公共组织的变革与发展公共组织的变革与发展v一、公共组织变革的含义和类型一、公共组织变革的含义和类型v（一）含义（一）含义v公共组织的变革是指公共组织根据其外公共组织的变革是指公共组织根据其外部环境的变化和内部情况的变动，部环境的变化和内部情况的变动，主动主动地对地对自己原有的状态加以自

36、己原有的状态加以改进改进，以，以适应适应社会发展社会发展的的需要需要，更好地，更好地实现实现组织组织目标目标。v 在今天迅速变化发展的社会环境中，公在今天迅速变化发展的社会环境中，公共组织惟有通过经常性的自我调整和革新，共组织惟有通过经常性的自我调整和革新，不断保持与社会环境的动态平衡，才能维系不断保持与社会环境的动态平衡，才能维系自身的稳定和发展，履行好管理社会的基本自身的稳定和发展，履行好管理社会的基本职能。因此，变革是组织稳定的基础，是组职能。因此，变革是组织稳定的基础，是组织发展的动力，也是衡量组织自我调控机能织发展的动力，也是衡量组织自我调控机能的重要标志。的重要标志。v（二）变革类

37、型（二）变革类型v 公共组织是一个多变量的系统，其中任公共组织是一个多变量的系统，其中任何一个变量发生变化，其它变量也随之发生何一个变量发生变化，其它变量也随之发生相应的变化。但具体到每一次公共组织的变相应的变化。但具体到每一次公共组织的变革，由于实际情况的不同，变革的重心、形革，由于实际情况的不同，变革的重心、形式不同，就形成了具有不同特点的变革。从式不同，就形成了具有不同特点的变革。从不同的角度进行分析，可以将公共组织的变不同的角度进行分析，可以将公共组织的变革分为以下几种类型。革分为以下几种类型。 v 1以外延为主的变革和以内涵为主的变革以外延为主的变革和以内涵为主的变革这是根据公共组织

38、变革的内容所进行的分类。这是根据公共组织变革的内容所进行的分类。以外延为主的变革侧重的是组织实体的外部规模和以外延为主的变革侧重的是组织实体的外部规模和技术特征，如政府行政机构的增减、合并，管理幅技术特征，如政府行政机构的增减、合并，管理幅度和管理层次的扩展与缩小，行政人员的补充与精度和管理层次的扩展与缩小，行政人员的补充与精简等等。这种变革比较单纯，比较适合于在政府职简等等。这种变革比较单纯，比较适合于在政府职能、管理体制和领导体制等方面都比较适宜的情况能、管理体制和领导体制等方面都比较适宜的情况下，用于解决机构臃肿，人浮于事，行政经费开支下，用于解决机构臃肿，人浮于事，行政经费开支过大，资

39、源浪费等较为单一的问题。其特点是易于过大，资源浪费等较为单一的问题。其特点是易于实行，政治效应强，在一定程度上能提高行政效率，实行，政治效应强，在一定程度上能提高行政效率，但是其成果不易巩固。我国但是其成果不易巩固。我国20世纪世纪80年代的政府机年代的政府机构改革基本上属于这种类型的变革。构改革基本上属于这种类型的变革。v 1982年的政府机构改革年的政府机构改革1982年，我国自上而下地展开了各级政府机构年，我国自上而下地展开了各级政府机构改革，明确规定了各级各部门领导班子的职数、年改革，明确规定了各级各部门领导班子的职数、年龄和文化结构，要求减少副职，提高素质。国务院龄和文化结构，要求减

40、少副职，提高素质。国务院和各省、各自治区、直辖市政府的机构数量和人员和各省、各自治区、直辖市政府的机构数量和人员也要大幅度减少。通过这次改革，国务院工作部门也要大幅度减少。通过这次改革，国务院工作部门由由100个减少到个减少到61个，同时精简了大量的领导职数，个，同时精简了大量的领导职数，副总理职数下降，副部级职数也减少了很多，还解副总理职数下降，副部级职数也减少了很多，还解决了领导干部终身制的问题，如省部级干部正职决了领导干部终身制的问题，如省部级干部正职65岁退休，副职岁退休，副职60岁退休，一大批年富力强、具有较岁退休，一大批年富力强、具有较高文化程度和专业知识水平的行政官员开始进入领高

41、文化程度和专业知识水平的行政官员开始进入领导岗位，素质较改革前有了较大的提高。导岗位，素质较改革前有了较大的提高。v 此次改革是一次有益的探索，加快了干此次改革是一次有益的探索，加快了干部队伍的年轻化，但没有摆脱就机构论机构，部队伍的年轻化，但没有摆脱就机构论机构，就编制论编制的老框框，没有触动高度集中就编制论编制的老框框，没有触动高度集中的计划经济体制，没有实现政府职能的转变。的计划经济体制，没有实现政府职能的转变。因此，改革后在机构和人员数量上有回潮的因此，改革后在机构和人员数量上有回潮的现象发生。到现象发生。到1986年底，国务院的部委数增年底，国务院的部委数增加了加了11个，司局级机构

