第七章地方各级政府

1、第六章第六章 地方各级政府地方各级政府第一节第一节 地方各级政府的地位、产生和任期地方各级政府的地位、产生和任期一、地方各级政府的变迁（一、地方各级政府的变迁（P134）（一）大行政区阶段（解放初期（一）大行政区阶段（解放初期1954年大区撤销）年大区撤销）1、军事管理体制时期（解放初期、军事管理体制时期（解放初期1951年）年）（1）行政区划层级）行政区划层级四四级：级：大区大区省省县县乡乡五级：五级：大区大区省省县县区区乡乡p行政区划、行政区域行政区划、行政区域 行政区划：国家将领土分级划分成若干区域，行政区划：国家将领土分级划分成若干区域，以便在各级区域范围内设立相应以便在各级区域范围内

2、设立相应的政权机关的政权机关（指人大和政府），实现对全国的统一管理。（指人大和政府），实现对全国的统一管理。 行政区划：行政区划是国家行政机关分级管理行政区划：行政区划是国家行政机关分级管理的区域划分制度。的区域划分制度。 行政区域：国家为设置各级政权机关，实现对行政区域：国家为设置各级政权机关，实现对全国的管理而划成的区域则称为行政区域。全国的管理而划成的区域则称为行政区域。（凡属一级行政区域，必是由一级人大和政府管（凡属一级行政区域，必是由一级人大和政府管辖的区域。）辖的区域。）（2）管理体制）管理体制 大区设大区设人民政府或军政委员会，作为本辖区最人民政府或军政委员会，作为本辖区最高一级

3、地方政府同时也是中央人民政府的代表高一级地方政府同时也是中央人民政府的代表机机关。关。 大区内各级地方政府机构大都设有军事管制委大区内各级地方政府机构大都设有军事管制委员会、人民政府和接管委员会。员会、人民政府和接管委员会。 这一时期政府体制被称为军事管理体制。这一时期政府体制被称为军事管理体制。2、人民政府委员会时期（、人民政府委员会时期（19511954年）年） 设置依据：设置依据：中国人民政治协商会议共同纲领中国人民政治协商会议共同纲领 性质：人民政府委员会（拥有权力机关和行政性质：人民政府委员会（拥有权力机关和行政机关职权）是地方国家政权机关。机关职权）是地方国家政权机关。 人民政府委

4、员会及其下属机构负责人由上级人人民政府委员会及其下属机构负责人由上级人民政府委员会任免或批准。民政府委员会任免或批准。（二）人民委员会阶段（二）人民委员会阶段（19541966年）年） 依据：依据：54年年宪法宪法 国家机构组织：国家机构组织： 各级国家权力机关各级国家权力机关 选举选举 人民委员会人民委员会（人民委员会：行政机关，闭会期间行使人大常（人民委员会：行政机关，闭会期间行使人大常设机关职能）设机关职能）地方政府分为地方政府分为:省、县、乡省、县、乡（人民公社（人民公社）三级制）三级制法院法院检察院检察院（三）革命委员会阶段（三）革命委员会阶段（19661975年）年） 革命委员会革

5、命委员会 革命委员会是人民代表大会的执行机关和常设机关，也是革命委员会是人民代表大会的执行机关和常设机关，也是地方国家行政机关。地方国家行政机关。 革命委员会组成：革命委员会组成： 常务委员会常务委员会 （ 主任、主任、副主任、常务委员副主任、常务委员若若干人组成干人组成） 革命委员会革命委员会 军队军队代表代表群众组织代表群众组织代表革命革命干部干部代表代表 （三结合）（三结合） 革命委员会革命委员会及其常务委员会都由上级及其常务委员会都由上级“革命委员会革命委员会”批准批准任命。权力集中在常务委员会。任命。权力集中在常务委员会。 1975年宪法才正式规定其法律地位。年宪法才正式规定其法律地

6、位。 地方各级人民代表大会地方各级人民代表大会19661977年间从未举行。年间从未举行。 （四）地方各级政府架构（四）地方各级政府架构（1979年以后）年以后） 79年年地方各级人民代表大会和地方各级人地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法民政府组织法、82宪法宪法奠定了地方各级奠定了地方各级人民政府体制。人民政府体制。二、地方各级政府的类型、产生和任期二、地方各级政府的类型、产生和任期（一）类型（按行政区划设置目的）（一）类型（按行政区划设置目的）1.一般地域型地方政府（占绝对对数，居主导地位）一般地域型地方政府（占绝对对数，居主导地位） 设置目的：是为了进行地域治理。设置目的：是为

7、了进行地域治理。 省省县县乡，（包含由行政公署发展而来的地级市政府）乡，（包含由行政公署发展而来的地级市政府）2.民族区域型地方政府民族区域型地方政府 设置目的：主要是为了推行某种民族政策，解决国家在设置目的：主要是为了推行某种民族政策，解决国家在治理少数民族地区的特殊需要，以维护政治上的统一和安治理少数民族地区的特殊需要，以维护政治上的统一和安定而建立的建制单位。定而建立的建制单位。 自治区、自治州、自治县、民族乡自治区、自治州、自治县、民族乡 3.城镇型城镇型地方政府地方政府 设置目的：主要是为解决城镇地区因人口密集而形设置目的：主要是为解决城镇地区因人口密集而形成的各种社会需要，进行针对

8、性的专门管理，以维护成的各种社会需要，进行针对性的专门管理，以维护城镇地区的社会秩序和促进其发展。城镇地区的社会秩序和促进其发展。 直辖市直辖市、地级市、县级市、镇、地级市、县级市、镇4.特殊型地方政府特殊型地方政府 设置目的：分两类：一类是基于政治需要而设置的；设置目的：分两类：一类是基于政治需要而设置的；一类是基于行政需要而设置的。一类是基于行政需要而设置的。 2个特别行政区；个特别行政区；1个林区（湖北省个林区（湖北省神农架神农架）；六枝）；六枝特区。特区。2.地方政府的产生和任期（地方政府的产生和任期（P136）产生：产生： 法律依据：法律依据：宪法宪法、地方组织法地方组织法 领导人员

9、产生方式：领导人员（正职和副职）领导人员产生方式：领导人员（正职和副职）由同级人大选举产生。由同级人大选举产生。 领导人人选产生方式：由本级人大主席团或者领导人人选产生方式：由本级人大主席团或者代表按照法定程序联名提出。正职按代表按照法定程序联名提出。正职按1：1实行差实行差额选举，额选举，如果提名的候选人只有一人，也可以等如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。副职差额选举。补选可以差额也可以等额选举。副职差额选举。补选可以差额也可以等额。（额。（P136） 非非领导人员领导人员产生方式产生方式： 由本级政府正职领导提名，本级人大常委会决由本级政府正职领导提名，本级人大常委会决定任命，报上

10、级政府备案。定任命，报上级政府备案。 任期任期: 与同级人大任期相同，每届五年。与同级人大任期相同，每届五年。三、地方各级政府的地位及其与同级党委、人大三、地方各级政府的地位及其与同级党委、人大的关系的关系（一）地方政府与同级党委的关系（一）地方政府与同级党委的关系1.党管干部原则下，党委书记是各级党政系统的党管干部原则下，党委书记是各级党政系统的“一把手一把手”，其地位与权力在行政首长之上。，其地位与权力在行政首长之上。2.在政府部门中设立由同级党委统一领导的党组。在政府部门中设立由同级党委统一领导的党组。3.归口管理体制下，政府工作归口管理体制下，政府工作由由同级党委领导下同级党委领导下的