42、增加了个，司局级机构增加了135个，处级机个，处级机构猛增了构猛增了1280个，人员超编近个，人员超编近5万人，官员万人，官员增多，处以上干部与一般干部之比为增多，处以上干部与一般干部之比为1：12。 v 1988年的政府机构改革年的政府机构改革1988年的改革首次提出了转变政府职能年的改革首次提出了转变政府职能的要求，强调政府的经济管理部门要从直接的要求，强调政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。改革的重点是理职能，淡化微观管理职能。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部那些与经济体制改革关

43、系密切的经济管理部门。通过改革，国务院部委、直属机构、非门。通过改革，国务院部委、直属机构、非常设机构数量、人员编制都有明显减少。国常设机构数量、人员编制都有明显减少。国务院的部委从原有的务院的部委从原有的45个减为个减为41个，直属机个，直属机构从原有的构从原有的22个减少为个减少为19个，人员编制比原个，人员编制比原来的实有人数减少了来的实有人数减少了9700多人，减少了多人，减少了19.2%。但由于种种原因，职能转变没有到位，。但由于种种原因，职能转变没有到位，精简的机构很快又膨胀起来。精简的机构很快又膨胀起来。v 以内涵为主的变革侧重于公共管理职能以内涵为主的变革侧重于公共管理职能的调

44、整，组织权力结构的调整以及由此而引的调整，组织权力结构的调整以及由此而引起的公共管理体制的变革等，其目的在于公起的公共管理体制的变革等，其目的在于公共组织体系的结构合理、功能齐全、运转灵共组织体系的结构合理、功能齐全、运转灵活、协调高效。因而，内涵型的变革与外延活、协调高效。因而，内涵型的变革与外延型的变革相比在内容上更加广泛，更能实质型的变革相比在内容上更加广泛，更能实质性地推动公共管理的发展，然而其难度较大，性地推动公共管理的发展，然而其难度较大，所需要的周期也较长。我国所需要的周期也较长。我国1998年进行的与年进行的与社会主义市场经济体制相适应的政府机构改社会主义市场经济体制相适应的政

45、府机构改革和行政体制改革，革和行政体制改革，20世纪世纪80年代以来西方年代以来西方国家进行的国家进行的“回归小政府回归小政府”、联合治理的公、联合治理的公共行政改革等等，均属于此类变革。共行政改革等等，均属于此类变革。 v 1998年的政府机构改革年的政府机构改革1998年开始的政府机构改革，是历年来力度最年开始的政府机构改革，是历年来力度最大的，也是取得成效较多的一次改革。此次改革的大的，也是取得成效较多的一次改革。此次改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素府行政管理体系，完善国家公务员制度

46、，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。v 1998年的改革同以往政府机构改革相比较其主年的改革同以往政府机构改革相比较其主要特点：一是精简力度大要特点：一是精简力度大,国务院的组成部门由国务院的组成部门由40个减至个减至29个，减量为个，减量为11个，减幅为个，减幅为27%；中央各部；中央各部委办直属局公务员从委办直属局公务员从1997年年3.4万人减少到万人减少到1.7万人，万人，国务院人员编制总数减少了国务院人员编制总数减少了47.5%，这是，

47、这是1982年以年以来政府机构改革中比例最高的一次。二是在组织机来政府机构改革中比例最高的一次。二是在组织机构设置上有了一些新突破，这主要表现为：构设置上有了一些新突破，这主要表现为： v （1）设立了由国务院宏观经济调控部门）设立了由国务院宏观经济调控部门托管的国家局，即把原国务院工业经济专业托管的国家局，即把原国务院工业经济专业管理部门全部降格转换成为国家经济贸易委管理部门全部降格转换成为国家经济贸易委员会下设的机构，同时对其职能做出了新的、员会下设的机构，同时对其职能做出了新的、明确的定位。这样，既大大推进了政企分开，明确的定位。这样，既大大推进了政企分开，又兼顾了社会的承受能力，包括我

48、国的市场又兼顾了社会的承受能力，包括我国的市场经济尚不完善、政府还不能立即放弃某些职经济尚不完善、政府还不能立即放弃某些职能的现实情况，同时理顺了政府内各部门的能的现实情况，同时理顺了政府内各部门的职能关系，有助于克服多头管理、政出多门职能关系，有助于克服多头管理、政出多门的不良管理现象。的不良管理现象。v （2）设立和加强了公共服务机构。在撤）设立和加强了公共服务机构。在撤消全部工业经济管理部门的同时，设立了劳消全部工业经济管理部门的同时，设立了劳动与社会保障部、国土资源部、信息产业部动与社会保障部、国土资源部、信息产业部等新的职能机构，以及由总理主持的高层次等新的职能机构，以及由总理主持的

49、高层次的教育科学领导小组。这次政府机构改革明的教育科学领导小组。这次政府机构改革明确提出、设定和加强政府的公共服务职能，确提出、设定和加强政府的公共服务职能，直接体现了行政理念的丰富化，体现了政府直接体现了行政理念的丰富化，体现了政府职能的进一步转化，即由直接管企业、管生职能的进一步转化，即由直接管企业、管生产和分钱、分物转变到宏观调控、社会管理产和分钱、分物转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，体现了政府行政管理方和公共服务方面来，体现了政府行政管理方式的现代化。式的现代化。 v 尽管如此，此次改革的成本依然很高，中央财尽管如此，此次改革的成本依然很高，中央财政并未因此而节约，反而为此多

50、支出了政并未因此而节约，反而为此多支出了20%。除此。除此之外，一些市场监管机构得到了强化，规格提高了，之外，一些市场监管机构得到了强化，规格提高了，如国家工商行政管理总局、新闻出版总署、国家质如国家工商行政管理总局、新闻出版总署、国家质量技术监督局和国家出入境检验检疫局合并成为国量技术监督局和国家出入境检验检疫局合并成为国家质量监督检验检疫总局，成为正部级单位。而一家质量监督检验检疫总局，成为正部级单位。而一些部门下面也设立了很多司局级单位，比如外贸部些部门下面也设立了很多司局级单位，比如外贸部建立了世界贸易组织司，还成立了中国政府世贸组建立了世界贸易组织司，还成立了中国政府世贸组织通报咨询

51、局、进出口公平贸易局等。还成立了一织通报咨询局、进出口公平贸易局等。还成立了一些正部级单位，如国务院信息化办公室等。这些部些正部级单位，如国务院信息化办公室等。这些部门职能的强化或许是必要的，但并非一定要通过提门职能的强化或许是必要的，但并非一定要通过提高机构的行政级别来运作，这些现象都可以看作是高机构的行政级别来运作，这些现象都可以看作是1998年改革之后的回潮。年改革之后的回潮。 v 2以组织结构为中心的变革和以人为以组织结构为中心的变革和以人为中心的变革中心的变革 这是根据组织发展理论所进行的分类。这是根据组织发展理论所进行的分类。以组织结构为中心的变革着眼于公共组织的以组织结构为中心的

52、变革着眼于公共组织的职能范围、权力体系、机构设置、人员编制职能范围、权力体系、机构设置、人员编制以及管理层次与幅度的调整，是常见的组织以及管理层次与幅度的调整，是常见的组织变革模式，其主要目的是公共组织的合理化变革模式，其主要目的是公共组织的合理化和科学化。和科学化。我国我国20世纪世纪80年代以来的历次政府机构年代以来的历次政府机构改革基本上属于这种类型的变革。改革基本上属于这种类型的变革。 v 以人为中心的变革则着眼于公共组织成以人为中心的变革则着眼于公共组织成员的知识、技能等素质的提高，特别是其观员的知识、技能等素质的提高，特别是其观念、态度的更新以及个体行为、群体行为和念、态度的更新以

53、及个体行为、群体行为和人际关系的调整，从而达到提高组织效率的人际关系的调整，从而达到提高组织效率的目的。由于人的因素是决定组织成败的关键，目的。由于人的因素是决定组织成败的关键，所以以人为中心的变革就成为实现公共组织所以以人为中心的变革就成为实现公共组织变革的基础变革。变革的基础变革。v 3激进式的变革和渐进式的变革激进式的变革和渐进式的变革这是根据公共组织变革的形式进行的分这是根据公共组织变革的形式进行的分类。激进式的变革亦称突变式的变革，主要类。激进式的变革亦称突变式的变革，主要是指在较短时间内，通过自上而下的方式，是指在较短时间内，通过自上而下的方式，全面改革组织系统，使原有的组织形态实

54、现全面改革组织系统，使原有的组织形态实现较大的转变。这种类型的改革，雷厉风行，较大的转变。这种类型的改革，雷厉风行，行动迅速，容易造成较强烈的社会心理震动，行动迅速，容易造成较强烈的社会心理震动，对改革的环境质量要求很高。如果改革的条对改革的环境质量要求很高。如果改革的条件不成熟或改革不成功，对组织的破坏力较件不成熟或改革不成功，对组织的破坏力较强，且极易导致组织迅速进入强，且极易导致组织迅速进入“可能非效率可能非效率”的封锁状态而难以退出。的封锁状态而难以退出。v 渐进式的变革是指通过有计划、有步骤渐进式的变革是指通过有计划、有步骤地逐个实现改革的阶段目标，通过阶段性的地逐个实现改革的阶段目