11、归口管理的分管书记负责以加强对行政工作的的归口管理的分管书记负责以加强对行政工作的领导。领导。（二）地方各级政府与人大的关系（二）地方各级政府与人大的关系1.地方各级政府的权力来源于同级人大及其常委地方各级政府的权力来源于同级人大及其常委会。会。2.地方各级政府是地方各级人大的执行机关，是地方各级政府是地方各级人大的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级国家行政机关。3.地方各级政府要接受同级人大及其常委会的监地方各级政府要接受同级人大及其常委会的监督。监督形式：听取、审议和批准工作报告；督。监督形式：听取、审议和批准工作报告；质询；执法检查和特别问题调查；视察工作。质询；执法检查和特别问

12、题调查；视察工作。第二节第二节 地方各级人民政府的职权地方各级人民政府的职权一、地方各级政府基本职能的变化和改革一、地方各级政府基本职能的变化和改革（一）经济调节职能（一）经济调节职能（二）市场监管职能（二）市场监管职能（三）社会管理职能（三）社会管理职能（四）公共服务职能（四）公共服务职能 政府机构改革是为转变政府职能服务的，政政府机构改革是为转变政府职能服务的，政府机构改革的核心：转变政府职能。府机构改革的核心：转变政府职能。 政企分开、政资分开、政事分开、政府与市政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。政府下放管理权限，减少行政场中介组织分开。政府下放管理权限，减少行政审批

13、。审批。二、地方各级政府的主要职权及其特点（二、地方各级政府的主要职权及其特点（P142）（一）（一）地方组织法地方组织法规定了地方各级政府的职规定了地方各级政府的职权权（二）职权的基本特征（二）职权的基本特征1、派生性（派生与人大和党委）、派生性（派生与人大和党委）2、区域性（职权限于法定地域范围）、区域性（职权限于法定地域范围）3、法定性（基于宪法和相关法律的规定）、法定性（基于宪法和相关法律的规定）4、强制性（其权力具有强制性和约束力）、强制性（其权力具有强制性和约束力）三、地方各级政府行使职权的原则和要求三、地方各级政府行使职权的原则和要求 依法行政是建设法治政府的重要内容和关键环依法

14、行政是建设法治政府的重要内容和关键环节。节。 行政机关及其工作人员必须严格遵守的原则要行政机关及其工作人员必须严格遵守的原则要求：求：第一、合法行政第一、合法行政第二、合理行政第二、合理行政第三、程序正当第三、程序正当第四、高效便民第四、高效便民第五、诚实守信第五、诚实守信第六、权责统一第六、权责统一第三节第三节 地方各级政府的机构设置和领导体制地方各级政府的机构设置和领导体制一、地方各级政府的组成（一、地方各级政府的组成（P146） 法律依据：法律依据：宪法宪法、地方地方组织法组织法 组成：组成：C省、市（地级）、县三级政府由本行政区的省、市（地级）、县三级政府由本行政区的政府首长、秘书长（

15、县级不设）、政府所属各政府首长、秘书长（县级不设）、政府所属各工作部门负责人组成。工作部门负责人组成。CC乡镇政府：正副乡（镇）长乡镇政府：正副乡（镇）长例子例子1 1：广东省政府组成部门：广东省政府组成部门：2424个（个（20132013年选举产生年选举产生的新一届政府）的新一届政府） 1.1.广东省发展和改革委员会；广东省发展和改革委员会；2.2.广东省经济和信息化委员会（广东省国防科学技术工业办公室）；广东省经济和信息化委员会（广东省国防科学技术工业办公室）；3.3.广东省教育厅；广东省教育厅；4.4.广东省科学技术厅；广东省科学技术厅；5.5.广东省民族宗教事务委员会；广东省民族宗教

16、事务委员会；6.6.广东省公安厅；广东省公安厅；7.7.广东省国家安全厅；广东省国家安全厅；8.8.广东省监察厅；广东省监察厅；9.9.广东省民政厅；广东省民政厅；10.10.广东省司法厅；广东省司法厅；11.11.广东省财政厅；广东省财政厅；12.12.广东省人力资源和社会保障厅；广东省人力资源和社会保障厅；13.13.广东省国土资源厅；广东省国土资源厅；14.14.广东省环境保护厅；广东省环境保护厅；15.15.广东省住房和城乡建设厅；广东省住房和城乡建设厅；16.16.广东省交通运输厅；广东省交通运输厅；17.17.广东省水利厅；广东省水利厅；18.18.广东省农业厅（中共广东省委农村工

17、作办公室）；广东省农业厅（中共广东省委农村工作办公室）；19.19.广东省林业厅广东省林业厅20.20.广东省对外贸易经济合作厅（广东省人民住房口岸办广东省对外贸易经济合作厅（广东省人民住房口岸办公室）；公室）；21.21.广东省文化厅；广东省文化厅；22.22.广东省广东省卫生和计划生育委员会；卫生和计划生育委员会；23.23.广东省审计厅；广东省审计厅；24.24.广东省人民政府外事办公室广东省人民政府外事办公室注：省办公厅没有列入，其负责人秘书长是政府组成人员注：省办公厅没有列入，其负责人秘书长是政府组成人员例子例子2：北京市人民政府北京市人民政府组成组成部门部门：26 个个1、办办 公

18、公 厅厅、2、发发 展展 和和 改改 革革 委委 员员 会、会、 3、教教 育育 委委 员员 会、会、 4、科科 学学 技技 术术 委委 员员 会、会、 5、经经 济济 和和 信信 息息 化化 委委 员员 会、会、 6、民民 族族 事事 务务 委委 员员 会、会、 7、市市旅游发展委员会旅游发展委员会、8、公公 安安 局、局、 9、国国 家家 安安 全全 局、局、 10、监监 察察 局局 、11、民民 政政 局、局、 12、司司 法法 局、局、 13、财财 政政 局局、14、人人 力力 资资 源源 和和 社社 会会 保保 障障 局、局、 15、国国 土土 资资 源源 局局、16、 环环 境境

19、保保 护护 局局 规规 划划 委委 员员 会、会、 17、住住 房房 和和 城城 乡乡 建建 设设 委委 员员 会、会、 18、市市 政政 市市 容容 管管 理理 委委 员员 会、会、 19、交交 通通 委委 员员 会、会、 20、农农 村村 工工 作作 委委 员员 会、会、 21、水水 务务 局、局、 22、商商 务务 委委 员员 会、会、 23、文文 化化 局、局、 24、卫卫 生和生和 计计 划划 生生 育育 委委 员员 会、会、 25、审审 计计 局局、26、 外外 事事 办办 公公 室室二、地方各级政府的机构设置二、地方各级政府的机构设置（一）机构设置原则（一）机构设置原则源于源于地

20、方各级人民政府机构设置和编制管理条例地方各级人民政府机构设置和编制管理条例第一、政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更第一、政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规模、名称等，由本级政府提出方案，经上一级政规模、名称等，由本级政府提出方案，经上一级政府机构编制管理机关审核后，报上一级政府批准。府机构编制管理机关审核后，报上一级政府批准。其中县级以上政府机构的设立和撤并报本级人大常其中县级以上政府机构的设立和撤并报本级人大常委会备案。委会备案。第二、地方各级政府设立议事协调机构，应严格控第二、地方各级政府设立议事协调机构，应严格控制，且县级以上地方各级政府的议事协调机构不单制，且县级以上地方各级

21、政府的议事协调机构不单独设立办事机构，具体工作由有关行政机构承担。独设立办事机构，具体工作由有关行政机构承担。三、县级以上地方各级政府行政机构的内设机三、县级以上地方各级政府行政机构的内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由该行政机构报本级政府机构编制管理机关审由该行政机构报本级政府机构编制管理机关审批。批。四、行政机构之间对职责划分有异议的，应当四、行政机构之间对职责划分有异议的，应当主动协商解决。主动协商解决。（二）政府机构类型（二）政府机构类型第一、第一、省级（省级（自治区、直辖市）自治区、直辖市）政府政府的机构设置。的机构设置。 设置权限