55、标，通过阶段性的调适，最终实现改革总目标。这种类型的改调适，最终实现改革总目标。这种类型的改革一般表现为较长的时间跨度，较缓慢地、革一般表现为较长的时间跨度，较缓慢地、连续性地进行变化，变化的量和质都较小，连续性地进行变化，变化的量和质都较小，对社会的震动较小，不能及时触及公共组织对社会的震动较小，不能及时触及公共组织内的实质性问题，因而见效较慢。渐进式的内的实质性问题，因而见效较慢。渐进式的变革一般适用于社会发生重大转型时期，客变革一般适用于社会发生重大转型时期，客观上需要进行广泛、深入的组织变革，而现观上需要进行广泛、深入的组织变革，而现实的条件（政治、经济、文化、社会心理承实的条件（政治

56、、经济、文化、社会心理承受力）还不成熟的情况。受力）还不成熟的情况。我国我国20世纪世纪80年代以来的历次政府机构年代以来的历次政府机构改革基本上属于这种类型的变革。改革基本上属于这种类型的变革。 v（一）公共组织变革的动力（一）公共组织变革的动力v 组织变革的动力主要有：组织外部环境组织变革的动力主要有：组织外部环境的变化；科学技术的快速发展；组织目标和的变化；科学技术的快速发展；组织目标和价值观的变化；管理职能的变化；组织成员价值观的变化；管理职能的变化；组织成员心理的变化、对改革的愿望和呼吁；某些方心理的变化、对改革的愿望和呼吁；某些方面专家的意见。面专家的意见。v（二）变革过程（二）变

57、革过程v 变革需求的认识、组织现状的诊断、变变革需求的认识、组织现状的诊断、变革目标和方案的确立、变革方案的实施。革目标和方案的确立、变革方案的实施。二、公共组织变革的动力和过程二、公共组织变革的动力和过程v（一）阻力（一）阻力v当组织面临下列情景时，组织的变革是当组织面临下列情景时，组织的变革是必不可免的：组织的管理职能不能适应变化必不可免的：组织的管理职能不能适应变化了的社会、经济、政治的要求；组织系统结了的社会、经济、政治的要求；组织系统结构的混乱和管理功能（如计划、组织、协调、构的混乱和管理功能（如计划、组织、协调、控制等）不能得到良好实现；持续性的管理控制等）不能得到良好实现；持续性

58、的管理效率低下，资源浪费，公职人员腐败行为的效率低下，资源浪费，公职人员腐败行为的日益严重；缺乏制度上、管理上的创新，趋日益严重；缺乏制度上、管理上的创新，趋于保守与僵化等。于保守与僵化等。 三、变革阻力和消解对策三、变革阻力和消解对策v 在通常情况下，人们会对变革持一定的在通常情况下，人们会对变革持一定的欢迎态度，因为变革可能带来一定的好处。欢迎态度，因为变革可能带来一定的好处。但是，当变革可能带来不利的后果时，人们但是，当变革可能带来不利的后果时，人们就会对变革持怀疑和反对的态度，从而形成就会对变革持怀疑和反对的态度，从而形成针对变革的阻力。就公共组织而言，因其特针对变革的阻力。就公共组织

59、而言，因其特殊的法权地位和独特的社会职能，变革的阻殊的法权地位和独特的社会职能，变革的阻力是比较复杂的。力是比较复杂的。v 一般来说，变革的阻力主要来自以下几一般来说，变革的阻力主要来自以下几方面：对变革的认知、利益的重新分配、变方面：对变革的认知、利益的重新分配、变革的成本、组织的惰性、变革的不确定性、革的成本、组织的惰性、变革的不确定性、组织成员的习惯性等方面。组织成员的习惯性等方面。v（二）消解对策（二）消解对策v 1客观分析变革的动力与阻力的强弱。客观分析变革的动力与阻力的强弱。2精心设计方案，加强改革宣传。精心设计方案，加强改革宣传。3进行人事调整，做好组织保证。进行人事调整，做好组

60、织保证。4提高普通工作人员对组织变革的参与程度。提高普通工作人员对组织变革的参与程度。5正确运用组织动力，消除对变革的抵制心正确运用组织动力，消除对变革的抵制心理。理。6强化革新行为。强化革新行为。7适当的折衷妥协。适当的折衷妥协。8提高领导者的自身素质，完善领导行为方提高领导者的自身素质，完善领导行为方式。式。9妥善安置因改革而受到冲击的人员。妥善安置因改革而受到冲击的人员。v 1.功能的分化与重合功能的分化与重合v 2.结构的扁平化（少层宽幅）结构的扁平化（少层宽幅）v 3.机构和人员的灵活性机构和人员的灵活性v 4.工作方式的弹性工作方式的弹性v 5.工作单元的团队化工作单元的团队化v