22、：由本级政府报请国务院批准，并报设置权限：由本级政府报请国务院批准，并报省级人大常委会备案。省级人大常委会备案。 机构设置类型：机构设置类型： 其机构设置大体上与国务院其机构设置大体上与国务院的机构职能和设置相适应，主管外交、国防等事的机构职能和设置相适应，主管外交、国防等事务的机构除外。务的机构除外。 省级政府的工作部门：省级政府的工作部门： 一般省级一般省级政府的工作部门不超过政府的工作部门不超过40个，小省应个，小省应少于少于35个，大省可略多于个，大省可略多于40个；直辖市政府不个；直辖市政府不超过超过45个。个。 政府工政府工作部门构成包括：办公厅、组成部门、作部门构成包括：办公厅、

23、组成部门、直属特设机构、直属机构等四个部分直属特设机构、直属机构等四个部分。例子例子1 1：广东省人民政府工作部门设置（：广东省人民政府工作部门设置（20132013年）年） 办公厅：办公厅：1 1个个 组成部门：组成部门：2424个个 直属特设机构：直属特设机构：1 1个个 直属机构：直属机构：1515个个 广东省人民政府设置工作部门共广东省人民政府设置工作部门共4141个。个。例子例子2 2：北京市人民政府：北京市人民政府工作部门工作部门设置设置 办公厅办公厅：1 1个个 组成组成部门：部门：2525个个 直属特设机构：直属特设机构：1 1个个 直属机构直属机构：1818个个 北京市人民政

24、府北京市人民政府设置工作部门共设置工作部门共4545个个。第二、自治州、市、市辖区政府机构设置。第二、自治州、市、市辖区政府机构设置。 以人口、面积、行政区域、财政预算内收入及以人口、面积、行政区域、财政预算内收入及国内生产总值等指标依据，将市级政府分为三类：国内生产总值等指标依据，将市级政府分为三类：一类市设一类市设60个左右，二类市设个左右，二类市设50个左右，三类市个左右，三类市设设30个左右个左右。 自治州党政工作机构设：自治州党政工作机构设：35个左右个左右CC补充：补充：国务院国务院关于调整城市规模划分标准的关于调整城市规模划分标准的通知通知 （2014年年10月）月） 现现将城市

25、规模划分标准调整为：以城区常住人口为统计口径，将城市将城市规模划分标准调整为：以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。划分为五类七档。 小城市：小城市：50万人以下：万人以下： 型小城市型小城市：2050万；万； 型小城市型小城市：20万以下。万以下。 中等城市：中等城市：50万万100万万以下以下。 大城市：大城市：100500万万以下以下：型大城市型大城市：300500万万以下以下； 型大城市型大城市：100300万万以下；以下； 特大城市特大城市：5001000万万以下；以下； 超大城市超大城市：1000万万以上。以上。第三、县政府工作部门的设置。按人口、面积、第三、县政府工作部

26、门的设置。按人口、面积、工农业总产值及预算内财政收入等指标分成四工农业总产值及预算内财政收入等指标分成四类县。类县。第第一类：经济发达，人口众多。一类：经济发达，人口众多。第二第二类：经济比较发达，人口比较多。类：经济比较发达，人口比较多。第三第三类：经济发展水平和人口数量居中。类：经济发展水平和人口数量居中。第四类：经济贫困，人口较少。第四类：经济贫困，人口较少。第四、乡镇政府工作部门的设置。根据乡镇规第四、乡镇政府工作部门的设置。根据乡镇规模分为一、二、三类乡镇。模分为一、二、三类乡镇。一类乡镇：设党政、财经、社会事务、乡村建一类乡镇：设党政、财经、社会事务、乡村建设等四五个综合性办公室。

27、设等四五个综合性办公室。二二类乡镇：设党政办公室、财经办公室和民政、类乡镇：设党政办公室、财经办公室和民政、文教卫生、乡村建设、计划生育等助理员。文教卫生、乡村建设、计划生育等助理员。三三类乡镇：党委可设组织、宣传、纪检等委员；类乡镇：党委可设组织、宣传、纪检等委员；政府设民政、财政、生产、科教文卫、计划生政府设民政、财政、生产、科教文卫、计划生育、乡村建设等助理员，不设职能机构。育、乡村建设等助理员，不设职能机构。补充：乡镇政府工作部门补充：乡镇政府工作部门一类是乡（镇）政府自己的工作部门。一类是乡（镇）政府自己的工作部门。 一般有政府办公室、民政办公室、供应办公室、农业办一般有政府办公室、

28、民政办公室、供应办公室、农业办公室、教育组、信访办公室、计划生育办公室、综合治理公室、教育组、信访办公室、计划生育办公室、综合治理办公室等。办公室等。（现改为（现改为设置综合设置综合办事机构：社会事务办公室、计划生育办事机构：社会事务办公室、计划生育办公室、经济发展办公室、社会治安综合治理办公室等）办公室、经济发展办公室、社会治安综合治理办公室等）另一类是县派驻乡镇的机构。另一类是县派驻乡镇的机构。 即所谓即所谓 “七站八所七站八所”。各地乡（镇）级政府所设此类。各地乡（镇）级政府所设此类机构数目、种类和称谓等不完全一样。机构数目、种类和称谓等不完全一样。 所谓所谓“七站八所七站八所”，是指县

29、、市、区及上级部门在，是指县、市、区及上级部门在乡镇乡镇的的派出机构。这里的派出机构。这里的“七七”和和“八八”都是概指，并非确都是概指，并非确数。这样的机构，通常在数。这样的机构，通常在2020个以上，有的高达个以上，有的高达3030多个。多个。“七站八所七站八所”机构的管理的类型：机构的管理的类型：一是一是隶属于乡镇政府的块块（人事关系隶属乡镇），隶属于乡镇政府的块块（人事关系隶属乡镇），在业务上受县政府有关部门业务指导。主要是乡镇在业务上受县政府有关部门业务指导。主要是乡镇直属事业站（所）。直属事业站（所）。如如广播站、农电站、农机站、林果站、广播站、农电站、农机站、林果站、农技（科）站

30、、种子站、文化站、兽医站、农经站农技（科）站、种子站、文化站、兽医站、农经站。二二是是县对口部门和乡镇政府双重领导、共同管理的县对口部门和乡镇政府双重领导、共同管理的机构（人事关系隶属县政府工作部门）。机构（人事关系隶属县政府工作部门）。如国土资源如国土资源所、财政所、公安派出所、司法所、卫生院等。所、财政所、公安派出所、司法所、卫生院等。三三是是直接隶属于县级部门的条条管理机构（人事关直接隶属于县级部门的条条管理机构（人事关系、人员管理均隶属于县政府工作部门）。系、人员管理均隶属于县政府工作部门）。 如税务所、邮政（电信）所、供电所、工商所、信用社等如税务所、邮政（电信）所、供电所、工商所、

31、信用社等 。 补充：补充： 条：指从中央延续到基层的各层级政府中职条：指从中央延续到基层的各层级政府中职能相似或业务内容相同的职能部门。能相似或业务内容相同的职能部门。 块：指各个层级的地方政府，为管理辖区内块：指各个层级的地方政府，为管理辖区内事务而设置的若干部门组成的整体。事务而设置的若干部门组成的整体。“七站八所七站八所”机构管理的特点：机构管理的特点： 名义上是由县人民政府的业务主管部门和乡名义上是由县人民政府的业务主管部门和乡（镇）人民政府（镇）人民政府“双重领导双重领导”。 实际上它们的业务工作、人事调动、工资关系、机实际上它们的业务工作、人事调动、工资关系、机构的设置和撤销等，仍

32、是均由主管部门掌握，而对乡构的设置和撤销等，仍是均由主管部门掌握，而对乡镇经济和社会发展负全面责任的乡（镇）政府，只镇经济和社会发展负全面责任的乡（镇）政府，只是代管党团组。织关系和进行工作协调。即是说农村是代管党团组。织关系和进行工作协调。即是说农村基层政府在总体上呈基层政府在总体上呈“部门掌权，政府协调部门掌权，政府协调”的格局。的格局。三、县乡关系及其问题三、县乡关系及其问题（一）县组织与乡镇组织的关系（一）县组织与乡镇组织的关系（P148）1、县对乡镇的核心领导是县委对全县工作的政治领、县对乡镇的核心领导是县委对全县工作的政治领导和组织人事领导导和组织人事领导。（从党的领导角度）（从党

33、的领导角度）2、在县的范围内选举产生的县人大代表大多来自于在县的范围内选举产生的县人大代表大多来自于乡镇，法理上这些人大代表有权监督县政府乡镇，法理上这些人大代表有权监督县政府。 （从人大角度）（从人大角度）3、县政府对乡镇政府负有领导责任，乡镇政府隶属县政府对乡镇政府负有领导责任，乡镇政府隶属于县政府领导于县政府领导。 （从行政领导角度）（从行政领导角度）4、县政府的各部门与乡镇政府之间的关系。、县政府的各部门与乡镇政府之间的关系。（二）县乡利益冲突（二）县乡利益冲突 主要表现为县各职能部门和乡镇政权之间的利益冲突。主要表现为县各职能部门和乡镇政权之间的利益冲突。1、县各种驻乡机构膨胀，乡镇

34、政权的管理权能受到削弱。、县各种驻乡机构膨胀，乡镇政权的管理权能受到削弱。2、县各职能部门和乡镇政权争夺对下属机构的领导权。、县各职能部门和乡镇政权争夺对下属机构的领导权。3、县各职能部门和乡镇对乡镇企业、个体工商户、专业、县各职能部门和乡镇对乡镇企业、个体工商户、专业户的利益争夺加剧。户的利益争夺加剧。4、县职能部门与乡镇政权在支农资金管理和使用上分歧、县职能部门与乡镇政权在支农资金管理和使用上分歧严重。严重。三、县级政治存在的问题三、县级政治存在的问题（一）县级政治存在的问题（一）县级政治存在的问题1、用人腐败（跑官卖官）、用人腐败（跑官卖官） 2、“三乱三乱”（乱罚款、乱收费、乱摊派）问

35、题（乱罚款、乱收费、乱摊派）问题3、县乡利益冲突、县乡利益冲突（二）县级政治问题产生的制度性原因（二）县级政治问题产生的制度性原因（P150）1、党的一元化领导体制和压力型的领导方法是、党的一元化领导体制和压力型的领导方法是产生上述问题的重要原因。产生上述问题的重要原因。2、领导干部的任命制是造成用人腐败的主要原、领导干部的任命制是造成用人腐败的主要原因。因。第四节第四节 农村基层政权与基层民主农村基层政权与基层民主一、农村基层政权结构的演变一、农村基层政权结构的演变 中国农村基层民主的实现形式是村民自治，村民自治中国农村基层民主的实现形式是村民自治，村民自治是人民公社是人民公社“政社合一政社

36、合一”体制的对立物。体制的对立物。 村民自治：村民自治是人民公社村民自治：村民自治是人民公社“政社合一政社合一”体制的体制的对立物，对立物，村民委员会是村民自治的村民委员会是村民自治的载体形式，是载体形式，是农村农村基基层层群众性自治组织。农民通过村委会实现自我管理、群众性自治组织。农民通过村委会实现自我管理、自自我我教育和自我服务教育和自我服务。 （一）政社合一体制下的农村基层组织（一）政社合一体制下的农村基层组织 明清明清 民国民国19491955年年19561957年年19581983年年1984年至今年至今 县县 县县 县县 县县 县县 县县 里里/保保 区区 乡乡 乡乡 人民公社人民

37、公社 乡镇乡镇 行政村行政村 行政村行政村 高级合作社高级合作社 生产大队生产大队 行政村行政村 初级合作社初级合作社 生产队生产队 村民小组村民小组明清时代和明清时代和20世纪的地方行政单位世纪的地方行政单位1.人民公社人民公社体制的形成体制的形成过程过程（即农业集体化运动的三（即农业集体化运动的三个个阶段）阶段）第一阶段：互助组阶段（第一阶段：互助组阶段（19501955年年） 特点：特点： 互助互助 组是组是 建建 立立 在在 生生 产产 资资 料料 私私 有和各家各有和各家各户独立经营的基础上，成员在劳力、耕畜、农户独立经营的基础上，成员在劳力、耕畜、农具等方面实行互助协作的劳动组织。

38、具等方面实行互助协作的劳动组织。第二阶段：合作化第二阶段：合作化阶段（阶段（19551958年）年） 合作化分初级社和合作化分初级社和高级社两个高级社两个阶段。阶段。 初级社（或初级社（或称为土地合作社称为土地合作社）阶段特点：）阶段特点： 以以 土土 地地 入股统入股统 一一 经经 营为特点，土地、牲营为特点，土地、牲 畜畜 和和 大大 农农 具仍具仍 然私有，统一经营为特点然私有，统一经营为特点。采取。采取集体集体劳劳 动动 和和 劳动报酬、上劳动报酬、上 地报地报 酬、其酬、其 它生它生 产产 资资 料报料报 酬酬 相相 结合的结合的 分分 配配 形式。形式。 高级社高级社（19 5 6

39、 1958年年 ）阶段特点：阶段特点： 特点：土地、牲特点：土地、牲 畜、农畜、农 具变具变 成成 了了 合作社合作社 的的 公公 有有 财产财产； 分分 配配 原原 则，实行则，实行 完完 全全 的的 按劳按劳分分 配配。 第三阶段：人第三阶段：人 民民 公社公社 化阶段（化阶段（19581983年年）公社公社组织结构组织结构： 公社公社生产大队生产大队生产生产小队小队 （乡）（乡）（高级社）（高级社）（初级社）（初级社） 特点：政社合一体制特点：政社合一体制 “一大二公一大二公”； “一平二调一平二调”； “三级所有，队为基础三级所有，队为基础” 政政社合一；党政合一；社合一；党政合一；

40、政社政社合一（乡社合一）：合一（乡社合一）： 农农 村村 基基 层层 政权（乡）政权（乡） 和和 集体集体 经经 济济 组织组织 （公社）合为（公社）合为 一一 体，人体，人 民民 公公 社社 既是既是 社社 会会 结结 构构 中的工中的工 农农 商商 学学 兵兵 相相 结结 合合 的的 基基 层层 单单 位，位，又又 是国是国 家家 政政 权权 组组 织的基织的基 层层 单单 位，还位，还 是劳动是劳动 农农 民民 联联 合的合的 集体集体 经经 济济 组组 织。织。 党政合一：党政合一： 从中央到公社（乡），党从中央到公社（乡），党 组织与正式的政府组织与正式的政府 机构平行设立，且居于同

41、级政府机构的领导机构平行设立，且居于同级政府机构的领导 地位。地位。 乡党委书记兼公社党委书记。公社党委书记乡党委书记兼公社党委书记。公社党委书记 和大队书记成为人民公社的权力核心。和大队书记成为人民公社的权力核心。 2.人民公社体制的弊端人民公社体制的弊端 经济方面：生存、经营管理权过于经济方面：生存、经营管理权过于集中，集中，分分配配上上存在着存在着严重严重的的平均主义倾向，不利于平均主义倾向，不利于调动调动农民农民的的积极性。积极性。造成农业发展停滞，农民造成农业发展停滞，农民生活生活贫困贫困。 政治方面：权力高度集中，国家政权长久地政治方面：权力高度集中，国家政权长久地控制和渗透农村，阻碍了农村社会正常的分化控制和渗透农村，阻碍了农村社会正常的分化和流动。和流动。（二）村民自治与农村基层政权组织（二）村民自治与农村基层政权组织结构结构1.